新中國成立六十年，經曆了從(cong) 貧窮落後走向繁榮昌盛的艱辛曆程，經曆了從(cong) 高度集中的計劃經濟體(ti) 製到充滿活力的社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的曆史轉變。財政體(ti) 製改革作為(wei) 改革開放的突破口和核心，在黨(dang) 中央、國務院的正確領導下，譜寫(xie) 了經濟體(ti) 製改革中最為(wei) 華彩的一章，為(wei) 經濟體(ti) 製改革攻堅克難，為(wei) 推進社會(hui) 主義(yi) 現代化建設做出了突出的貢獻。在新中國六十華誕之際，回顧財政體(ti) 製改革六十年的風雨曆程，總結財政體(ti) 製改革六十年的經驗得失，展望財政體(ti) 製改革發展的未來，具有重要而深遠的理論與(yu) 實踐意義(yi) 。

　　一、財政體(ti) 製改革六十年的基本曆程

　　我國經濟體(ti) 製的建立和演變是理解中國財政體(ti) 製改革進程與(yu) 動力的重要背景和條件。歸納起來，我國經濟體(ti) 製的演變以及與(yu) 此相適應的財政體(ti) 製改革主要有以下三個(ge) 基本曆程。

　　(一)新中國前三十年：計劃經濟體(ti) 製時期以“統收統支”為(wei) 基本特征的財政體(ti) 製(1949-1978年)

　　新中國成立初期，為(wei) 了迅速恢複經濟，建設社會(hui) 主義(yi) 新中國，財政體(ti) 製主要采用了高度集中、統收統支的管理模式，為(wei) 了調動地方積極性，也進行了適度分權、分級管理方麵的探索，但總體(ti) 上仍呈現變動頻繁、集分交替的特征，集中財力辦大事、平衡財政收支仍是當時財政體(ti) 製的最主要出發點與(yu) 立足點。

　　1.1950年，高度集中的財政管理體(ti) 製。1949年新中國成立之初，國家經濟困難，財政收入分散情況也比較嚴(yan) 重，中央財政背負著巨大的財政赤字壓力。據統計，1949年財政收入隻相當於(yu) 303億(yi) 斤小米，而赤字卻達264億(yi) 斤小米；1949年底，全國十三大城市批發物價(jia) 指數比1948年底上漲50餘(yu) 倍。因此，中央政府迫切需要統一財政管理，1950年3月中央作出統一國家財政經濟工作的決(jue) 定，將財政管理權限集中在中央，一切財政收支項目、收支程序、稅收製度、供給標準以及人員編製等都由中央製定，全國總預算與(yu) 決(jue) 算要由中央政府批轉執行；在財政體(ti) 製上，實行“統收統支”高度集中的國家建設型財政管理體(ti) 製，中央集中絕大部分財政收入，一切支出皆由中央撥付。這樣的管理體(ti) 製，保證了國家有限財力的集中使用，既保障了戰爭(zheng) 供給，又支援了經濟的重點恢複。

　　2.1951-1960年，集中統一與(yu) 分級管理相結合的財政管理體(ti) 製。1951年全國財政經濟情況開始好轉，考慮到財政管理體(ti) 製高度集中，地方財政機動性太小，而且國家資金經常處於(yu) 上繳下撥過程，1951年3月，政務院頒發《關(guan) 於(yu) 1951年係統劃分財政收支的決(jue) 定》，把國家財政的收支由高度集中、統一於(yu) 中央人民政府，改為(wei) 在中央的統一領導下，實行初步的分級管理，以期做到因地製宜，既有利於(yu) 鞏固財政工作的統一管理與(yu) 統一領導，也更好地適應各地的經濟狀況和工作條件，充分調動各方麵的積極性。這個(ge) 決(jue) 定在我國財政管理體(ti) 製演變的曆史上具有重要的意義(yi) ，它標誌著我國的財政收支開始向分級管理的辦法過渡。從(cong) 1951年實行劃分收支到1956年實行總額控製辦法，財政體(ti) 製總的趨勢是，逐步加大地方財政的管理權限，逐步健全統一領導、分級管理的辦法。1958年，中央對各省、市、自治區實行了“以收定支，五年不變”的財政管理體(ti) 製，主要內(nei) 容是在中央統一領導下進一步擴大地方財政管理權限，並在保證國家建設的前提下，適當增加地方的機動財力。這是新中國成立以來對財政管理體(ti) 製進行的一次重大改革嚐試。但一定五年不變的財政管理辦法在執行中遇到了困難，1959年，為(wei) 了使財政預算的安排與(yu) 年度國民經濟計劃相銜接，中央財政決(jue) 定實行“總額分成、一年一變”，通過每年核定各地的預算指標和財政收入留用比例，以更好地處理中央和地方的財力分配關(guan) 係。

　　3.1961-1965年，加強集中統一的財政管理體(ti) 製。三年“大躍進”帶來巨大損失，加上連續發生嚴(yan) 重的自然災害，1961年，黨(dang) 中央提出了國民經濟的“調整、鞏固、充實、提高”八字方針。為(wei) 了更好地貫徹這個(ge) 方針，需要在統一政策、統一計劃和統一製度下，統一調配人力、物力和財力。為(wei) 此，1961年對分級管理的財政體(ti) 製做了調整，中央決(jue) 定將財政權限集中於(yu) 中央、大區和省(市、自治區)三級，堅決(jue) 糾正財權過於(yu) 分散的現象，把下放給地方的大部分企業(ye) 陸續收歸國務院有關(guan) 部委管理，原下放給地方的權力也基本收回。

　　4.1966-1976年，“十年動亂(luan) ”期間的財政管理體(ti) 製。文化大革命期間，經濟和財政管理體(ti) 製經曆了一次大的變動，不適當地、過多地下放了經濟管理權和財權。在政治上動亂(luan) 、經濟上遭到破壞的情況下，為(wei) 了解決(jue) 當時存在的突出問題，財政管理體(ti) 製采取了多種臨(lin) 時過渡的辦法，變動頻繁。為(wei) 克服“文化大革命”中盲目下放企業(ye) 所造成的混亂(luan) ，從(cong) 1977年開始，重新調整了部分企業(ye) 的隸屬關(guan) 係，上收了部分財政、稅收、物資管理權。

　　(二)改革開放前十五年：經濟轉型時期的“分灶吃飯”財政體(ti) 製(1979-1992年)

　　1978年12月，黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 召開，做出了改革開放的重大戰略部署，開辟了我國社會(hui) 主義(yi) 現代化建設的新時期。為(wei) 解決(jue) 國家對企業(ye) 、中央對地方“管得過多、統得過死”的問題，財稅體(ti) 製改革以“放權讓利”為(wei) 突破，以“利改稅”和財政管理體(ti) 製改革為(wei) 主要內(nei) 容，以規範國家與(yu) 企業(ye) 、中央與(yu) 地方的分配關(guan) 係為(wei) 目標，旨在調動企業(ye) 和地方建設社會(hui) 主義(yi) 現代化的積極性。作為(wei) 整個(ge) 經濟體(ti) 製改革的突破口，財政體(ti) 製改革拉開序幕。

　　一是“劃分收支，分級包幹”的體(ti) 製。1979年我國對工商稅製進行了一次全麵改革，改革的核心是實行“利改稅”。在此基礎上，從(cong) 1980年開始在全國大部分地區實行“分灶吃飯”的體(ti) 製，主要是按照經濟體(ti) 製規定的隸屬關(guan) 係，劃分中央和地方財政的收支範圍，收入方麵實行收入分類分成，支出方麵按企事業(ye) 的隸屬關(guan) 係劃分；按照劃分的收支範圍，核定調劑收入分成比例、地方上繳比例、中央定額補助等收支指標，原則上五年不變。按照核定的指標，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相應少支。

　　二是1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包幹”財政體(ti) 製。1984年第二步“利改稅”完成，國家財政收入由利稅並重轉向以稅為(wei) 主，國家與(yu) 企業(ye) 、中央與(yu) 地方間的分配關(guan) 係發生了很大變化。中央與(yu) 地方基本按“利改稅”後的稅種重新劃分中央與(yu) 地方收入，財政收入分為(wei) 中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方共享收入三類。

　　三是1988年實行中央地方大包幹財政體(ti) 製。實行“劃分稅種、核定收支、分級包幹”體(ti) 製後，財政運行出現新問題，中央財政收入占全國財政收入的比重連續下降，為(wei) 此，1988年國務院出台了《關(guan) 於(yu) 地方實行財政包幹辦法的決(jue) 定》，全國39個(ge) 省、自治區、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安的財政關(guan) 係仍分別與(yu) 廣東(dong) 、陝西兩(liang) 省聯係外，對其餘(yu) 37個(ge) 地區分別實行不同形式的包幹辦法，包括收入遞增包幹、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包幹、定額上解、定額補助等。

　　我國始於(yu) 1978年的經濟體(ti) 製改革是社會(hui) 主義(yi) 發展史上的偉(wei) 大創舉(ju) 。1992年黨(dang) 的十四大以前，在整個(ge) 經濟體(ti) 製改革“摸著石頭過河”的大背景下，財政改革雖然在一定程度上適應了當時改革發展的總體(ti) 需要，卻不可能走向清晰的、與(yu) 市場經濟體(ti) 製相適應的體(ti) 製目標。“利改稅”過程中形成高稅率、多優(you) 惠、鬆管理的工商稅製，難以為(wei) 市場主體(ti) 構築起成為(wei) 相對獨立經濟實體(ti) 的外部邊界；財政管理體(ti) 製頻繁變動，多種體(ti) 製並存，中央與(yu) 地方“一對一”的談判機製，難以解決(jue) 體(ti) 製的規範性、透明化問題。同時，“分灶吃飯”的財政體(ti) 製缺陷非常明顯，收支指標的核定缺乏客觀性，“鞭打快牛”和“機會(hui) 主義(yi) ”並存，中央、地方“討價(jia) 還價(jia) ”的現象頻繁發生。這導致國家財政收入占國內(nei) 生產(chan) 總值比重、中央財政收入占全國財政收入的比重失調，政府行政能力和中央調控能力明顯下降。但“分灶吃飯”的財政體(ti) 製卻是我國財政體(ti) 製從(cong) 集權的國家建設型財政向分權的公共財政轉變的有益探索，具有過渡特征，表明我國財政體(ti) 製改革遵循著明顯的漸進邏輯。

　　(三)改革開放後十五年：社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製下的“分稅製”財政體(ti) 製(1993年至今)

　　1992年10月，黨(dang) 的十四大提出建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的改革目標。財政體(ti) 製改革是關(guan) 係整個(ge) 經濟體(ti) 製改革的重大舉(ju) 措，也是當時財政、金融、投資、計劃、外貿五大改革的中心環節。在黨(dang) 中央、國務院的領導下，1994年確立了分稅製的財政體(ti) 製，政府間財政關(guan) 係調整實現了從(cong) 傳(chuan) 統的財力集分轉向製度創新，奠定了適應市場經濟基本要求的中央地方財政關(guan) 係框架基礎，成為(wei) 整個(ge) 經濟體(ti) 製改革的突破口。

　　分稅製財政體(ti) 製主要內(nei) 容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事權”，劃分各級財政的支出範圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guan) 運轉所需經費支出；調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業(ye) 發展支出；地方財政主要承擔地方各級政權機關(guan) 運轉所需經費支出，以及本地區經濟、事業(ye) 發展所需支出。二是根據財權事權相統一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照1994年稅製改革的稅種設置，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為(wei) 中央稅；將與(yu) 地方經濟社會(hui) 發展關(guan) 係密切、適宜地方征管的稅種劃為(wei) 地方稅；將涉及經濟發展全局的主要稅種劃為(wei) 中央與(yu) 地方共享稅。三是與(yu) 分稅辦法相配套，分別建立中央和地方兩(liang) 套稅務機構分別征稅。國家稅務局負責征收中央固定收入和共享收入，地方稅務局負責征收地方固定收入。四是稅收返還承認現狀，分省分別確定稅收返還的數額。中央財政對地方稅收返還數額以1993年為(wei) 基期年，按照1993年地方實際收入，以及稅製改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從(cong) 地方淨上劃的收入數額，並以此作為(wei) 中央對地方稅收返還基數，保證地方既得財力。1994年以後，中央對地方的稅收返還在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3係數確定，即上述兩(liang) 稅全國平均每增加1%，中央財政對地方的稅收返還增加0.3%。

　　1994年的分稅製改革構建了市場經濟體(ti) 製下財政管理體(ti) 製的基本框架，初步理順了中央與(yu) 地方、國家與(yu) 企業(ye) 的分配關(guan) 係。此後，隨著經濟社會(hui) 發展與(yu) 體(ti) 製改革深化，有針對性地對財政管理體(ti) 製運行中的一些方麵進行了調整。一是調整中央與(yu) 地方收入安排。1997年調整金融保險營業(ye) 稅收入劃分；1997年、2000年、2001年、2002年多次調整證券交易印花稅中央與(yu) 地方分享比例；2002年實施所得稅收入分享改革，按市場經濟原則，將企業(ye) 所得稅由按企業(ye) 隸屬關(guan) 係劃分改為(wei) 中央、地方統一按比例分享；2004年，按照“新賬不欠、老賬要還、完善機製、共同負擔、推動改革、促進發展”的原則改革出口退稅負擔機製，建立了由中央與(yu) 地方共同負擔出口退稅的新機製。二是完善政府間轉移支付製度。1995年起，中央對財力薄弱地區實施了過渡期轉移支付，2002年實施所得稅分享改革後，合並因分享增加的收入，統一為(wei) 一般性轉移支付；2000年起，實施民族地區轉移支付；1999年至2004年，安排調整工資轉移支付資金；2005年開始，實行對縣鄉(xiang) “三獎一補”財政獎補轉移支付製度。同期，根據我國經濟社會(hui) 發展的階段性目標要求，為(wei) 配合實施中央宏觀政策目標和推動重大改革，新增了一些專(zhuan) 項轉移支付項目，如對農(nong) 村稅費改革、天然林保護工程、社會(hui) 保障製度建設專(zhuan) 項補助等，初步建立了比較規範的專(zhuan) 項轉移支付體(ti) 係。

　　二、財政體(ti) 製改革六十年的輝煌成績

　　新中國成立六十年，立足經濟社會(hui) 發展大局，財政體(ti) 製通過不斷調整與(yu) 製度創新，較好地處理了中央與(yu) 地方、政府與(yu) 企業(ye) 以及部門間的分配關(guan) 係，有效地調動了各方積極性，推動了經濟社會(hui) 發展，尤其是1993年以來，我國探索建立了符合社會(hui) 主義(yi) 市場經濟要求的新財政體(ti) 製、新財政模式以及新財政運行機製，利益調節機製日趨完善，財政實力顯著增強，既提高了財政收入占GDP的比重，又提高了中央財政收入占全國財政收入的比重；既促進了國有企業(ye) 的發展進步，又推動了不同經濟成分的共同繁榮；既實現了財政體(ti) 製的市場化改革，又支持了其他領域的體(ti) 製改革，分稅製改革取得的成就舉(ju) 世矚目。

　　(一)在不同曆史時期極大地支持了國家的建設與(yu) 發展

　　在新中國成立初期，實行高度集中的財政體(ti) 製，有力打擊投機資本，平抑物價(jia) ，實現了統一財經工作、平衡財政收支、穩定金融物價(jia) 的目標，取得了恢複和發展國民經濟的勝利。在第一個(ge) 五年計劃期間，國家財政集中的收入占國民收入的1/3，共為(wei) 工業(ye) 化籌集建設資金1241億(yi) 元，保證了“一五”計劃的順利完成，新增固定資產(chan) 投資492億(yi) 元，超過舊中國70年的1.5倍，奠定了國家工業(ye) 化的基礎。在隨後的國民經濟調整期及文化大革命時期，統收統支的財政體(ti) 製，也為(wei) 維持國家財政收支平衡，渡過艱危時期，發揮了重要作用。在改革開放初期，實行“分灶吃飯”財政體(ti) 製，初步建立了利益激勵機製，有效調動了各級地方政府當家理財的積極性和主動性，而且在1981年至1990年，國家通過減稅讓利增加國營工交企業(ye) 財力4200億(yi) 元，夯實了國家經濟發展的微觀基礎。在建立健全社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製階段，隨著分稅製財政體(ti) 製的健全與(yu) 完善，財政管理體(ti) 製再分配功能逐步顯現，財力均衡效果日益明顯，極大地促進了經濟社會(hui) 協調發展，推動了社會(hui) 和諧與(yu) 科學發展。

　　(二)建立了財政收入穩定增長機製，國家財政實力顯著增強

　　六十年財政體(ti) 製改革的曆程，實際上是由財政高度集中向分級分權轉變的曆程，也是財政管理日益科學化、規範化的曆程，一方麵，充分調動了地方發展經濟、培育財源的積極性；另一方麵，財政管理水平不斷提高，財政參與(yu) 國民收入分配的力度不斷加強，從(cong) 而將財政收入的增長建立在穩定可靠的基礎上。1950年，全國財政收入僅(jin) 為(wei) 62.17億(yi) 元，1992年已達到3483.37億(yi) 元。實行分稅製以來，財政收入更是進入一個(ge) 快速增長的軌道，全國財政收入從(cong) 1993年的4348.95億(yi) 元增加到2008年的61316.9億(yi) 元，年均增長率達到19.29%。其中，中央財政收入從(cong) 957.51億(yi) 元增加到32671.99億(yi) 元；地方財政收入從(cong) 3391.44億(yi) 元增加到28644.91億(yi) 元，中央和地方在財政發展中實現“雙贏”。同期，全國財政收入占GDP的比重顯著提高，由1994年的10.8%上升到2008年的20.4%。

　　(三)增強了中央政府宏觀調控能力，強化了財政宏觀調控職能

　　中央集中必要的財力是提高政府宏觀調控能力的前提與(yu) 基礎。在新中國成立初期，實行統收統支的財政管理體(ti) 製，財政收入主要集中於(yu) 中央，1953年中央財政收入占全國財政收入比重達到83%，此後隨著“放權讓利”的不斷深入，再加上中央與(yu) 地方分配關(guan) 係始終處於(yu) 變更交替、不穩定的狀態之中，中央財政收入的比重持續下降，在改革開放前的1975年，中央財政收入比重下降至11.8%的最低點。“分灶吃飯”財政體(ti) 製遏製了中央財政收入過快下滑的勢頭，但包幹體(ti) 製更多地強調調動地方組織收入的積極性，在收入增量分配方麵向地方傾(qing) 斜過多，造成國家財力過於(yu) 分散，1993年中央財政收入比重僅(jin) 有22%。中央財政收入比重過低，嚴(yan) 重弱化了中央宏觀調控能力。1994年實行分稅製改革，調動了中央和地方“兩(liang) 個(ge) 積極性”，1993年到2008年，中央財政收入占全國財政收入的比重從(cong) 22%上升到53.28%。財力的適度集中大大強化了中央政府的宏觀調控能力。1993以來，根據國民經濟運行態勢，國家財政相機抉擇地先後實施了適度從(cong) 緊的財政政策、適度擴張取向的積極財政政策和中性取向的穩健財政政策，以及目前正在實施的積極財政政策，保證了我國經濟穩定增長。同時，中央政府通過建立以轉移支付為(wei) 主的地區間收入再分配機製，大幅度縮小了東(dong) 中西部的財力差距，在一定程度上促進了地區協調發展。

　　(四)理順了政府與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係，促進建立現代企業(ye) 製度

　　在高度集中的財政體(ti) 製下，政府代替企業(ye) 決(jue) 策，企業(ye) 缺乏自負盈虧(kui) 、自我發展能力，條塊分割也對社會(hui) 資源的配置造成極大損失浪費。推進財政體(ti) 製改革，是正確處理國家與(yu) 企業(ye) 關(guan) 係的製度基礎，也是深化企業(ye) 改革的前提保障。“利改稅”初步理順了國家與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係，賦予了企業(ye) 更多的財務自主權。1994年，與(yu) 分稅製改革相配套，我國建立了符合市場經濟要求的新稅製，從(cong) 而規範了國家與(yu) 企業(ye) 之間的利益分配。各級政府不再幹預企業(ye) 的生產(chan) 經營活動，企業(ye) 實行自主經營、自負盈虧(kui) 、自我約束，加快了“產(chan) 權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業(ye) 製度建立步伐。截至2008年9月，在內(nei) 資企業(ye) 中，公司製企業(ye) 戶數的比重已達到68.51%。

　　(五)促進了不同所有製成分共同發展，增強了經濟發展的活力

　　1956年社會(hui) 主義(yi) 改造基本完成後，我國國民經濟格局發生曆史性變化，公有製代替私有製成為(wei) 國民經濟的主體(ti) ，財政收入結構也相應發生重大變化，當年國家財政收入來自國有經濟的比重達到73.5%。財政體(ti) 製改革，改變了傳(chuan) 統的統收統支的財政運行機製，更加重視物質利益原則，充分調動了各地區、各部門、各企事業(ye) 單位發展的積極性與(yu) 創造性。特別是分稅製改革後，各級政府步入依照稅法組織收入的軌道，並綜合運用預算、國債(zhai) 、稅收、財政貼息等多種政策手段，積極為(wei) 企業(ye) 創造寬鬆的財稅環境，保證了各種所有製企業(ye) 的公平有序競爭(zheng) ，強化了市場對資源配置的基礎性調節作用，促進了市場經濟中不同經濟成分的共同發展和國民經濟的快速增長。1994年到2007年，我國非公有製經濟工業(ye) 產(chan) 值從(cong) 16100億(yi) 元增長到48798億(yi) 元，占工業(ye) 總產(chan) 值比重由21.94%提高到68%；我國GDP由1994年的48197.9億(yi) 元增長到2007年的249529.9億(yi) 元。

　　(六)支持了其他經濟領域體(ti) 製改革，促進建立健全社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製

　　財政體(ti) 製改革始終站在經濟體(ti) 製改革的前沿，有力促進了從(cong) 高度集中的計劃經濟體(ti) 製到充滿活力的社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的曆史轉變。在我國經濟體(ti) 製改革的曆程中，財政體(ti) 製改革通過下放財權和財力，培育了市場主體(ti) 。尤其是1994年以來，財政體(ti) 製率先向適應市場經濟要求的分稅製轉變，帶動了金融、投資、計劃、外貿等相關(guan) 領域改革，加快建立健全社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製。而且，隨著財政收入穩定快速增長，財政公共性特征日趨明顯，財政對農(nong) 村農(nong) 業(ye) 、社會(hui) 保障、公共教育、醫療衛生等事業(ye) 的投入成倍增長。在公共財政的有力推動下，其他領域的經濟體(ti) 製改革取得重大進展，突出表現在五個(ge) 方麵：一是建立了“四免除、四補貼”製度，即免除農(nong) 業(ye) 稅、牧業(ye) 稅、特產(chan) 稅、屠宰稅，對種糧、良種、農(nong) 機、農(nong) 資進行補貼；二是建立健全了社會(hui) 保障製度；三是建立並不斷完善城鎮最低生活保障製度；四是建立了農(nong) 村低保製度、新型農(nong) 村合作醫療製度；五是建立健全了農(nong) 村義(yi) 務教育經費保障機製。

　　三、財政體(ti) 製改革六十年的經驗與(yu) 啟示

　　財政體(ti) 製改革風風雨雨六十年，給我們(men) 留下了寶貴經驗。回首六十年“摸著石頭過河”的改革曆程，財政體(ti) 製改革之所以取得輝煌成就、取得累累碩果，最根本的在於(yu) 堅決(jue) 貫徹了黨(dang) 中央的統一部署，在於(yu) 深刻把握了市場經濟的基本內(nei) 涵，在於(yu) 準確把握了漸進式的改革原則。認真總結六十年財政體(ti) 製改革的曆史經驗，對於(yu) 倍加珍惜當前的財政經濟形勢，科學確定財政體(ti) 製未來的發展方向都具有十分重要的意義(yi) 。

　　(一)正確把握財力與(yu) 財權的集中程度，是財政體(ti) 製改革的核心

　　財力與(yu) 財權集中程度關(guan) 係中央與(yu) 地方、政府與(yu) 企業(ye) 分配關(guan) 係，是整個(ge) 財政體(ti) 製的核心。六十年來財政體(ti) 製不斷調整與(yu) 完善，財權與(yu) 財力集中程度較好地體(ti) 現了當時經濟社會(hui) 發展的要求。新中國成立初期，整個(ge) 國家國民財富總量很小，客觀上需要通過“統收統支”的體(ti) 製集中財力支持國家經濟建設。隨著國民財富的積累，社會(hui) 主體(ti) 投資能力的增強，要求通過“包幹製度”適度下放財權與(yu) 財力，充分調動地方與(yu) 企業(ye) 的積極性。隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立，迫切要求增強政府宏觀調控能力，解決(jue) 好工業(ye) 化國家經濟成長階段發展不平衡、收入差距擴大等問題，為(wei) 此，要求提高中央財政收入的比重，分稅製適應了上述要求，2008年中央財政收入占全國財政收入的比重達到52.4%，實踐證明，財力的適度集中是中央政府實施宏觀調控的基礎，宏觀調控是國民經濟穩定發展的製度保障。

　　(二)由頻繁的集分交替轉向製度創新，為(wei) 財政體(ti) 製改革提供製度保障

　　在新中國成立六十年來的絕大部分時間裏，我國財政體(ti) 製一直處於(yu) 變動頻繁、集分交替的狀態，如從(cong) 1951年開始探索實行分級管理，1959年實行“總額分成、一年一變”，到1979年開始實施“劃分收支，分級包幹”，以及1988年實行中央地方大包幹財政體(ti) 製等等。在集分交替的不穩定狀態下，容易導致地方任意減免稅等短期行為(wei) ，如在分稅製改革前，財政收入占GDP的比重逐年下降。分稅製改革更加注重機製轉換與(yu) 製度建設，大大提高了財力分配的透明度和規範性，明晰了中央與(yu) 地方之間的利益界限，促進了各級政府的理財思路從(cong) 短期“博弈投機”轉向長期“增收節支”。分稅製體(ti) 製的實施，有效調動了中央與(yu) 地方兩(liang) 個(ge) 積極性，各級政府在狠抓財政收入的同時，也強化財政支出管理，從(cong) 而保證了中央和地方財政收入的持續快速增長。

　　(三)統籌財政體(ti) 製改革與(yu) 經濟體(ti) 製改革，為(wei) 財政體(ti) 製改革創造政策環境

　　我國六十年艱苦卓絕的經濟建設史，同時也是一部波瀾壯闊的經濟體(ti) 製改革史。財政體(ti) 製改革的順利推進，得益於(yu) 經濟體(ti) 製改革和其他各項改革創造的良好政策氛圍，財政體(ti) 製改革與(yu) 經濟體(ti) 製的協調推進確保了財政體(ti) 製改革的政策效果。一方麵，財政體(ti) 製改革成為(wei) 經濟體(ti) 製改革的突破口。分稅製財政管理體(ti) 製的建立，規範了政府間分配關(guan) 係，為(wei) 市場經濟體(ti) 製奠定了中央地方財政關(guan) 係框架基礎；而且，公共財政通過調整支出結構，加大支持力度，保障了各項改革的順利推進，如社會(hui) 保障體(ti) 係的建立與(yu) 完善，推進了國有企業(ye) 改革；公共財政為(wei) 推進科技教育體(ti) 製改革、醫療衛生體(ti) 製改革也提供了有力保障。另一方麵，計劃、金融、投資、價(jia) 格、外貿等領域的改革，與(yu) 財政體(ti) 製形成合力，形成和完善了社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的基本要素，不僅(jin) 為(wei) 財政體(ti) 製改革提供了豐(feng) 富的理論和實踐經驗，也為(wei) 財政體(ti) 製改革成果的落實提供了有效的政策工具。

　　(四)堅持漸進原則，是財政體(ti) 製改革的基本方略

　　財政體(ti) 製改革涉及利益調整，關(guan) 係資源重新配置，堅持漸進原則，實行穩步推進，是財政體(ti) 製改革得以順利實施的基本經驗。新中國前三十年裏，財政體(ti) 製執著探索，反複嚐試與(yu) 經濟發展最相適宜的管理模式，但由於(yu) 傳(chuan) 統高度集中的計劃經濟體(ti) 製約束，缺乏合格的市場主體(ti) ，不可能建立起符合經濟發展規律的財政體(ti) 製。1994年分稅製改革在我國財政體(ti) 製改革史上具有裏程碑意義(yi) ，是財政體(ti) 製的一項重大製度創新。為(wei) 確保改革的穩步實施，分稅製改革初期盡可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利於(yu) 逐步提高中央財政收入比重的調整，而且，此後對分稅製做了不斷的調整與(yu) 完善，如逐步實現各級政府責權利的有機結合和財政與(yu) 事權的統一，促進資源合理配置和產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化；逐步完善轉移支付製度，特別是2002年所得稅收入分享改革完成後，中央對地方轉移支付力度不斷加大，2008年達到18663.42億(yi) 元。財政體(ti) 製的漸進改革不僅(jin) 保證了財政收入穩定增長，而且保持了中央與(yu) 地方政府間財政關(guan) 係的基本穩定，較為(wei) 穩妥地解決(jue) 了中央與(yu) 地方間因體(ti) 製變動造成的財政收支大起大落問題，財政收支關(guan) 係更加科學、合理。

　　(五)適應市場經濟體(ti) 製的要求，是推進財政體(ti) 製改革的基本前提

　　改革開放的三十年，市場導向的經濟體(ti) 製改革框架日益清晰，財政體(ti) 製也通過製度變革，為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的確立創造條件。分稅製改革以市場化為(wei) 取向，尊重市場機製在資源配置中的基礎性作用，深入研究了市場經濟中政府、企業(ye) 各自的職能作用和活動範圍。在政府與(yu) 企業(ye) 關(guan) 係上，明確了政府“國有資產(chan) 出資”與(yu) “社會(hui) 公共管理者”兩(liang) 大身份。隨著分稅製改革進行的“稅利分流”，清晰界定了政府出資人和管理者兩(liang) 種身份，財產(chan) 和政治兩(liang) 種權力，利潤和稅收兩(liang) 種收入，從(cong) 而建立了規範的國家與(yu) 企業(ye) 間分配關(guan) 係，有力推動了現代企業(ye) 製度的建立，也為(wei) 各種所有製企業(ye) 走向共同繁榮奠定了製度基礎。

　　四、財政體(ti) 製改革展望

　　黨(dang) 的十七大明確提出，要進一步深化財稅體(ti) 製改革，圍繞推進基本公共服務均等化和主體(ti) 功能區建設，完善公共財政體(ti) 係；健全中央和地方財力與(yu) 事權相匹配的體(ti) 製，加快形成統一規範透明的財政轉移支付製度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入；完善省以下財政體(ti) 製，增強基層政府提供公共服務能力。當前和今後一段時期，財政體(ti) 製改革要以科學發展觀為(wei) 統領，全麵落實十七大的有關(guan) 要求，毫不動搖地堅持分稅製改革方向，建立“財源鞏固、分配科學、管理規範、充滿活力”的財政體(ti) 製，加速釋放分稅製的體(ti) 製能量，繼續放大分稅製的體(ti) 製功效。

　　(一)合理劃分中央與(yu) 地方的事權和支出責任

　　按照法律規定、受益範圍、成本效率、基層優(you) 先等原則，合理界定中央與(yu) 地方的事權和支出責任。全國性公共產(chan) 品和服務以及具有調節收入分配和經濟穩定性質的支出責任由中央承擔，中央政府主要負責提供國防、外交、司法、行政等純公共產(chan) 品以及高等教育、科技、基礎設施等準公共產(chan) 品，負責建立法律製度、研究確定國家發展規劃以及履行收入分配、穩定經濟等職能，實現基本公共服務均等化。地方性公共產(chan) 品和服務的支出責任由地方承擔，地方政府應以滿足區域內(nei) 社會(hui) 公共服務為(wei) 主要目標，做好本地區行政、基礎教育、基本醫療衛生服務、基本社會(hui) 保障、公共事業(ye) 。對具有跨地區性質的公共產(chan) 品和服務的支出責任，要分清主次責任，由中央與(yu) 地方各級政府共同承擔，如跨地區的鐵路、公路等。

　　(二)加強和規範地方財源建設

　　結合稅製改革，完善地方稅體(ti) 係，增加地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。適時實施資源稅改革，促進資源節約和環境保護，增加地方主要是中西部地區的稅收收入。在統一內(nei) 外資企業(ye) 所得稅製度的基礎上，進一步統一包括內(nei) 外資企業(ye) 房地產(chan) 稅、城建稅和教育費附加等稅收製度。積極穩妥推進物業(ye) 稅改革，調節居民收入分配差距，適當增加地方收入。根據社會(hui) 保障製度改革的總體(ti) 要求，適時開征社會(hui) 保障稅，將財產(chan) 稅和社會(hui) 保障稅作為(wei) 地方財政的稅源支柱。同時，加強各級政府非稅收入管理，把全部政府公共性收入納入預算，以不斷提高分稅製財政體(ti) 製運行效率。

　　(三)健全和完善轉移支付製度

　　今後完善政府間轉移支付製度要突出三項內(nei) 容：一是繼續擴大一般性轉移支付資金規模，將一些名不符實或過時的專(zhuan) 項補助項目並入其中。二是清理整合專(zhuan) 項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重複，同時，嚴(yan) 格控製新設項目，必須設定的項目要資金安排和製度建設同步進行。三是完善現行的轉移支付因素法，盡量采用客觀的數字化公式，減少財政供養(yang) 人口等人為(wei) 可控製因素，盡可能增加一些能夠反映各地財政地位和收支狀況的客觀因素，如人口、氣候、資源、地理、環境等。鼓勵禁止和限製開發地區加強生態建設和環境保護，完善資源枯竭型城市轉移支付製度，加大對資源枯竭型城市的支持力度，積極推進主體(ti) 功能區建設。

　　(四)健全省以下財政體(ti) 製

　　適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移。完善激勵約束機製，鞏固和擴大緩解縣鄉(xiang) 財政困難成果。探索建立縣級最低支出保障製度，對財政困難縣實行“托底”。建立財力差異調控機製，強化省級財政調節轄區內(nei) 財力差異的責任。完善省以下財政轉移支付製度。創新省以下財政管理方式，積極推進“省直管縣”和“鄉(xiang) 財縣管”改革，在管理上盡可能將預算級次從(cong) 五級減為(wei) 三級，為(wei) 提高財政運行效率，實現基本公共服務均等化提供體(ti) 製保障。

　　（項懷誠：中國財政部原部長）