地方政府債(zhai) 務是我國經濟轉型期各種矛盾的綜合反映，也是一種不易準確估量、預測的債(zhai) 務，極易引發財政金融風險與(yu) 經濟波動。本文以東(dong) 部地區的L市為(wei) 例，對我國地方政府債(zhai) 務形成原因、償(chang) 還能力與(yu) 潛在風險進行了分析，提出了一些對策建議。

　　地方政府債(zhai) 務分類界定與(yu) 負債(zhai) 成因

　　地方政府債(zhai) 務是指地方各級政府機關(guan) 、事業(ye) 單位及其他組織以政府的名義(yi) 向國內(nei) 外承借、擔保或與(yu) 政府行為(wei) 相關(guan) 的、負有直接或間接償(chang) 還責任的債(zhai) 務。以償(chang) 債(zhai) 主體(ti) 、償(chang) 債(zhai) 資金性質和政府法定義(yi) 務作為(wei) 劃分標準，地方政府債(zhai) 務分為(wei) 以下三類：一是地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務，包括地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業(ye) 單位、公用事業(ye) 單位、政府融資平台公司和其他相關(guan) 單位舉(ju) 借，確定由財政資金償(chang) 還的債(zhai) 務。二是地方政府負有擔保責任的債(zhai) 務，指因地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債(zhai) 務人（包括政府融資平台公司、經費補助事業(ye) 單位、公用事業(ye) 單位等）無法償(chang) 還債(zhai) 務時，政府負有連帶償(chang) 債(zhai) 責任且需要用財政資金來償(chang) 還的債(zhai) 務。按照國際通用財務報告準則，這類債(zhai) 務一般隻是在擔保單位的資產(chan) 負債(zhai) 表的附注中加以說明作為(wei) 或有負債(zhai) ，而不將其作為(wei) 本單位的負債(zhai) 來源。實踐中，這類債(zhai) 務一般也不可能百分之百轉化為(wei) 壞賬，不是都需要作為(wei) 擔保單位的地方政府來償(chang) 還的。三是政府其他相關(guan) 債(zhai) 務，指政府融資平台公司、經費補助事業(ye) 單位和公用事業(ye) 單位為(wei) 公益性項目舉(ju) 借的債(zhai) 務。這類債(zhai) 務由非財政資金償(chang) 還，地方政府也未提供擔保，在法律上政府是沒有還債(zhai) 義(yi) 務的。但由於(yu) 它是債(zhai) 務主體(ti) 為(wei) 承擔政府公益性項目而舉(ju) 借的債(zhai) 務，假如出現了償(chang) 債(zhai) 困難，政府也可能要承擔救助責任。

　　按照我國現行法律規範，地方政府債(zhai) 務的存在是不合理的。我國《預算法》第3條和第28條規定，各級政府預算應當做到收支平衡，地方各級預算按照量入為(wei) 出、收支平衡的原則編製，不列赤字。《擔保法》第8條規定，國家機關(guan) 一般不得作為(wei) 保證人。據此，地方政府是不應該存在各種形式債(zhai) 務的。但在我國經濟社會(hui) 轉型的特殊時期，地方政府債(zhai) 務的形成有深刻的體(ti) 製背景和根源，必須曆史地、客觀地、辯證地看待。

　　首先，改革開放以來中央與(yu) 地方分權體(ti) 製逐步建立後，地方政府有了日益強大的舉(ju) 債(zhai) 發展地方經濟的動力和壓力。從(cong) 上世紀70年代末開始，一些地方政府已經舉(ju) 借政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務；80年代實施“劃分收支、分級包幹”財政體(ti) 製改革方案後，地方政府舉(ju) 債(zhai) 發展地方經濟的動力進一步增強，負債(zhai) 規模也逐步增大；90年代中期分稅財政體(ti) 製建立後，地方政府的財權相對比例減少，但地方經濟跨越性發展壓力、龐大的行政支出壓力、民生工程建設壓力及維穩壓力增大，僅(jin) 僅(jin) 依靠地方政府存量資金投入和中央政府轉移支付資金投入已經不夠，需要依靠大量招商引資、利用民資和大規模融資舉(ju) 債(zhai) 來彌補政府財政支出的缺口。

　　其次，在政府與(yu) 市場職能的轉換期，地方政府對社會(hui) 經濟事務“大包大攬”的局麵未改變，相應的地方政府政績考核機製也建立在完成地方社會(hui) 經濟事務的各類指標上，包括GDP增長、財政收入、招商引資、項目投資及以經濟增長和財政收入為(wei) 支撐的民生工程和生態文明建設。而政府官員一屆任期為(wei) 5年，5年內(nei) 要達到比較出色的政績就需要舉(ju) 債(zhai) 來實現區域經濟超常規發展。如果地方政府不搞舉(ju) 債(zhai) 融資，就不可能有今天經濟社會(hui) 快速發展成就。從(cong) 邏輯上講，如果讚同中國超常規的發展模式，就不能簡單地否定支撐這種超常規發展的機製，包括地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製。

　　地方政府償(chang) 債(zhai) 能力評估與(yu) 風險隱患

　　盡管我國地方政府舉(ju) 債(zhai) 有其必然性，但若舉(ju) 債(zhai) 規模普遍超過了償(chang) 債(zhai) 能力，就會(hui) 引發嚴(yan) 重的財政金融危機，甚至影響一國的政局穩定。選用反映地方政府償(chang) 債(zhai) 能力的主要指標，以東(dong) 部地區典型的L市為(wei) 例，對我國地方政府償(chang) 債(zhai) 能力綜合評估如下：

　　1.負債(zhai) 率，即地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額占地區生產(chan) 總值的比重。這個(ge) 指標反映地方經濟總規模對地方政府債(zhai) 務的承載能力，國際公認的警戒線是20%。2010年L市以地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務餘(yu) 額計算，負債(zhai) 率為(wei) 11.83%；以年末全部債(zhai) 務餘(yu) 額計算，負債(zhai) 率為(wei) 20.58%。這表明，地方政府債(zhai) 務負擔目前尚在可控範圍之內(nei) 。

　　2.債(zhai) 務率，即地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額占當期財政收入的比重。這個(ge) 指標反映地方政府通過運用財政收入滿足償(chang) 債(zhai) 需求的能力，目前國際上的標準為(wei) 100%左右。2010年末L市以地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務餘(yu) 額計算，債(zhai) 務率為(wei) 52.34%；以年末全部債(zhai) 務餘(yu) 額計算，債(zhai) 務率為(wei) 91.04%，低於(yu) 國際公認的警戒線。

　　3.償(chang) 債(zhai) 率，指地方政府債(zhai) 務當年還本付息額與(yu) 當期財政收入的比重。這個(ge) 指標越高，還債(zhai) 壓力越大，債(zhai) 務風險越高，目前發達國家大多在20%左右。2010年末L市以地方政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務當年還本付息額計算，債(zhai) 務率為(wei) 23.57%，略高於(yu) 國際警戒線。

　　4.借新還舊償(chang) 債(zhai) 率，指政府當年舉(ju) 借新債(zhai) 償(chang) 還債(zhai) 務本息額占當年還本付息額的比重。這個(ge) 指標可以結合償(chang) 債(zhai) 率進一步反映地方政府的償(chang) 債(zhai) 壓力與(yu) 債(zhai) 務風險程度。2010年末L市以地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務中用當年舉(ju) 借新債(zhai) 償(chang) 還債(zhai) 務本息額計算，借新還舊償(chang) 債(zhai) 率為(wei) 34.96%；以地方政府負有擔保責任的債(zhai) 務中當年舉(ju) 借新債(zhai) 償(chang) 還債(zhai) 務本息額計算，借新還舊償(chang) 債(zhai) 率為(wei) 81.67%；以地方政府其他相關(guan) 債(zhai) 務中當年舉(ju) 借新債(zhai) 償(chang) 還債(zhai) 務本息額計算，借新還舊償(chang) 債(zhai) 率為(wei) 42.71%。這3個(ge) 指標結合償(chang) 債(zhai) 率指標綜合考慮，地方政府償(chang) 還債(zhai) 務存在一定的壓力，需要引起重視。

　　上述L市的地方政府償(chang) 債(zhai) 能力基本上反映了我國東(dong) 部地區多數縣市的地方政府償(chang) 債(zhai) 能力，表明目前地方政府債(zhai) 務尚處於(yu) 可控狀態。但需要注意的是，東(dong) 部地區地方政府負債(zhai) 也存在比較嚴(yan) 重的風險隱患，主要表現為(wei) ：

　　1.財政風險隱患。地方政府債(zhai) 務舉(ju) 借主體(ti) 是融資平台公司，借貸資金大部分投向具有社會(hui) 公益性、沒有直接經濟效益或是經濟效益很小的基礎設施建設等項目，本身缺乏還貸來源，其中很大一部分債(zhai) 務需要地方政府出讓土地償(chang) 還。例如，2010年L市地方政府融資平台公司債(zhai) 務餘(yu) 額占第一、二、三類債(zhai) 務的比重分別為(wei) 81.01%、98.4%、97.4%。在2010年政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務餘(yu) 額中，L市明確以土地出讓收入為(wei) 還款來源的餘(yu) 額占48.8%，這一數額相當於(yu) L市當年政府可支配土地出讓收入的2.57倍，需要依靠未來3年的土地出讓收入逐年償(chang) 還。即使不考慮未來3年新增債(zhai) 務，存量債(zhai) 務償(chang) 還壓力已經較大。由於(yu) 房地產(chan) 市場調控，一旦出現由土地出讓收益維係的財政資金鏈斷裂，融資平台公司的還貸風險就會(hui) 整體(ti) 凸顯，很可能會(hui) 發生償(chang) 付危機，進而引發財政危機。

　　2.金融風險隱患。地方政府相關(guan) 部門、機構及地方融資平台公司承擔的債(zhai) 務資金主要來自銀行貸款。2010年L市第一、二、三類債(zhai) 務資金來源中，銀行各占94.35%、51.78%、99.98%。銀行貸款大多是政府承諾由財政性資金直接償(chang) 還，或者由地方政府直接出麵擔保。由於(yu) 投資項目的社會(hui) 效益大於(yu) 經濟效益，依靠項目本身產(chan) 生的經濟效益來償(chang) 還債(zhai) 務較為(wei) 有限，不少融資平台公司的財務狀況也不佳，第二、三類債(zhai) 務極易轉化為(wei) 第一類債(zhai) 務。而政府償(chang) 債(zhai) 資金和貸款擔保又在相當程度上依賴於(yu) 土地升值預期。如果一旦還貸出現問題，即使法律上政府具有連帶責任的擔保資金，也會(hui) 由於(yu) 地方政府財政吃緊而難以立即將貸款還清，這就可能形成金融機構呆賬風險，如果資金額度較大，還可能造成儲(chu) 戶對銀行的不信任，進而出現擠兌(dui) 等現象，引發金融動蕩。

　　3.政府信用風險。地方政府借助於(yu) 擔保、承諾等變通方式擴大投資，會(hui) 造成大量的重複建設和資金浪費現象，從(cong) 而會(hui) 引發社會(hui) 不滿。另外，在資源有限的情況下，容易誘發項目的擔保、批複過程中大量的權力尋租和權錢交易行為(wei) ，這對於(yu) 整個(ge) 社會(hui) 而言，是一種政府形象的毀損和公眾(zhong) 對政府信任的流失。

　　以製度規範地方政府舉(ju) 債(zhai) 償(chang) 債(zhai) 機製的對策

　　1.健全地方政府債(zhai) 務管理製度。盡快出台地方政府性債(zhai) 務管理辦法，改變多頭舉(ju) 債(zhai) 、規模失控、調控不力的局麵。財政部門實行債(zhai) 務統一規範管理，建立健全債(zhai) 務信息披露製度，嚴(yan) 格杜絕無序舉(ju) 債(zhai) 行為(wei) ，處理好加大投入與(yu) 合理確定舉(ju) 債(zhai) 規模、確保償(chang) 債(zhai) 能力之間的關(guan) 係，確保債(zhai) 務資金合理、合規使用，充分發揮其促進經濟社會(hui) 協調發展的作用。

　　2.妥善處理三類政府存量債(zhai) 務。政府負有償(chang) 還責任的第一類存量債(zhai) 務，應建立財政償(chang) 債(zhai) 準備製度，逐步安排相應的政府性資金或資產(chan) 予以償(chang) 付，避免債(zhai) 務風險累積。第二、三類存量債(zhai) 務，應高度重視債(zhai) 務的轉化風險，要求相關(guan) 融資平台和單位進一步增強自身的償(chang) 還能力，或充實相關(guan) 融資平台的資本、資產(chan) ，確保不形成高轉化為(wei) 第一類債(zhai) 務的態勢。

　　3.改進政府舉(ju) 借新增債(zhai) 務渠道。政府融資平台舉(ju) 債(zhai) 為(wei) 主要逐步向市政債(zhai) 券這一規範渠道舉(ju) 債(zhai) 為(wei) 主轉變。地方政府在一定的製度約束下擁有發債(zhai) 權，有利於(yu) 防範與(yu) 控製債(zhai) 務風險，也有助於(yu) 拓寬民間投資渠道，保證政府借新償(chang) 舊債(zhai) 務資金的穩定來源。基於(yu) 風險控製的原因，發行市政債(zhai) 券融資可先試點，然後逐步過渡，並納入公共監督係統，實行陽光舉(ju) 債(zhai) 融資。

　　4.分類規製現有地方融資平台。承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償(chang) 還債(zhai) 務的融資平台公司，明確不再承擔融資任務，並在落實還款任務後對公司作出妥善處理。承擔公益性項目融資任務並同時承擔該公益性項目建設、運營的融資平台公司，在落實償(chang) 債(zhai) 責任和措施後剝離融資業(ye) 務，不再保存融資平台職能。承擔有穩定經營收入的公益性項目並主要依靠自身收益償(chang) 還債(zhai) 務的融資平台公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平台公司，按照公司法等有關(guan) 規定進行規範，實行商業(ye) 化運作。

　　5.建立健全政府債(zhai) 務監控體(ti) 係。一是建立健全政府債(zhai) 務監控和風險預警機製，構建統一的政府融資平台授信管理信息平台，加強信貸資金使用監管與(yu) 政府貸款風險監控。二是製定地方政府債(zhai) 務責任追究辦法，將各級地方政府負債(zhai) 違約率與(yu) 政績考核掛鉤，對違規舉(ju) 債(zhai) 、過度舉(ju) 債(zhai) 等行為(wei) 進行問責和追究。三是商業(ye) 銀行對已發放的政府融資平台貸款進行清理，落實抵押和擔保責任，加強貸款資金使用的跟蹤檢查，嚴(yan) 格控製貸款資金的用途和流向，確保債(zhai) 務資金安全。

　　6.利用民資減輕政府債(zhai) 務壓力。清除民間資本進入基礎設施和公益性等領域的體(ti) 製機製障礙，充分利用豐(feng) 厚的民間資本資源，通過特許經營權製度建設等吸引民間資本直接參與(yu) 基礎設施建設，采用PPP、BOT、TOT等多種先進的項目融資模式，減輕地方政府舉(ju) 債(zhai) 償(chang) 債(zhai) 壓力。