在民主政治視野裏，權力歸人民所有，即“主權在民”、“人民當家作主”、“民有、民治、民事”等。然而，此種意義(yi) 上的民主尚停留於(yu) 觀念和理論層麵，換言之僅(jin) 僅(jin) 是民主的理念形態，而理念形態的民主其最大功能在於(yu) 厘清和明確政治統治的正統性問題，正如孟德斯鳩所言“相信民主是一種普世性的價(jia) 值是因為(wei) 確信人類不應該未經他們(men) 同意而被統治”。因此，在民主政治中，政權統治的正統性來源於(yu) 人民，來源於(yu) 人民以“社會(hui) 契約”形式賦予和讓與(yu) 統治者。

　　人民對民主的追求和崇尚，在於(yu) 如何最大限度地獲取民主，並在取得民主之後進行政體(ti) 選擇，以及使這種政體(ti) 切實可行。因此，理念形態的民主要變成現實層麵的民主，就必須轉換為(wei) 製度形態的民主，從(cong) 製度上確保人民真正當家作主。在現代社會(hui) 的間接民主中，民主的基本製度或途徑就是選舉(ju) 民主，即人民對統治者執政資格的認定通過選舉(ju) 來實現，或者說執政者必須通過爭(zheng) 取公民選票進而掌握政權。正是從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上，熊彼特把民主界定為(wei) “一種達成政治協議”的製度，一種“個(ge) 人通過競爭(zheng) 性地爭(zheng) 取人民的選票來獲得決(jue) 策權力”的製度。從(cong) 選舉(ju) 製度出發，製度形態的民主還需要其他配套性和輔助性的製度，如政黨(dang) 製度、公民自治製度，等等。

　　值得注意的是，僅(jin) 有製度形態的民主，我們(men) 尚不能將其稱為(wei) 真正意義(yi) 上的民主社會(hui) 。因為(wei) 製度形態的民主本身存在著很多缺陷，尤其是民主發展處於(yu) 初級階段時更是如此。這突出地表現為(wei) 在民主中，多數人的決(jue) 定容易忽視、壓製少數人，並導致多數人的“暴政”。因此，從(cong) 製度形態的民主提升為(wei) 社會(hui) 形態的民主，還需要其他要件。對這些要件，美國著名政治學家亨廷頓指出：“自由民主國家不僅(jin) 僅(jin) 舉(ju) 行選舉(ju) ，而且還對行政權加以限製；還通過司法獨立來堅守法治；還保護個(ge) 人的表達、結社、信仰和參與(yu) 方麵的權利和自由；還尊重少數一方的權利；還對執政黨(dang) 製定有利於(yu) 自己的選舉(ju) 程序的能力加以限製，還對任意地逮捕和濫施暴力加以有效地防範。”由此可見，要建立真正意義(yi) 的民主社會(hui) 一方麵需要完善民主製度，另一方麵需要對國家權力，尤其是由人民選舉(ju) 出的政府權力（治權）進行限製和製約，即用法治平衡民主，從(cong) 而真正保障人權，使人民行使當家作主的權力。

　　之所以對這些基本的政治學概念和理論進行無甚創意的解釋和了無新意的闡述，源於(yu) 對加快我國民主政治建設步伐的良好願望，源於(yu) 對我國根本政治製度沒有得以有效落實的迫切心理。筆者以我國現行財政體(ti) 製在憲法和法律之外運行為(wei) 例，通過分析試圖證明這種良好願望和迫切心理的真實和可靠。

　　伴隨著我國經濟體(ti) 製由計劃經濟向市場經濟的轉軌，過去那種與(yu) 計劃經濟體(ti) 製相適應相配套的財政體(ti) 製也在逐漸發生變化，傳(chuan) 統意義(yi) 上與(yu) 計劃經濟相匹配的財政體(ti) 製是建設財政，即財政工作的重點是為(wei) 經濟發展服務，尤其是為(wei) 發展國家大中型企業(ye) 和一些重要產(chan) 業(ye) 提供資金保障。財政為(wei) 經濟發展服務，其結果是培育了大量的低效益高能耗的國有企業(ye) 。這些國有企業(ye) 由政府財政資助而建，並且反過來成為(wei) 各級政府財政難以推卸的重負。這也和其他因素一道共同把中國推上了漫長而曲折的改革之路。隨著對外開放的深入，民營經濟不斷崛起、境外資本紛紛湧入，各級政府在經濟發展上的投資比例越來越小，建設財政也隨之漸漸地退出曆史舞台。那麽(me) ，今後中國財政向哪裏去？對此眾(zhong) 多人士主張，我國財政體(ti) 製應該由建設財政向民生財政轉變。所謂民生財政就是財政投入向民生傾(qing) 斜，準確地說就是向老百姓的社會(hui) 福利傾(qing) 斜，即把原來對經濟發展的財政投入轉變為(wei) 對解決(jue) 民生問題的財政投入，通過加大財政投入力度來改善城鄉(xiang) 居民的生活狀況。

　　客觀地分析，不難發現民生財政有以下幾個(ge) 特點。

　　一是民生財政對象明晰。民生財政的實質就是以民為(wei) 本，解決(jue) 民生問題是政府財政關(guan) 注的首要對象。這樣的財政體(ti) 製，目的是重要的，過程與(yu) 程序是次要的。為(wei) 了達到這一目的，不論支出多少財政經費都是正當的。因此，民生財政是目的決(jue) 定手段的一種財政。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上講，民生財政與(yu) 建設財政都是以目的為(wei) 導向的，二者在體(ti) 製上並沒有變化，隻是目標發生了轉移，由注重經濟轉向關(guan) 注民生。

　　二是民生財政依然由政府主管。財政的錢袋子掌控在執政黨(dang) 領導下的政府行政部門手裏，從(cong) 基層政府到中央政府概莫能外。“跑‘部’錢進”這一潛規則形象地告訴我們(men) ，錢袋子由政府及其下麵的各部門掌握，上民生項目與(yu) 上建設項目一樣，必須報政府行政部門審批，而不是由立法機關(guan) 審議。這一點可以由財政部附近鱗次櫛比的豪華餐館加以印證。就此而言民生財政和建設財政並無二致，都是由黨(dang) 委主導、行政操作，去年4萬(wan) 億(yi) 擴大內(nei) 需資金的立項和審批過程就是完全按照這一模式運轉的。

　　三是民生財政和建設財政一樣，都不受法律程序的約束。政府財政支出的過程並未向社會(hui) 公布，是不透明的，沒有納稅人代表參與(yu) 審議，基本上由當地的黨(dang) 政主要領導商量而定。比如，我們(men) 很少看到哪家媒體(ti) 報道，某某省支付給奧運冠軍(jun) 的獎金是經過同級人大常委會(hui) 審議批準的。再比如，去年以來中央政府開始啟動的“擴權縣”和“省管縣”及其背後的財政安排都是突破了現行的憲法架構和中央地方關(guan) 係既定格局的，但我們(men) 也未相應地看到全國人大常委會(hui) 或有關(guan) 地區的地方人大常委會(hui) 進行任何形式的立法審議或憲法審查。所以，建設財政也好，民生財政也罷，基本上都是黨(dang) 政部門主觀意誌的財政，不受任何憲法和法律程序的約束，完全在法律框架之外運行。

　　四是無論向民生傾(qing) 斜還是向建設傾(qing) 斜都要付出巨大成本且其成本往往被忽略。首先，所謂的民生是黨(dang) 政領導理解與(yu) 判斷的民生，不是民意表達出來的民生。黨(dang) 政領導認為(wei) 老百姓缺什麽(me) ，就把財政的錢花在什麽(me) 地方。但是，這個(ge) 判斷是錢袋子掌握者的判斷，不是當事人的判斷，所以就很容易出現誤差，在這方麵“綠壩”是一個(ge) 典型案例，是非常明顯的判斷錯誤。國家工信部為(wei) 人民群眾(zhong) 考慮，覺得老百姓需要這個(ge) 軟件，於(yu) 是未經任何納稅人代表審議，從(cong) 財政部要來4000萬(wan) 采購綠壩軟件，並試圖強行裝入百姓的電腦。但是，這一好意被老百姓斷然拒絕，當然，4000萬(wan) 也打了水漂。同時，民生財政更容易為(wei) 腐敗提供名義(yi) ，一些地方官員以為(wei) 老百姓辦實事的民生理由來以權謀私中飽私囊，這樣的例子不勝枚舉(ju) ，俯拾皆是。許多民生政策或民生項目的背後，都有腐敗的陰影。到頭來，這些以民生的名義(yi) 增加的成本，都要由納稅人來承擔。

　　五是民生財政有強烈的加稅導向。財政既然關(guan) 注民生，就意味著花錢。錢從(cong) 哪來？這就要加稅。加稅就要從(cong) 老百姓口袋裏麵拿錢，再花到老百姓和官員身上，結果從(cong) 老百姓的口袋裏源源不斷地流向民生財政的執行者。這樣的民生財政花錢越多，老百姓口袋裏用於(yu) 解決(jue) 自己民生問題的錢就越少。

　　六是建設財政與(yu) 民生財政有著越來越強烈的中央集權的導向和趨勢。在這種財政體(ti) 製下，一切民生問題最終變成了中央的問題，都要由中央“親(qin) 自”過問和解決(jue) 。即使由什麽(me) 構成民生這樣最基本問題的界定權也都在中央手裏，地方既不能隨便界定，也不能自行解決(jue) ，必須等待中央安排和部署。當中央界定什麽(me) 是民生問題，並著手去解決(jue) 民生問題的時候，權力也相應集中到中央手裏，這樣，民生與(yu) 建設都成了集權和集財的一個(ge) 很重要的理由。由此不難推斷，民生財政和建設財政是一對孿生姐妹。民生財政與(yu) 建設財政背後同為(wei) 國家主義(yi) 的預設。即“有問題，找國家”。隻要國家關(guan) 注這個(ge) 事情，就一定能得到解決(jue) ，不論代價(jia) 如何。然而，建設財政的結局表明，這一預設是不成立的。因此，民生財政也不會(hui) 有更好的結局。

　　與(yu) 建設財政和民生財政這對雙胞胎不同的是民主財政。與(yu) 這對雙胞胎的目的導向不同，民主財政是以規則與(yu) 程序為(wei) 導向的。政府關(guan) 心什麽(me) 當然重要，但是依據什麽(me) 樣的程序和規則加以實現更為(wei) 重要。所以在民主財政之下，規則是高於(yu) 目的的，而且民主財政的基礎不是政府的權力，而是各級人大常委會(hui) 的票決(jue) ，通過票決(jue) 決(jue) 定財政的目的和內(nei) 容。與(yu) 錢袋子在行政機關(guan) 手裏不同，民主財政下錢袋子在立法機關(guan) 手裏。政府想要立項，必須到立法機關(guan) 去申請。如果政府行政部門是公仆的話，最大的錢袋子是不應該掌握在仆人手裏的，而是要牢牢地掌握在代表主人行使權力的各級人大及其常委會(hui) 手裏。錢袋子裏的錢從(cong) 哪裏來，有多少，怎麽(me) 花，應該由人大來決(jue) 定。

　　民主財政的程序與(yu) 審議遠比目的重要。像“綠壩”這樣的個(ge) 案，若是經過人大的審議程序，再加上輿論的討論監督，無論如何不存在通過的可能，4000萬(wan) 元納稅人的血汗錢也就不至於(yu) 付諸東(dong) 流。所以，考察和鑒定一種財政體(ti) 製的優(you) 劣，一是看錢袋子在誰手裏，二是看目的與(yu) 手段是什麽(me) 關(guan) 係。在民主財政下，民生問題是分散解決(jue) 的，盡量由地方和個(ge) 人自行化解，不給中央集權提供任何借口。如果個(ge) 人和基層財政難以承受，中央政府再給予一定的關(guan) 注。因此，民主財政有天然的地方分權的傾(qing) 向。此外，與(yu) 民生財政相比，民主財政減稅的可能性更大一些，而且浪費會(hui) 更小一些，因為(wei) 它通過了人大的立法審議和媒體(ti) 的輿論監督，財政預算與(yu) 支出會(hui) 穩妥審慎得多。

　　總而言之，正當的財政程序比解決(jue) 民生問題的善意重要。就當前來說，中國既需要民生財政，更需要民主財政！