在中國國民經濟和社會(hui) 發展第十一個(ge) 五年規劃期間，個(ge) 人所得稅製度的改革取得了一些重要的進展，但是沒有達到“十一五”規劃中提出的最終目標。展望中國國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃期間的個(ge) 人所得稅製度改革，依然任重道遠，必須繼續努力。

　　一、“十一五”期間中國個(ge) 人所得稅製度改革的簡要回顧

　　概括起來說，“十一五”期間中國個(ge) 人所得稅製度改革的進展主要表現在下列7個(ge) 方麵。

　　（一）提高工資、薪金所得的費用扣除額。

　　2005年10月27日，第十屆全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第十八次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 修改<中華人民共和國個(ge) 人所得稅法）的決(jue) 定》。決(jue) 定中規定：自2006年1月1日起，將個(ge) 人所得稅法中工資、薪金所得的費用扣除額從(cong) 每月800元提高到每月1600兀。

　　2007年12月29日，第十屆全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第三十一次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 修改<中華人民共和國個(ge) 人所得稅法）的決(jue) 定》。決(jue) 定中規定：自2008年3月1日起，將個(ge) 人所得稅法中工資、薪金所得的費用扣除額從(cong) 每月1600元提高到每月2000兀。

　　在提高工資、薪金所得的費用扣除額的同時，對企業(ye) 、事業(ye) 單位的承包經營、承租經營所得的必要費用減除額，個(ge) 體(ti) 工商戶業(ye) 主、個(ge) 人獨資企業(ye) 和合夥(huo) 企業(ye) 投資者本人的費用扣除標準，也相應提高：非居民納稅人的附加費用扣除額減少．非居民納稅人與(yu) 居民納稅人的稅負差距因此縮小．

　　上述措施實施以後．工薪收入者的個(ge) 人所得稅負擔普遍減輕．其中大批低薪者的工資、薪金所得不再繳納個(ge) 人所得稅（據國家統計局統計．2010年全國城鎮私營單位就業(ye) 人員的月平均工資隻有1730元）。

　　（二）減征、免征儲(chu) 蓄存款利息所得稅。

　　2007年6月29日．第十屆全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第二十八次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 修改（中華人民共和國個(ge) 人所得稅法）的決(jue) 定》。決(jue) 定中規定：對儲(chu) 蓄存款利息所得開征、減征和停征個(ge) 人所得稅及其具體(ti) 辦法由國務院規定。同年7月20日，國務院據此公布《關(guan) 於(yu) 修改<對儲(chu) 蓄存款利息所得征收個(ge) 人所得稅的實施辦法）的決(jue) 定》。決(jue) 定中規定：自同年8月15日起，儲(chu) 蓄存款利息所得減按5%的稅率征稅。

　　2008年10月9日，經國務院批準，財政部、國家稅務總局規定：即日起儲(chu) 蓄存款利息所得暫免征稅。

　　由於(yu) 采取了上述措施，對儲(chu) 蓄存款利息征收的個(ge) 人所得稅已經從(cong) 2005年356.6億(yi) 元減少到2010年的32.2億(yi) 元．下降了91.0%。

　　（三）規範社會(hui) 保障性的基本扣除。

　　2005年12月19日，國務院公布《關(guan) 於(yu) 修改<中華人民共和國個(ge) 人所得稅法實施條例）的決(jue) 定》。決(jue) 定中規定：按照國家規定，單位為(wei) 個(ge) 人繳付和個(ge) 人繳付的基本養(yang) 老保險費、基本醫療保險費、失業(ye) 保險費和住房公積金，從(cong) 納稅人的應納稅所得額中扣除。2006年6月27日，財政部、國家稅務總局據此規定：企業(ye) 、事業(ye) 單位按照國家或者所在省（自治區、直轄市）人民政府的規定實際繳付的基本養(yang) 老保險費、基本醫療保險費和失業(ye) 保險費．可以免征個(ge) 人所得稅。個(ge) 人按照國家或者所在省（自治區、直轄市）人民政府的規定實際繳付的基本養(yang) 老保險費、基本醫療保險費和失業(ye) 保險費，可以從(cong) 個(ge) 人的應納稅所得額中扣除。單位和個(ge) 人分別在不超過職_T本人上一年度月平均工資的120以內(nei) 實際繳存的住房公積金，可以從(cong) 個(ge) 人的應納稅所得額中扣除。但是，單位和個(ge) 人繳存住房公積金的月平均T資不得超過職工工作地點所在設區城市上一年度職工月平均工資的3倍。個(ge) 人實際領（支）取原提存的基本養(yang) 老保險金、基本醫療保險金、失業(ye) 保險金和住房公積金的時候，可以免征個(ge) 人所得稅。

　　根據上述規定．如果一位納稅人分別按照其當月工資的8%、2%、1%和12%．扣除其繳付的基本養(yang) 老保險費、基本醫療保險費、失業(ye) 保險費和住房公積金，加上稅法規定的2000元工資、薪金所得費用扣除額，該納稅人可以在繳納個(ge) 人所得稅前扣除的費用總額約為(wei) 2597.4元。計算方法：X-(8qo+2%+1%+12%)X-2000=0.X≈2597.40。

　　（四）完善個(ge) 體(ti) 經營者的稅前扣除製度。

　　2008年6月3日，參照當年實施的新的企業(ye) 所得稅法及其實施條例的相關(guan) 規定，財政部、國家稅務總局作出了完善個(ge) 體(ti) 工商戶、個(ge) 人獨資企業(ye) 和合夥(huo) 企業(ye) 個(ge) 人所得稅前扣除製度的規定，涉及工資、薪金、工會(hui) 經費、職工福利費、職工教育經費、廣告費、業(ye) 務宣傳(chuan) 費用和業(ye) 務招待費。上述措施不僅(jin) 減輕了個(ge) 體(ti) 工商戶、個(ge) 人獨資企業(ye) 和合夥(huo) 企業(ye) 的所得稅負擔，而且有利於(yu) 平衡這些納稅人與(yu) 企業(ye) 所得稅納稅人的所得稅負擔。

　　（五）鼓勵公益性捐贈。

　　這方麵的新規定很多．涉及教育、醫療、慈善、科技、文化和環境保護等諸多領域，具有積極的社會(hui) 意義(yi) 。例如：自2006年起．個(ge) 人通過中國老齡事業(ye) 發展基金會(hui) 、中國婦女發展基金會(hui) 、中國兒(er) 童少年基金會(hui) 、中國醫藥衛生事業(ye) 發展基金會(hui) 和中國教育發展基金會(hui) 等單位用於(yu) 公益救濟性捐贈，可以在繳納個(ge) 人所得稅前全額扣除，向四川汶川、青海玉樹等災區捐款亦然；自2007年起，個(ge) 人通過中國孔子基金會(hui) 、中國交響樂(le) 發展基金會(hui) 、中國電影基金會(hui) 、中華環保聯合會(hui) 和中國扶貧開發協會(hui) 等單位用於(yu) 公益救濟性的捐贈，在申報應納稅所得額30%以內(nei) 的部分，可以在繳納個(ge) 人所得稅前扣除。

　　（六）增加有利於(yu) 社會(hui) 穩定和經濟發展的優(you) 惠規定。

　　這方麵的新規定主要有：取消農(nong) 業(ye) 稅以後取得的農(nong) 業(ye) 所得、申購和贖回基金單位取得的價(jia) 差收入暫不征稅、規定的生育保險性質的津貼和補貼、城鎮房屋拆遷補償(chang) 款和廉租住房補貼等收入免稅，持《就業(ye) 失業(ye) 登記證》從(cong) 事個(ge) 體(ti) 經營者定期定額免稅，從(cong) 上市公司取得的股息、紅利所得暫減按50010計入應納稅所得額，股票轉讓所得繼續免稅，等等。

　　（七）收入持續、快速增長。

　　隨著中國個(ge) 人收入特別是中高收入者收入的不斷快速增加，公民納稅意識的增強．稅務機關(guan) 征收管理工作的加強，盡管國家采取了上述諸多減稅措施，“十一五”期間的個(ge) 人所得稅收入依然持續、快速增長。據財政部統計：2005年全國個(ge) 人所得稅收人為(wei) 2094.9億(yi) 元．2010年達到4837.3億(yi) 元．5年期間增長了130.9%．平均每年增長18.2%。但是，由於(yu) 同期其他稅收的增長速度更快，個(ge) 人所得稅收入占全國稅收總額的比重已經從(cong) 2005年的7.3%下降到2010年的6.6%．5年期間降低了0.7%個(ge) 百分點。

　　毋庸諱言，中國“十一五”期間個(ge) 人所得稅製度的改革似乎也有一些不盡人意之處。例如：列入規劃的“實行綜合和分類相結合的個(ge) 人所得稅製度”的計劃沒有起步，個(ge) 人所得稅製度的改革與(yu) 企業(ye) 所得稅製度的改革不夠協調，分稅製財政管理體(ti) 製、稅務機構管理體(ti) 製和稅收征管能力等因素的製約，等等。因此，“十二五”期間個(ge) 人所得稅製度改革的任務依然非常繁重，必須大力推進。

　　二、“十二五”期間中國個(ge) 人所得稅製度改革的初步展望

　　目前完善個(ge) 人所得稅製度的具體(ti) 措施可以考慮擴大征稅範圍、改變征稅模式、調整稅基和稅率、加強個(ge) 人所得稅與(yu) 企業(ye) 所得稅的協調、清理優(you) 惠措施等內(nei) 容。

　　（一）擴大征稅範圍。

　　調整征稅範圍應當重點考慮國家主權、稅收職能、稅源狀況、稅收征管能力和國際慣例等因素，主要涉及居民納稅人的範圍和征稅所得的範圍。

　　1．擴大居民納稅人的範圍。參照當今世界多數國家的做法，認定居民納稅人的時候將“在中國境內(nei) 沒有住所而在中國境內(nei) 居住滿1年”的期限改為(wei) 183天，以更好地維護中國的稅收權益。

　　2．擴大征稅所得的範圍。根據經濟發展的情況和稅收征管能力，逐步將各類應當納稅的個(ge) 人所得納入個(ge) 人所得稅的征稅範圍。但是，考慮中國個(ge) 人所得稅稅製模式的改革方向是綜合征收與(yu) 分項征收相結合．以及此稅征收管理的複雜性和外國的做法．也不宜急於(yu) 實行反列舉(ju) 法。

　　（二）改變征稅模式。

　　一國個(ge) 人所得稅征稅模式的選擇主要應當考慮本國的經濟發展水平、納稅人和稅源狀況、稅收征管能力等因素，同時應當考慮各國個(ge) 人所得稅征稅模式的現狀和發展趨勢。據了解，目前絕大多數國家的個(ge) 人所得稅製度采用綜合征收與(yu) 分項征收相結合、以綜合征收為(wei) 主的征稅模式，隻有少數國家采用分項征收的征稅模式。

　　我國1980年製定個(ge) 人所得稅法時采用了按照不同所得分項征收的征稅模式，主要是因為(wei) 當時此稅的納稅人數量比較少（主要是外國和香港、澳門商人），而且比較集中（大多在少數沿海開放地區）；收入比較零散而且來源比較簡單（主要是工資、薪金所得），分項征收便於(yu) 稅源管理，操作也比較容易。但是，在今天納稅人眾(zhong) 多而且比較分散．收入來源比較複雜的情況下，這種征稅模式就很不適應了，容易造成不同納稅人、不同所得項目和不同支付方式之間的稅負不公平（如_T資、薪金收入者與(yu) 個(ge) 體(ti) 工商戶，工資、薪金所得與(yu) 勞務報酬，分次支付與(yu) 一次性支付等稅負差別很大），既不利於(yu) 保障低收入者的生活，也不利於(yu) 調節高收入者的收入。因此，應當盡快將目前按照不同所得分項征收的征稅模式改為(wei) 綜合征收與(yu) 分項征收相結合、以綜合征收為(wei) 主的征稅模式，以平衡稅負、保障低收入者的生活和加大對高收入者的收入調節力度。此項改革1996年即被全國人民代表大會(hui) 列入中國國民經濟和社會(hui) 發展第九個(ge) 五年計劃和2010年遠景目標．繼而先後列入—卜五”計劃和“十一五”規劃．迄今已經準備了15年，在“十二五”規劃期間(2011年至2015年)應當付諸實施。

　　在中國現行的個(ge) 人所得稅由地方稅務局征收管理的稅務機構管理體(ti) 製、個(ge) 人所得稅收入由中央政府與(yu) 地方政府共享的財政管理體(ti) 製下，綜合征收製度難以操作。

　　例如：居住在北京市的某人當年分別在北京、上海和深圳3個(ge) 城市取得收入，並依法向當地的地方稅務局預繳了個(ge) 人所得稅．年終卻無法在北京匯算清繳，因為(wei) 上述三地的地方稅務局分別隸屬當地政府，北京的地方稅務局不可能為(wei) 該納稅人在上海和深圳預繳個(ge) 人所得稅時多繳的稅款退稅。即便北京的地方稅務局同意為(wei) 該納稅人退稅．也隻能退回其預繳稅款時多繳稅款的40%，因為(wei) 多繳稅款的60%已經上繳中央財政。由此可見，實行綜合征收與(yu) 分項征收相結合的征稅模式，需要在稅務機構管理體(ti) 製和財政管理體(ti) 製方麵采取必要的調整措施。

　　在稅務機構管理體(ti) 製和財政管理體(ti) 製調整以前，也可以考慮先采取一些過渡性的措施，如將按月對工資、薪金征收的個(ge) 人所得稅改為(wei) 按年征收，按月預征，年終匯算清繳：將某些征稅項目合並起來按年征收：合理調整稅前扣除和稅率：進一步完善年收入12萬(wan) 元以上者按年申報個(ge) 人所得稅的製度和管理工作，等等。這些做法既可以合理地調整大多數個(ge) 人所得稅納稅人的個(ge) 人所得稅負擔，也可以完善個(ge) 人所得稅的管理製度，為(wei) 以後個(ge) 人所得稅采用綜合征收與(yu) 分項征收相結合、以綜合征收為(wei) 主的征稅模式做準備。

　　（三）合理確定稅基。

　　稅基的確定應當考慮經濟、社會(hui) 發展的水平和保障人民基本生活的需要．也要考慮稅收征管能力。應當合理確定納稅人及其贍養(yang) 人口生活的基本費用，保險、住房、醫療和教育（培訓）等專(zhuan) 門費用，兒(er) 童、老人、殘疾人和艱苦地區、危險職業(ye) （崗位）人員的特殊費用等費用的扣除標準．並適時根據工資、物價(jia) 和匯率等因素適當調整。為(wei) 了提高工作效率，可以請全國人民代表大會(hui) 授權國務院按照稅法規定的原則定期調整上述費用扣除標準。

　　如果不考慮具體(ti) 扣除項目及其標準，隻是大幅度地提高統一的扣除額．不僅(jin) 對生活負擔沉重的低收入者幫助不大．甚至無助於(yu) 那些收入低於(yu) 扣除額的人，而且會(hui) 使不應當減稅的離收入者獲益更多：按照現行稅法設計的稅基和工資、薪金所得適用的5%至45%的累進稅率計算，提高100元扣除額．達不到征稅標準的低收入者無稅可減：到達征稅標準的最低收入者隻能減稅5元，而最高收入者卻可以減稅45元。由此可見，這種做法會(hui) 明顯減少政府本來可以“劫富濟貧”的稅收，這是不公平的。

　　但是，在現行的個(ge) 人所得稅分項征收的征稅模式下，費用扣除的細化難以操作，隻能酌情適當普遍提高基本生活費的扣除標準。

　　我也不讚成有些人關(guan) 於(yu) 按照不同地區的收入和物價(jia) 水平設計個(ge) 人所得稅扣除額的主張，一是因為(wei) 各地的工資水平通常是在現行稅製和當地現實物價(jia) 水平下設計的，物價(jia) 水平比較高的地區工資水平也比較高，外國也是如此。二是各國中央政府征收的個(ge) 人所得稅的基本扣除額都是全國統一的，但是並沒有因此帶來多少負麵作用，中國的一些高收入、高物價(jia) 地區也沒有由於(yu) 個(ge) 人所得稅實行全國統一的費用扣除標準而導致人才的流失。中國的個(ge) 人所得稅製度和丁資製度都需要完善，以便更好地發揮其職能，但是二者的作用不能相互替代。

　　（四）適當調整稅率。

　　稅率水平的設計，既要考慮財政收入，又要考慮納稅人的負擔能力和稅收的調節作用，還要考慮與(yu) 本國的企業(ye) 所得稅稅率和其他國家（特別是經濟發展水平相當的國家、周邊國家）的個(ge) 人所得稅的稅率水平相適應，不宜過低或者過高。

　　根據我收集的170個(ge) 開征個(ge) 人所得稅的國家和地區的資料．2011年．在上述國家和地區中，有141個(ge) 國家和地區中央、地區政府個(ge) 人所得稅的最高稅率不超過40%（如日本、法國、南非和智利為(wei) 40%．泰國為(wei) 37%，美國、韓國、讚比亞(ya) 和哥倫(lun) 比亞(ya) 為(wei) 35010。新西蘭(lan) 、阿根廷為(wei) 33%．匈牙利、菲律賓和莫桑比克為(wei) 32%，白俄羅斯、印度、肯尼亞(ya) 和墨西哥為(wei) 30%．馬來西亞(ya) 為(wei) 27%，孟加拉國、加納和牙買(mai) 加為(wei) 25%，新加坡、埃及和格魯吉亞(ya) 為(wei) 200/0），占82.9%；中國周邊的26個(ge) 開征個(ge) 人所得稅的國家和地區個(ge) 人所得稅的最高稅率均不超過40%。相比之下，中國個(ge) 人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時應當注意到，越來越多的國家和地區正在準備降低或者繼續降低個(ge) 人所得稅的最高稅率。在中國現行的個(ge) 人所得稅分項征收的征稅模式下，不同項目所得的適用稅率和稅負、取得多項所得的納稅人的總體(ti) 稅負，都難以平衡。此外，中國對工資、薪金征收的個(ge) 人所得稅實行9級超額累進稅率．稅率檔次與(yu) 其他國家和地區相比明顯偏多。因此，中國的個(ge) 人所得稅改革以後，對綜合所得可以考慮采用5010、10%、20%、30%和400/0五級超額累進稅率，並合理設計各級稅率的級距。

　　我不讚成有些人關(guan) 於(yu) 中國應當效法某些國家實行“單一稅”，即按照單一比例稅率征收個(ge) 人所得稅的主張。因為(wei) ，無論是中國的實踐還是外國、特別是發達國家的經驗．都可以證明累進的個(ge) 人所得稅對於(yu) 適當調節個(ge) 人收入的差距具有重要的作用。當然，也不能指望依靠個(ge) 人所得稅一個(ge) 稅種解決(jue) 調節個(ge) 人收入差距乃至涉及民生的所有問題。

　　（五）加強個(ge) 人所得稅與(yu) 企業(ye) 所得稅的協調．

　　個(ge) 人所得稅與(yu) 企業(ye) 所得稅的協調主要應當包括納稅人、稅基、稅率和稅收優(you) 惠等方麵，核心是公平稅負。個(ge) 體(ti) 工商戶、個(ge) 人獨資企業(ye) 和合夥(huo) 企業(ye) 的稅前扣除項目和標準、稅率、稅收優(you) 惠應當與(yu) 法人企業(ye) 的稅前扣除項目和標準、稅率、稅收優(you) 惠基本一致。為(wei) 了鼓勵個(ge) 人投資，促進資本市場發展，增加個(ge) 人的財產(chan) 性收入，應當以免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決(jue) 企業(ye) 所得稅和個(ge) 人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對於(yu) 股息、紅利的征稅。就現實而言，對於(yu) 企業(ye) 在繳納企業(ye) 所得稅以後分配的股息、紅利免征個(ge) 人所得稅，比較簡便易行。

　　（六）清理稅收優(you) 惠。

　　應當及時清理過時的和其他不適當的稅收優(you) 惠，免稅、減稅的重點應當是鼓勵為(wei) 社會(hui) 做出突出貢獻的人才和照顧生活困難的低收入者。

　　此外．應當妥善處理中央與(yu) 地方的個(ge) 人所得稅收入分配問題。從(cong) 近期看，個(ge) 人所得稅收入可以繼續作為(wei) 中央政府與(yu) 地方政府共享收入．可以考慮用稅率分享的方式劃分中央與(yu) 地方的收入．或者將個(ge) 人所得稅劃分為(wei) 中央政府和地方政府分別征收的個(ge) 人所得稅。從(cong) 長遠看，應當根據個(ge) 人所得稅納稅人眾(zhong) 多、稅基廣泛、人員和收入流動性強等特點以及外國的經驗．考慮未來財政管理體(ti) 製、稅製和稅務機構管理體(ti) 製改革以後此稅的征收管理權劃分和收入分配問題。

　　最後．考慮到個(ge) 人所得稅改革涉及千家萬(wan) 戶、國內(nei) 外公民的直接切身利益，希望全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 能夠通過網站、報刊、座談會(hui) 和其他適當方式．就此事廣泛征求各方麵人士的意見，以便充分了解民意，取其精華，科學論證，更好地推進此項改革。