住房公積金作為(wei) 社會(hui) 住房保障體(ti) 係的重要組成部分，從(cong) 表麵上看，住房公積金政策在房改製度中發揮了自身的優(you) 越性，但由於(yu) 住房公積金製度的特殊性，因此在實際執行過程中，會(hui) 因區域性發展差異、執行過程中的偏差等原因，麵臨(lin) 諸多問題。本文通過對住房公積金政策的選擇以及執行過程進行梳理，發現其執行中存在的問題並進行分析。

　　政策問題的產(chan) 生

　　從(cong) 新中國成立到改革開放初期，在計劃經濟體(ti) 製下，城鎮居民住房一直實行公有住房實物分配製度。這一製度的特征為(wei) ：“國家投資，統一管理，統一分配，以租養(yang) 房”。這種城鎮住房福利分配製度，是計劃經濟體(ti) 製下整個(ge) 社會(hui) 福利保障製度體(ti) 係的一個(ge) 組成部分。然而，隨著經濟發展和城鎮人口的不斷增長，這種福利分配製度的弊端越來越明顯，政府和企業(ye) 的財政負擔越來越重，住房資金不足的問題嚴(yan) 重製約了居民住房條件的改善。

　　住房問題不僅(jin) 是涉及國計民生的經濟問題，也是關(guan) 係國民生活質量和國家和諧穩定的社會(hui) 問題。如何解決(jue) 城市低收入人群的住房問題、構建和諧人居環境至關(guan) 重要。近年來，伴隨著我國房地產(chan) 市場化改革的深入，一方麵，住房市場供應了大量高品質住房；另一方麵，由於(yu) 城市化、工業(ye) 化步伐的加快，大多數城市土地價(jia) 格和住房價(jia) 格飆升，高居不下，遠遠超出了城鎮居民住房消費的可支付能力，加之我國住房保障製度尚不完善，財政支持力度不夠，使得低收入群體(ti) 住房困難問題日益突出。

　　政策問題解決(jue) 方案及其選擇

　　（一）政策問題備選方案

　　(1)從(cong) 新中國成立到改革開放初期，在計劃經濟體(ti) 製下，城鎮居民住房一直實行公有住房實物分配製度。這種城鎮住房福利分配製度，是計劃經濟體(ti) 製下整個(ge) 社會(hui) 福利保障製度體(ti) 係的一個(ge) 組成部分。然而，隨著經濟發展和城鎮人口的不斷增長，這種福利分配製度的弊端越來越明顯。為(wei) 解決(jue) 這些問題，國家在1980年提出了“出售公房、調整租金、提倡個(ge) 人建房買(mai) 房”的總體(ti) 住房改革設想。住房製度改革初期，房改目標是：按照社會(hui) 主義(yi) 有計劃的商品經濟的要求，實現住房商品化。當時的主要做法是提高租金、出售公房，並由1982年的少數城市試點單項改革發展到後來的全麵推進和綜合配套改革。建立公有製為(wei) 主體(ti) 、實物分配、低租金的福利性城鎮基本住房保障製度，政府和單位統包住房建設投資，實施行政性住房管理，城鎮居民實行全民保障。

　　(2)國家希望利用稅收優(you) 惠、財政貼息貸款等財政手段，調動社會(hui) 資金建設、持有或收購供租賃的保障性房源，並通過稅收手段刺激低收入者租房的存量市場供給。

　　(3)在房改初期，國家曾經嚐試在住房出售上實行“三三製”，1986年3月又調整為(wei) ：原則上全價(jia) 出售，如果單位有能力，可以給低收人者適當的補貼。售房價(jia) 格的調整體(ti) 現了住房商品化的推進過程，同時也體(ti) 現了在政策上對於(yu) 低收入群體(ti) 購房的資助和扶持。這種區別化售房的思路在國家相關(guan) 文件中得到進一步的明確。國家同時也重視租、售並舉(ju) ，提出“新建住房，要先賣後租，盡可能做到大部分出售，小部分出租，主要租給低收入者”的方案，從(cong) 而在全麵推進售房的環境下為(wei) 低收入職工解決(jue) 住房問題提供了出路。第三種備選方案經過國家進一步的完善，也就形成了今天的住房公積金製度。

　　（二）備選方案的選擇

　　(1)住房由國家統一建設，統一分配，這種保障模式導致住宅投資資金不能良性運行，反而造成了資金的惡性循環，助長了平均主義(yi) 和大鍋飯傾(qing) 向，製約了住房建設的發展，更無法從(cong) 根本上解決(jue) 城鎮居民居住困難的問題。

　　(2)通過稅收政策做杠杆，並不能夠完全解決(jue) 城鎮居民的住房問題。稅收優(you) 惠，財政貼息等手段隻能解決(jue) 一部分人的住房難問題，且這一政策在實施的過程中並不能做到絕對的公開化、透明化。

　　(3)住房公積金製度不僅(jin) 為(wei) 職工建立了自我保障機製，為(wei) 城鎮職工積累了長期、穩定的政策性住房儲(chu) 蓄金，有利於(yu) 住房資金的積累。同時，周轉和政策性抵押貸款製度的建立，也提高了城鎮職工購建住房的能力。國家也把該項政策的未來發展情況作為(wei) 了衡量標準：在市場經濟的條件下，個(ge) 人收入差距拉開，必然會(hui) 有一部分社會(hui) 群體(ti) (主要是低收入階層)無法依靠市場手段來獲取住房，這就要求政府建立與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟相適應的完善的住房保障製度。

　　綜上，在解決(jue) 這一政策問題上，國家選擇了住房公積金製度。

　　政策效果跟蹤評估

　　住房公積金從(cong) 1991年在上海率先建立至今，經曆了三個(ge) 階段的變遷：一是支持住房建設階段（1991—1998）。公積金製度是通過建立起國家、單位、個(ge) 人三者共同、合理負擔的機製，解決(jue) 住房建設資金嚴(yan) 重不足的問題，為(wei) 大量籌集住房建設資金、加快住房建設速度、擴大住房建設規模起到了重要作用。二是支持住房消費階段（1999年—2002年）。1999年4月，國務院《住房公積金管理條例》規定，取消公積金住房建設貸款，把公積金向住房消費領域轉移，大力支持個(ge) 人住房消費貸款和提取使用。三是激進型住房消費階段（2003年至今）。從(cong) 2002年樓市回暖，樓價(jia) 開始大幅上漲，導致中低產(chan) 階級買(mai) 不起房，無房可住。麵對城鎮住房市場上低收入人群嚴(yan) 峻的住房困境，政府更有責任和必要加強並完善住房公積金保障製度，為(wei) 中低收入群體(ti) 的住房提供保障。

　　(一)政策效果

　　從(cong) 1991年住房公積金製度建立至今，大大增強了職工購買(mai) 自住住房的能力，各地職工用自己的積蓄加上提取個(ge) 人賬戶的公積金餘(yu) 額，通過參加房改購買(mai) 了單位分配的住房即房改房，實現了“居者有其屋”。住房公積金的優(you) 越性主要體(ti) 現在：

　　(1)促進了住房貨幣分配。住房從(cong) 實物分配轉向貨幣分配的主要形式就是公積金，由於(yu) 其自身的法定強製征繳的基本特征，積累逐年大幅調高。

　　(2)增強了個(ge) 人購房能力。對於(yu) 一項已經製定了20年的政策，其以職工繳存，引導和激發大家的參與(yu) 熱情，通過按月繳存和逐年積累，大大增強了中低收入家庭的購房支付能力。以上海市為(wei) 例，已經有500多萬(wan) 職工建立了住房公積金賬戶，占上海職工總數的90％以上；累計向近90萬(wan) 戶職工家庭發放了個(ge) 人購房貸款，支持職工個(ge) 人購房的建築麵積達到7800萬(wan) 平方米；增值收益部分為(wei) 1.8萬(wan) 戶家庭提供廉租住房補貼。

　　(3)完善了住房信貸機製。1992年上海發放第一筆公積金個(ge) 人住房貸款後，個(ge) 人住房消費信貸蓬勃發展，同時，商業(ye) 銀行個(ge) 人住房信貸業(ye) 務迅速發展，也引導和帶動了商業(ye) 性住房金融發展。

　　(4)充實了住房建設資金。公積金不靠財政一分錢投入，迅速積累起資金規模，各地以公積金貸款為(wei) 契機，籌集建設了大量經濟適用房。

　　當然，住房公積金製度在改善城鎮居民住房條件上有著顯著的作用，但其在執行過程中存在一係列問題：

　　(1)對現階段執行公共住房政策的支持、保障力度不足。

　　現行住房公積金製度設計之初的主要政策目標，是推動公共住房製度改革和促進公共住房分配貨幣化。而我國現階段公共住房政策的主要目標，是加快建立和完善基本住房保障製度，重點和關(guan) 鍵是解決(jue) 中低收入家庭的住房困難。初始製度的設計忽視了社會(hui) 發展成果應由社會(hui) 成員共享的均等問題，形成了與(yu) 現實政策目標的不一致，使得住房公積金製度難以完成對當前住房改革政策的有力支持和保障作用。

　　(2)住房公積金製度受益麵較窄。盡管和“三險”一樣，住房公積金也是一種強製性社會(hui) 福利，但未能享受到這項福利的人並不在少數。

　　(3)作為(wei) 一項社會(hui) 福利保障製度，公積金繳存本應是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，但在現行製度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，人為(wei) 加大了收入差距。

　　(4)全國住房公積金仍有巨額資金在“沉睡”。相當一部分省區市個(ge) 貸率較低，個(ge) 別管理中心和分中心甚至沒有發放過個(ge) 人貸款，住房公積金製度的政策性作用沒有得到發揮。

　　(5)住房公積金繳存額不足、征集機構的職能有待增強。

　　1.公積金繳存比例不均衡。在經濟落後、欠發達地區和中小城鎮，住房公積金繳存比例低、數額少，行政機關(guan) 、事業(ye) 單位、國有企業(ye) 這三類單位的職工受益於(yu) 公積金的人數比例相對高於(yu) 平均水平。民營企業(ye) 和外資企業(ye) 的職工受益於(yu) 公積金的人數比例低於(yu) 平均水平。

　　2.公積金繳存基數差異懸殊。單位效益好、收入高的職工，通過住房公積金製度獲得的補貼越高，造成了就職單位類型和共享發展成果水平方麵的不公平，影響了公積金製度在住房體(ti) 製改革中應發揮的作用。

　　（二）政策問題反饋

　　對於(yu) 在政策實施過程中出現的問題，尤其在如今房價(jia) 高漲的勢頭下，國務院出台一係列措施，突出了對滿足中低收入家庭住房需求的政策傾(qing) 斜，強化了對低收入住房困難家庭的住房公積金保障力度。但調控效果卻不甚理想，住房公積金製度能否在房改製度中發揮重要作用？是否能真正解決(jue) 城鎮居民的住房問題？一切還拭目以待。

　　作者單位：南京農(nong) 業(ye) 大學經管學院