城鎮化不僅(jin) 是一個(ge) 農(nong) 村人口轉化為(wei) 城鎮人口的過程，同時也是一個(ge) 製度變遷的過程。城鎮化對我國當前的財政體(ti) 製提出了五個(ge) 方麵的挑戰：

　　挑戰1：

　　龐大的流動人口

　　城鎮化是農(nong) 民向市民轉變，以及不同區域之間人口流動的過程。人口流動改變了財政體(ti) 製存在的一個(ge) 假設前提。我國現行的財政體(ti) 製，無論是收入和支出責任的劃分，還是轉移支付製度的設計，都是以假定人口不流動為(wei) 前提的，以轄區的戶籍人口為(wei) 基礎。然而，城鎮化所帶來的快速人口流動，要求無論是縱向的，還是橫向的財政關(guan) 係都需要進行調整，尤其是處於(yu) 流動狀態的龐大人口的公共服務的提供，在我國財政體(ti) 製框架中是一個(ge) 盲區。在這種體(ti) 製框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務。城鎮化帶來人口的流動，為(wei) 各地公共服務的供給帶來了難題，特別是人口流入較大的地區，流入人口的公共服務麵臨(lin) “兩(liang) 不管”的尷尬境地，即：流入地和流出地都不負責其公共服務的供給。例如，東(dong) 部發達地區一個(ge) 城市，每年財政收入可達數百億(yi) ，僅(jin) 從(cong) 財政規模來看，有能力為(wei) 中央財政做出更多的貢獻。但從(cong) 其人口規模來觀察，該地區的實際人口是當地戶籍人口的幾倍，甚至十幾倍，按照基本公共服務均等化的要求，當地轄區人口都有權享有基本公共服務，當地財政的負擔也就隨之擴大幾倍或十幾倍。

　　因此，經濟較為(wei) 發達地區麵臨(lin) 相互矛盾的兩(liang) 方麵問題：一方麵，中央政府希望發達地區能為(wei) 中央財政做出更大的貢獻；另一方麵，由於(yu) 發達地區吸納了更多的人口，需要更多的資金來解決(jue) 轄區人口的公共服務問題。隨著農(nong) 村的“空村”現象愈益普遍，城鄉(xiang) 之間麵臨(lin) 著同樣的問題。在這種人口流動導致公共服務供給責任發生了很大變化情況下，如果局限於(yu) 以前的固有思路，不僅(jin) 不會(hui) 解決(jue) 當前的問題，反而不利於(yu) 區域之間、城鄉(xiang) 之間基本公共服務的均等化。所以，充分考慮城鎮化中人口流動對財政體(ti) 製帶來的這種巨大影響，應當調整財政體(ti) 製下一步改革的基本設計思路。

　　挑戰2：

　　各級政府的財政責任劃分

　　財政責任劃分是以政府事權劃分為(wei) 基礎的。城鎮化的推進，必須帶來中央以及省、市、縣各級政府原有責任的調整。特別是在公共服務的供給方麵，城鎮建設和人員流動帶來政府之間供給責任的變化。在城鎮化過程中，不僅(jin) 出現了“勞動力進城、撫養(yang) 人口留鄉(xiang) 村”這種轄區人口結構變化，也出現了公共服務的雙重需求：即在農(nong) 村有需求，在城鎮也有需求，例如住房、教育、醫療、就業(ye) 服務等等。針對農(nong) 民工的基本公共服務，鄉(xiang) 村政府要考慮，城市政府也要考慮。在當前條件下，無法讓農(nong) 民工做“單邊選擇”。即使有的農(nong) 村居民全家進入城市打工生活多年，但他在農(nong) 村的所有權益都不能剝奪，還得隨時準備著返鄉(xiang) 的可能性，而城市政府對在城市工作生活的農(nong) 村居民也不能撒手不管。這給政府之間責任的劃分帶來了難題。這些變化，不僅(jin) 加深了我國財政體(ti) 製固有的矛盾，如財力與(yu) 事權（支出責任）不匹配等問題，而且增加了財力、財權與(yu) 事權（支出責任）不匹配等問題，而且增加了財力、財權與(yu) 事權等財政體(ti) 製要素組合的不確定性，這對主要負責提供基本公共服務的基層政府來說，無疑帶來了很大的不確定性，也給中央政府的轉移支付決(jue) 策帶來兩(liang) 難選擇：是更多地麵向城鎮，還是更多地麵向農(nong) 村，進而增加了城鎮化建設的不確定性。這對財政體(ti) 製的穩定也構成了嚴(yan) 峻挑戰。

　　挑戰3：

　　地方債(zhai) 務融資的風險控製

　　僅(jin) 僅(jin) 依靠稅收形成的財力顯然無法滿足城鎮化建設中的巨大資金需求。毫無疑問，城鎮化離不開債(zhai) 務融資，但是債(zhai) 務融資的風險如何控製，成為(wei) 城鎮化對財政體(ti) 製提出的又一個(ge) 重要挑戰。當前，我國對債(zhai) 務融資風險的控製，更多的是從(cong) 微觀的角度來考慮。從(cong) 全國整體(ti) 而言，地方政府性債(zhai) 務管理的方式以及宏觀管理框架的設計並沒有形成一個(ge) 清晰的思路。然而，如果忽視債(zhai) 務融資宏觀方麵的管理，將會(hui) 產(chan) 生“合成謬誤”的係統性風險，對宏觀經濟的穩定和可持續帶來威脅。2008年美國金融危機揭示出來的一個(ge) 深刻的道理——從(cong) 單個(ge) 看，各個(ge) 機構的金融風險控製得相當好，但卻爆發了國家金融危機，並觸發全球危機。同樣道理，在城鎮化過程中控製債(zhai) 務融資的風險，不僅(jin) 要從(cong) 一個(ge) 一個(ge) 地方的角度來考慮，而且更應從(cong) 全國的整體(ti) 角度來設計。

　　進一步看，地方債(zhai) 務融資風險的控製與(yu) 各級政府財政責任的劃分密切相關(guan) 。如果中央的責任多分擔一些，地方的債(zhai) 務融資風險就可能小一些，但如果中央和省級政府把責任都壓給基層政府，那麽(me) 市縣債(zhai) 務融資的壓力就會(hui) 變大，風險的控製難度將會(hui) 增大。在“上級決(jue) 策，下級執行”的事權劃分方式下，債(zhai) 務融資風險的控製是一個(ge) 從(cong) 全國的角度、從(cong) 係統的角度來設計的問題，不能孤立地就地方債(zhai) 務論地方債(zhai) 務，也不能僅(jin) 僅(jin) 從(cong) 賬麵表現出來的現存債(zhai) 務去考慮，而要充分認識風險控製背後的責任分擔問題，並對財政體(ti) 製做相應的調整。如果孤立地就地方債(zhai) 務本身來做文章，則無法有效化解城鎮化過程中的債(zhai) 務融資風險。

　　挑戰4：

　　收益與(yu) 風險的分享共擔問題

　　在城鎮化過程中，會(hui) 產(chan) 生收益，也會(hui) 發生公共風險，收益與(yu) 風險該如何分享、共擔是一個(ge) 複雜的問題。

　　城鎮化會(hui) 帶動經濟增長，稅收增多。同時，還會(hui) 帶動土地增值，農(nong) 用地轉為(wei) 建設用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為(wei) 政府的融資杠杆，大大擴增政府可支配的經濟資源。除了政府、農(nong) 民和市民以及開發商等多方利益主體(ti) 在橫向上參與(yu) 城鎮化收益的分享外，還存在中央與(yu) 地方之間縱向的收益分享。由此帶來的稅收，是按照分稅製原則分享的。土地資本收益名義(yi) 上主要由地方政府支配，但中央政府也可以對土地資本化過程作出限製，從(cong) 而減少土地收益。例如，現在土地拍賣不是價(jia) 高者得，而是價(jia) 中者得。中央為(wei) 調控房地產(chan) 市場，希望通過禁止“地王”，避免地價(jia) 推高房價(jia) 。這相當於(yu) 中央政府拿一部分土地收益補貼房價(jia) ，實際上也是在參與(yu) 者土地收益的分配。對於(yu) 土地收益的使用，也可以作出各種規定。例如，建設保障房、發展教育、加強農(nong) 村水利等，都要求從(cong) 土地收益中劃一個(ge) 百分比，切出一塊財力用於(yu) 這些方麵。而這些方麵的支出屬於(yu) 中央出台政策引致的，從(cong) 實質上看，也相當於(yu) 中央參與(yu) 土地收益分享。總體(ti) 來看，城鎮化產(chan) 生的收益在現行體(ti) 製下會(hui) 產(chan) 生自動的分享結果。

　　同時，城鎮化也會(hui) 導致各種各樣的公共風險。例如環境變差、生態變壞、資源消耗引發的自然風險，以及農(nong) 民進城帶來的基礎設施、公共服務的供應壓力，還有征地、拆遷中的利益衝(chong) 突引發的社會(hui) 風險，如可能發生的群體(ti) 性事件、大量上訪等等，都屬於(yu) 城鎮江化過程中的公共風險。

　　我國現行的財政體(ti) 製，考慮的基本麵是收益的分配，沒有形成一個(ge) 全盤統籌考慮的收益分享與(yu) 公共風險分擔機製。如稅收的劃分，是沒有考慮其背後的風險的，發展總部經濟得來的稅收，其社會(hui) 成本低廉，而開礦、發展製造業(ye) 得來的稅收，其風險成本卻很高。產(chan) 生的收益有明確的體(ti) 製安排，而公共風險卻沒有納入財政體(ti) 製，總是等到難以為(wei) 繼、快要爆發危機的情況下才會(hui) 被迫分擔。這很容易導致城鎮化進程中的公共風險不斷累積，無法及時地化解。顯然，如何防控城鎮化中的公共風險並對其未來成本作出明確的體(ti) 製安排，是對財政體(ti) 製提出的新挑戰。

　　挑戰5：

　　城鄉(xiang) 公共服務供給的動態協調

　　從(cong) 整體(ti) 視角來看，堅持城鄉(xiang) 公共服務供給的均等化、一體(ti) 化的大方向是正確的，但是在城鎮化過程中，可能會(hui) 出現就城鎮考慮城鎮，或就農(nong) 村考慮農(nong) 村的現象，沒有充分考慮城鄉(xiang) 公共服務供給的動態協調，從(cong) 而導致公共服務的供應與(yu) 需求脫節，同時造成大量的資源浪費。例如，在新農(nong) 村建設以及解決(jue) “三農(nong) ”問題時，如果按照靜態的思路去考慮提供各種各樣的公共服務和設施，若幹年後隨著城鎮化的發展，農(nong) 村人口逐漸流入城鎮，出現空村現象，原有的公共設施就會(hui) 出現閑置、浪費。同樣，城鎮建設過程中，

　　若沒有充分考慮農(nong) 民進城以及跨城鎮流動人口的需求，僅(jin) 局限於(yu) 城鎮戶籍人口，城鎮運轉就會(hui) 陷入擁擠髒亂(luan) 無序的狀態。

　　因此，在公共服務提供上，要充分考慮到城鎮化過程中人口的流動及變化，考慮到農(nong) 民變市民節奏的變化。如果忽視城鎮化所引起的人口、勞動力以及家庭的變化，以靜態的思維來追求公共服務的均等化和一體(ti) 化，就有可能造成公共服務在供應上成績顯著，而城鄉(xiang) 居民對公共服務的需求是否得到滿足則被忽略，導致公共服務的供應與(yu) 需求兩(liang) 張皮。不言而喻，這不隻是造成巨大的資源浪費，更重要的是會(hui) 引發民眾(zhong) 的不滿和社會(hui) 對政府的不信任。

　　服務是跟著人走的。在大量人口、勞動力和家庭處於(yu) 不斷流動變化狀態的情況下，如何使公共服務的提供適應這種城鎮化、工業(ye) 化過程中人口大流動的新情況，對各級政府的公共服務供應是一個(ge) 很大的挑戰。