政府預算的編製、執行、調整緊緊圍繞績效而展開，進一步提高效率、效果和透明度是我國績效預算改革的必然趨勢。績效預算改革在我國的興(xing) 起既是順應經濟社會(hui) 發展和政治治理模式變遷的需要，也是新公共管理思想在預算領域實踐的必然，更是為(wei) 日後我國民主政治的改革提供必要的準備。

　　績效預算自20世紀40年代提出，50年代初露端倪，70年代以後逐步形成，目前己經有50多個(ge) 國家不同程度地實施。它是在順應時代和民主政治發展的過程中，滿足社會(hui) 公眾(zhong) 對政府“取之於(yu) 民”的資財如何有效地“用之於(yu) 民”的一種必然訴求，也是自20世紀70年代末以來席卷全球的行政改革中對民眾(zhong) 發出的評估政府績效、提高政府效能普遍呼聲的一種必然回應。績效預算不僅(jin) 是預算方法上的一種創新，更是強調政府執政的結果、責任和效率。我國自本世紀初以來就在各方麵積極探索向建立績效預算、績效政府的轉變。

　　績效預算的涵義(yi)

　　績效預算的概念。績效預算是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎上確定績效目標，編製績效預算，並用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業(ye) 績和完成工作的情況。其核心是通過製定公共支出的績效目標，編製績效預算，建立預算績效評價(jia) 體(ti) 係，逐步實現財政資金從(cong) 注重資金投入向注重支出效果轉變，並用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業(ye) 績和完成工作的情況。

　　效預算的特點。首先是關(guan) 注支出的結果，並根據結果調整預算分配，從(cong) 而達到優(you) 化資源配置，實現提高公共支出的效益、效率和有效性的目標。其次要求有績效評價(jia) 體(ti) 係，規範的績效評價(jia) 報告。績效預算是以政府績效為(wei) 依據，編製預算、評價(jia) 預算的預算管理模式。從(cong) 西方國家的實踐來看，績效預算由三部分組成：一是政府績效的評價(jia) 體(ti) 係，二是財政支出的績效評價(jia) 體(ti) 係，三是預算自身的組織管理體(ti) 係。①最後，績效預算的實施一般由易到難，經曆了先控製投入，不斷細化預算，再逐步轉向控製產(chan) 出、考核結果的過程。

　　部分發達國家實行績效預算的經驗

　　美國是績效預算的起源地。1949年，胡佛委員會(hui) 在“預算與(yu) 會(hui) 計報告”提出要采用以功能、活動和項目為(wei) 基礎的預算，強調在編製預算過程中更加重視產(chan) 出而非投入，首次將成本理念融入了公共財政領域。這個(ge) 報告初步體(ti) 現了績效預算思想，但由於(yu) 對某些部門的支出項目難以進行評估和成本—收益分析，績效預算並沒有得到普遍推廣。20世紀80年代，美國麵臨(lin) 著政府開支過大、政府部門效率低下、公眾(zhong) 對政府的不滿日益強烈等問題。為(wei) 化解財政資源需求的無限性與(yu) 供給的有限性之間十分尖銳的矛盾，尋求高效率低成本、應變力強、有更加健全的責任機製的新公共管理模式應運而生。新公共管理運動的興(xing) 起，為(wei) 美國政府預算改革提供了廣闊的平台。新公共管理強調以企業(ye) 家精神改革政府，追求效益最大化，績效預算集中體(ti) 現了這種精神。美國績效管理的主要內(nei) 容有：以新公共管理運動為(wei) 動力，政府預算強調結果導向；以突飛猛進的信息技術為(wei) 支撐，增強政府預算透明度；以周密的契約安排和權責發生製為(wei) 約束，強化支出機構的責任和壓力；以中期支出框架為(wei) 基礎，增加預算的確定性；以多層次的政府績效指標為(wei) 核心，提高績效預算的可操作性。

　　澳大利亞(ya) 聯邦政府於(yu) 1997至1998財年開始醞釀推行以公共支出績效考評為(wei) 核心的公共支出預算改革，1999至2000財年正式實施公共支出績效考評製度。預算改革的目標是控製財政支出並發揮科學決(jue) 策的作用，根本目的是遏製政府開支迅猛增長的勢頭，擺脫聯邦和一些州政府的高額赤字和債(zhai) 務困擾，同時進一步提高財政預算的效率、效果和透明度，在政府公共財政的實施過程中發揮激勵作用、科學決(jue) 策作用、監督約束作用、自我完善作用、民眾(zhong) 參與(yu) 作用。

　　英國績效預算改革始於(yu) 1998年，當年英國政府對中央各部門的財政開支進行了一次全麵評估報告，提出績效評估的要求。此後績效預算在英國不斷發展完善。英國的績效預算改革有別於(yu) 其他國家，如美國，這些國家的績效預算改革是在法律框架下逐步推進的，而英國績效預算一直是由政府主導下循序漸進，並無立法要求。英國的績效預算過程主要由以下幾個(ge) 環節組成：設立績效目標；分配資源(預算資金)；提交績效報告；進行績效審計；使用績效信息。

　　近年來瑞典政府通過調整支出結構，縮小支出範圍，減少了政府公共支出的總規模，但政府財政開支占GDP的比重仍高達52%。因此，為(wei) 了強化支出管理，提高經濟效益，從(cong) 而推動政府管理方式的現代化、科學化，瑞典於(yu) 1967年開始推行公共支出效績評價(jia) 工作，起初評價(jia) 工作更多地是關(guan) 注項目的具體(ti) 細節與(yu) 項目的經濟性和程序的合法性，到了20世紀80年代，評價(jia) 工作才將重點由支出的經濟性轉移到對支出的經濟性與(yu) 有效性並重的評價(jia) ，進而加強對財政預算的績效管理。

　　西方績效預算改革的共同特征

　　績效預算是一項順應經濟社會(hui) 發展和政治治理模式變遷的改革。西方發達國家由於(yu) 在政治製度、國家體(ti) 製等方麵的相似性，以及受到經濟全球化、信息化的影響，各國政府績效預算改革表現出了許多共同的特征。

　　第一，績效預算管理改革的背景大體(ti) 相似。在傳(chuan) 統政府治理框架以及投入控製型預算模式下，政府運作表現出低效率、無效益、浪費等問題，由此引致的經濟衰退、財政拮據、管理危機和信任危機是各國推行績效預算的直接動因。這一動因也決(jue) 定了無論是淺嚐輒止的早期績效預算，還是目前卓有成效的新績效預算，都具有鮮明而直接的經濟目標：遏製政府開支迅猛增長的勢頭，提高公共服務質量，改善政府效能，進而提升公眾(zhong) 滿意度。

　　第二，通過強有力的立法支持推動績效預算改革。依法行政是西方發達國家政府施政活動所遵循的最重要的原則，即政府做出的任何行為(wei) 都要有法律依據。完善的法律框架能夠保障改革過程與(yu) 結果不偏離改革初衷，並且，取得立法支持、具有合法性的製度改革比較容易得到社會(hui) 公眾(zhong) 的認可、支持和協作配合，有助於(yu) 減少改革阻力、節約改革成本、推進改革速度。

　　第三，建立以產(chan) 出與(yu) 結果為(wei) 導向的政府績效預算模式。西方各國在績效預算改革中，轉變傳(chuan) 統的以投入為(wei) 重點的預算管理模式，構建起以預算產(chan) 出和結果為(wei) 衡量標準與(yu) 指導方向的預算績效管理模式。預算管理從(cong) 傳(chuan) 統的考慮財務合規性問題，更多地轉移到考慮執行效果和政策目標問題。

　　第四，將權責發生製引入績效預算。權責發生製是比傳(chuan) 統預算的收付實現製核算基礎更精確的一種會(hui) 計核算方法。權責發生製的引入使得政府預算會(hui) 計能夠適應預算績效管理測量產(chan) 出效益和結果質量的要求，為(wei) 探尋合理的預算撥款規模，製定科學的績效規劃、調整未來績效目標等工作發揮了不可替代的基礎性作用。

　　實施績效預算過程中存在的問題

　　一是績效預算製度本身存在的缺陷。事實上，績效預算在西方一些發達國家完成了幾個(ge) 周期的運轉後，也沒能完全滿足製度設計者的初衷，一些具體(ti) 環節的運轉也遇到了新的問題，這說明績效預算製度自身也存在著難以克服的障礙。

　　首先，從(cong) 績效預算的目標體(ti) 係進行分析：績效預算製度首先要求管理對象要有明確的目標，但這實際上與(yu) 政府行政目標多元化與(yu) 公共產(chan) 品的消費形式發生了衝(chong) 突。在公共產(chan) 品消費“免費”形式下，人們(men) 在公共選擇過程中不能真實地顯示自己的偏好，總希望多消費公共產(chan) 品而少負擔公共產(chan) 品成本，因此難以有效確定產(chan) 出數量，也就不能有效使用績效預算。

　　其次，從(cong) 績效預算的績效指標進行分析：績效指標是績效預算體(ti) 係的核心。然而，績效指標的確定是財政管理界公認的難題。公共支出相對私人最大的不同就在於(yu) 其產(chan) 出的不易測量，而政府力求政治、經濟、社會(hui) 政策目標的統籌兼顧與(yu) 目標本身存在的矛盾導致了在績效指標選擇、績效目標設定問題上一係列的價(jia) 值衝(chong) 突；同時，公共產(chan) 品的經濟外部性特點也使在對公共產(chan) 品的成本與(yu) 收益進行全麵評估時存在著許多困難。

　　最後，從(cong) 績效報告的質量進行分析：績效報告是預算前一周期的結果，又是後一周期的基礎與(yu) 依據。然而，現實中，績效報告自身也存在一些問題。如支出控製者由於(yu) 信息不對稱很難對未完成績效的解釋說明提出意見；現有績效的真實性也會(hui) 由於(yu) 道德風險而不能得到有效保證。因此，容易助長“唯績效指標論”的工作作風，忽視公眾(zhong) 的根本利益。

　　二是缺乏立法保障。績效預算涉及到職權在不同部門之間的重新分配，立法保障成為(wei) 開展績效預算的前提和基礎。為(wei) 了減少改革阻力，西方國家普遍以法律的形式，將各方的權力和義(yi) 務固定下來。我國近年來在參照國外經驗的基礎上有所突破，但與(yu) 我國國情相關(guan) 實施績效預算的一些基本製度供給仍然不能滿足全麵實施績效預算客觀需要。由於(yu) 尚未出台全國統一的有關(guan) 財政支出績效評價(jia) 工作法律法規，績效評價(jia) 缺乏製度保障，從(cong) 而嚴(yan) 重影響著績效預算的順利實施。

　　三是缺乏有效的績效評價(jia) 指標體(ti) 係。製定一套有效的績效評價(jia) 指標體(ti) 係是國際上公認的難題，我國同樣麵臨(lin) 這一問題。由於(yu) 政府的工作不像市場上的各種活動那樣都有直接的經濟效益，政府活動的範圍往往是那些市場失靈的領域，政府的投資也往往是那些社會(hui) 需要，但短期很難見到經濟效益的項目，加上財政支出範圍廣泛及支出績效呈多樣性的特點，既有可以用貨幣衡量的經濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會(hui) 效益，而且不同項目的效益期長短不同，還有直接效益、間接效益。長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法對財政支出進行衡量，而這一“盲點”恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關(guan) 鍵點。

　　四是行政管理水平較低。績效預算的實行要求政府有很高的行政管理能力，能夠對投入進行嚴(yan) 格的監督和控製。監督的不足隻會(hui) 導致更多的腐敗行為(wei) 。然而，目前我國的行政管理水平還比較低，還不能有效地對投入進行控製，主要體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵：首先我國沒有把政府的全部資源特別是公共資產(chan) 方麵的資源都納入預算管理，也沒有實現現金全部歸國庫管理。因而，不能準確把握完成績效目標需耗費的成本，難以對部門的資金使用情況進行有效監督。其次是從(cong) 業(ye) 人員素質較低。績效預算的實施要求有一支能熟悉製度框架、了解政策內(nei) 涵並運用現代化手段處理業(ye) 務的專(zhuan) 業(ye) 化程度較高的隊伍。然而，我國行政人員普遍財政風險管理意識不強，同時，官僚作風相當廣泛地存在，這都將對績效預算的應用產(chan) 生巨大抑製作用；最後是來自行政集團的現實阻力較大。行政人員存在不規範的“灰色收入”與(yu) 傳(chuan) 統財政資金分配格局緊密相連，正是這種“潛規則”在一定程度上推動了行政機構的運轉，但這卻與(yu) 績效預算所倡導的公開透明格格不入。

　　五是財政支出缺乏公開透明性。我國目前財政透明度還比較低，未完全形成將國家的各項財政政策法規、各部門在財政管理方麵的職責權限、財政收支預算的編製和執行及其結果等向全社會(hui) 詳細公布的慣例，公布的政府預算多是幾個(ge) 財政收支按大類匯總的數據，缺乏具體(ti) 內(nei) 容說明，還談不上預決(jue) 算的公開透明。同時，從(cong) 近年來審計署公布的政府審計報告看，我國一些部門和單位往往隻注重財政資金的取得，忽視其使用效果，財政資金分配往往受主觀因素的影響和製約，結果造成支出結構和規模不合理，重複建設、嚴(yan) 重浪費、腐敗等現象，這些現象與(yu) 預算公開性不足有著密切聯係。

　　六是傳(chuan) 統組織文化的衝(chong) 突。績效預算必須要在具體(ti) 的環境中實施，隻有融合在我國傳(chuan) 統文化體(ti) 係中才能發揮其優(you) 勢與(yu) 作用。然而，績效預算所需要的組織文化與(yu) 我國傳(chuan) 統的價(jia) 值觀念並不完全一致甚至還存在一些衝(chong) 突。中華文化以儒學為(wei) 傳(chuan) 統，這一思想體(ti) 係具有強大的生命力與(yu) 巨大的包容性，公眾(zhong) 對其具備了極強的路徑依賴，具體(ti) 體(ti) 現在：首先，中國社會(hui) 是以血緣與(yu) 情感為(wei) 本位形成的人際關(guan) 係網，這形成了“公法毀而私情行”的社會(hui) 積澱，在這種人治模式下，規則則退居次要地位；其次，雖然目前我國行政管理民主化進程已大大加快，但集權管理的程度還很深，其實質還是以“政治信托”為(wei) 前提的。這種模式與(yu) 績效預算所要求的平等、民主、負責、透明的政治模式存在較大的角色衝(chong) 突。再次，中國人有精神先於(yu) 物質的思維傳(chuan) 統，這種對於(yu) 精神的崇尚與(yu) 追求本身就是務虛而不務實的體(ti) 現。且這方麵在實際生活中被異化為(wei) 弄虛作假、欺上瞞下的不良工作作風。同時，傳(chuan) 統預算觀念中沒有向預算管理要效益的思想，人們(men) 長期以來形成了“如何把錢分下去”的思維定勢，而較少“如何讓有限的資金發揮更大的效益”的意識，投入預算實行多年，各支出單位與(yu) 財政部門也在相互博弈中達到基本均衡狀態，形成路徑依賴。在當前實施績效預算，會(hui) 令大多數預算單位產(chan) 生抵觸心理。這些都與(yu) 績效預算相衝(chong) 突。

　　我國推行績效預算的對策建議

　　第一，績效預算管理改革勢在必行。多年來，我國在傳(chuan) 統政府治理框架以及投入控製型預算模式下，政府行政運作一直表現出低效率，甚至無效益、浪費等問題，由此引致的稅負增加、財政低效益、管理落後和民眾(zhong) 信任危機就成了我國推行績效預算的直接動因。這一動因也決(jue) 定了遏製政府開支迅猛增長的勢頭，提高公共服務質量，改善政府效能，進而提升公眾(zhong) 滿意度已經成為(wei) 我國政府善治改革的主要目標。同時，隨著新公共管理理論不斷創新，目標管理、全麵質量管理、成本核算、結果導向管理等現代工具手段被深入引用，政府預算的編製、執行、調整緊緊圍繞績效而展開，進一步提高效率、效果和透明度就成了我國績效預算改革的必然趨勢。可以這樣說：績效預算製度改革在我國的興(xing) 起既是順應經濟社會(hui) 發展和政治治理模式變遷的需要，也是新公共管理思想在預算領域實踐的必然。更是為(wei) 日後我國民主政治的改革提供必要的準備。

　　第二，轉變觀念，加強立法。績效預算是建立在重視績效的政府文化之上的，當政府文化以控製為(wei) 中心轉移到以績效為(wei) 中心的時候，績效預算才可能真正發揮作用。在我國，“官本位”思想根深蒂固，政府組織及其行政人員始終處於(yu) 一種無壓力、無責任的鬆散狀態。在一個(ge) “官本位”的社會(hui) 環境中，權力的行使既沒有相應的製衡措施，也沒有外在有效的監督。各級政府部門將很多精力用於(yu) 運用各種手段對有限的財政資源進行爭(zheng) 奪，常常是哪裏工作問題比較嚴(yan) 重，就追加預算，這就導致“會(hui) 哭的孩子多吃奶”以及“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的隻講做事花錢不講效率預算的觀念。因此必須轉變認識，牢固樹立先講績效、再講做事花錢的觀念，把關(guan) 注點轉移到如何更好地提供公共服務，科學合理高效地安排、編製和執行預算上來。要把推行績效預算同落實科學發展觀、真正樹立“情為(wei) 民所係、利為(wei) 民所謀、權為(wei) 民所用”的高度上來，強化依法治國，通過修改《預算法》，甚至製定《政府行政績效法規》來建立一個(ge) 能夠切實推行績效預算的政治人文環境。

　　第三，借鑒西方經驗，做好績效預算的前期配套改革。從(cong) 西方發達國家推行績效管理的實踐可以看出，績效預算的實行有很多限製條件：一是公共資產(chan) 管理要到位，使政府能夠準確掌握公共資源的占有、使用情況，並能對投入進行嚴(yan) 格的監督和控製；二是要賦予部門充分的自主權和靈活性；三是要具備一定的製度基礎，如實現現金管理全部在國庫、細化國庫管理，實行權責發生製政府會(hui) 計製度，形成完善的問責機製等；四是要有完善的實施方式。

　　由此看來，我國在實施績效預算改革中首先要建立健全相關(guan) 的配套改革。首先建立以產(chan) 出與(yu) 結果為(wei) 導向的政府績效預算模式，轉變傳(chuan) 統的以投入為(wei) 重點的預算管理模式，構建起以預算產(chan) 出和結果為(wei) 衡量標準與(yu) 指導方向的預算績效管理模式。其次將權責發生製引入績效預算。權責發生製的引入為(wei) 探尋合理的預算撥款規模，製定科學的績效規劃，調整未來績效目標等工作發揮了不可替代的基礎性作用。再次是政府層級扁平化。減少代理鏈條，增強公民作為(wei) 委托人對預算的監督，從(cong) 根本上遏製公共政策執行過程中的“漏鬥效應”，減少政策性浪費，簡化績效考評指標。最後要增強預算的透明度。堅持對預算內(nei) 容的公開，即把人大最終通過的、不涉及重大國家機密的預算草案通過各種途徑向社會(hui) 公布，同時堅持對預算執行情況審計報告的公開，並把審計結果的處理情況向社會(hui) 公布，增強公民的知情權，強化公民對預算監督的責任和義(yi) 務。這也是真正落實績效管理的最後保障。

　　第四，新增一個(ge) 專(zhuan) 司政府績效管理與(yu) 評估的機構，建立以組織部為(wei) 核心，以財政與(yu) 審計部門為(wei) 兩(liang) 翼的評價(jia) 體(ti) 係。要想切實推行績效預算，首先在組織上要予以重視，要在中共中央的領導下，新增一個(ge) 專(zhuan) 司政府績效管理與(yu) 評估的機構，以組織部門為(wei) 核心，以財政、審計部門為(wei) 兩(liang) 翼的評價(jia) 體(ti) 係，領導由組織部長兼任，成員從(cong) 國務院下屬各部委抽調組成，分部委進行一對一的式管理和評估，先試點，後推廣，在建立各部委、各行業(ye) 評估標準和評價(jia) 體(ti) 係的基礎上，將績效預算與(yu) 各行政部門的項目負責人的公務員升遷相掛鉤，切實形成現行“官本位”體(ti) 製下的績效預算的推行動力。需要構建的評價(jia) 體(ti) 係有四個(ge) 方麵：一是政府績效評估的主體(ti) 。財政部門作為(wei) 資金撥付機構必須成為(wei) 政府績效評估的主體(ti) ，這是事前評價(jia) 的核心。二是專(zhuan) 家與(yu) 中介評價(jia) 體(ti) 係。要讓專(zhuan) 家和民眾(zhong) 廣泛參與(yu) 評議。保障公眾(zhong) 的知情權，充分實現政務公開，提高公民評議的水平和效率。績效調查問卷的設計要保持中性，由中立的輿論調查機構進行調查，減少評議過程中的誤導，提高評議的準確性。專(zhuan) 家主要負責解決(jue) 一些技術上的難題，協同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價(jia) 。三是以審計部門作為(wei) 評價(jia) 組織體(ti) 係中事後監督評估的主體(ti) ，以保證評價(jia) 結果的客觀公正，又體(ti) 現了績效預算的決(jue) 策民主化功能。四是全部評估結束後形成部門及負責人的業(ye) 績報告，上交組織部門評估，作為(wei) 相關(guan) 公務員業(ye) 績進入獎懲考評體(ti) 係，決(jue) 定其升遷或降職。隻有這樣才能真正落實績效管理改革，推進績效預算的實質性進展。

　　第五，循序漸進地推進績效預算。從(cong) 理論上分析，預算是處於(yu) 經濟學、政治學和公共管理學和其他應用經濟學的一個(ge) 綜合內(nei) 容。有效實行績效預算，減少信息不對稱是實現我國政府績效管理的開始。績效預算是一個(ge) 龐大的係統工程，技術性強，內(nei) 容複雜，涉及麵廣。我國地區發展又很不平衡，地方財政收支規模大小不一，各項財政改革進度不一，實行績效預算不可能一蹴而就，必須分步分級實行。其一，分區域逐步進行。省級、地市級和一些發達地區，應以近幾年已開展的財政支出績效評價(jia) 所積累的經驗為(wei) 基礎，加快建立科學、合理的預算績效評價(jia) 體(ti) 係，進一步提高預算編製的科學化和規範化程度，強化預算約束，逐步健全與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製相適應的公共財政管理體(ti) 係；其二，程度上循序漸近。按照公共財政改革的總體(ti) 部署和要求，把績效管理理念與(yu) 方法引入到財政支出管理之中，逐步建立起與(yu) 公共財政相適應的預算管理體(ti) 係，以提高政府管理效能和財政資金使用效益為(wei) 核心，以提高部門資金管理效率、合理分配財政資源為(wei) 著力點，以實現績效預算為(wei) 遠期目標的績效預算之路。目前工作的重點是進一步加強投入管理，強化預算約束，提高預算編製的科學化和規範化程度，以績效考評為(wei) 突破口，探索科學合理的預算績效評價(jia) 體(ti) 係，培養(yang) 關(guan) 注產(chan) 出的績效預算文化。(作者為(wei) 財政部財政科學研究所研究員)

　　注釋

　　①白景明：“推行績效預算必須解決(jue) 的四個(ge) 重要問題”，《財政與(yu) 發展》，2006年第1期。