現在“頂層設計”這個(ge) 詞比較時髦，大家言必談頂層設計。什麽(me) 是頂層設計？我認為(wei) 頂層設計指確定改革的基本製度框架和運行機製，並以此作為(wei) 具體(ti) 設計的原則。

　　市場經濟的基本理念，是經濟人和企業(ye) 在價(jia) 格信號的引導下，在追求自身利益最大化的同時實現社會(hui) 資源的有效配置。但市場有失靈的時候，因而需要政府的幹預。政府的職責就是維護一個(ge) 公平競爭(zheng) 的市場環境，保障公民基本生活條件。這是考慮頂層設計時我們(men) 需要堅持的一個(ge) 最基本的理念。

　　現在最主要的問題是：是否堅持發揮市場配置資源基礎性作用的改革取向？特別是金融危機以後，很多措施的出台更多地是相信政府的力量，對市場力量則不太相信。所以，談到頂層設計，先要討論頂層設計的製度框架是什麽(me) ？往哪個(ge) 方向走？如果沒有討論清楚這些問題，那麽(me) 很多具體(ti) 措施的執行就會(hui) 存在較大的分歧。

　　90年代改革的頂層設計

　　90年代的那一輪改革奠定了現在製度的基礎，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農(nong) 村、國企等各個(ge) 方麵都進行了配套改革。

　　從(cong) 十二屆三中全會(hui) 到十四屆三中全會(hui) ，我國確定了社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製改革方向。十二屆三中全會(hui) 提出“政府調節市場，市場引導企業(ye) ”；1989年之後，曾對搞不搞社會(hui) 主義(yi) 市場經濟存有爭(zheng) 議；最後十四屆三中全會(hui) 提出建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的改革方向。於(yu) 是，90年代的那一輪改革奠定了現在製度的基礎，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農(nong) 村、國企等各個(ge) 方麵都進行了配套改革。

　　在這一輪改革過程中，金融體(ti) 製改革是有頂層設計的。我國80年代建立中央銀行製度之後，中央銀行到底怎樣運作？90年代改革的時候明確了兩(liang) 點：一是中央銀行應該是宏觀集中調控權，消除中央銀行的利潤動機；二是在金融業(ye) 務和監管方麵提出分業(ye) 經營、分業(ye) 監管的理念，後來的立法和機構設置均據此進行。

　　央行當時真是革了自己的命，央行總行把基層行的資金調劑權和規模調劑權都收回總部，導致現在央行的基礎行隻剩服務職能，沒有調控權力。而且央行原來是有利潤留成的，那次改革取消了它的利潤留成。但是那次改革還是留了一些尾巴：央行原本應該是獨立財政預算，但是財政部門不同意，所以到現在為(wei) 止央行預算還是受製於(yu) 財政部門，這一點有別於(yu) 其他國家。此外，我國央行是內(nei) 閣成員，而其他所有國家中央銀行都是對議會(hui) 負責，不對政府負責，因為(wei) 政府總是希望刺激經濟，而中央銀行則需要保持相對獨立。

　　直到90年代初期，央行仍統管所有金融監管事宜。1992年證監會(hui) 才成立，當時它的權限定位是半市場、半政府組織。在金融機構方麵，強調的是法人權利集中，讓金融機構成為(wei) 市場主體(ti) ，政策性和商業(ye) 性金融機構分設。90年代之前，各個(ge) 金融機構的分支機構都是按照準法人運作，管理權非常分散，而交通銀行(601328,股吧)、廣發行各個(ge) 分行甚至就是獨立法人。到90年代才把分支機構的權利收歸總行，這是非常大的調整。

　　深化金融體(ti) 製改革需要解決(jue) 六個(ge) 問題

　　在中央銀行作為(wei) 內(nei) 閣成員的基礎上，貨幣政策的取向可以由國務院決(jue) 定，但是貨幣政策的具體(ti) 操作則應該給中央銀行以自主權。

　　當前深化金融體(ti) 製改革麵臨(lin) 很多體(ti) 製性問題需要解決(jue) ，如果不解決(jue) ，市場就會(hui) 被製約，無法正常運作。以下是我認為(wei) 中國未來幾年做頂層設計時，最需要解決(jue) 的六個(ge) 問題。

　　一是中央銀行與(yu) 金融監管的關(guan) 係。在這個(ge) 問題上，首先，我個(ge) 人認為(wei) 要解決(jue) 央行獨立性問題。中國目前尚不具備中央銀行直接向人大負責的條件。在中央銀行作為(wei) 內(nei) 閣成員的基礎上，貨幣政策的取向可以由國務院決(jue) 定，但是貨幣政策的具體(ti) 操作則應該給中央銀行以自主權。而現在央行連具體(ti) 操作都沒有任何自主權，這是一個(ge) 非常大的問題。

　　其次，宏觀審慎管理和微觀審慎監管的關(guan) 係。如果“一行三會(hui) ”的關(guan) 係處理不好，那麽(me) 防範係統性風險和維護整個(ge) 金融體(ti) 係的穩定就存在較大障礙。不能把“一行三會(hui) ”看成四個(ge) 正部級平行單位，靠中央行政協調來處理它們(men) 之間的關(guan) 係。這次金融危機充分體(ti) 現了中央銀行履行最後貸款人職責維護金融體(ti) 係穩定的關(guan) 鍵作用。但是，對於(yu) 中央銀行的最後貸款人職責既要充分肯定，又要對它形成一定約束。要更好地發揮最後貸款人職責，對於(yu) 監管人信息的知悉非常重要。同時，實現金融監管信息的共享，製約監管權力和中央銀行權力，任何權力都要受到製衡。無論什麽(me) 樣的製度設計，這些理念都應該貫徹下去。

　　此外，還有消費者保護問題。現在所有監管當局基本上都不從(cong) 消費者的立場上出發，都比較偏向於(yu) 金融機構，因而消費者權益沒有得到很好的保護。這次金融危機之後，大家也提出來“雙峰”原則，強調消費者權利保護。在消費者權利保護、金融監管和央行最後貸款人三者之間應該形成一種權力製衡，才能保障金融業(ye) 平穩發展。

　　二是行為(wei) 立法與(yu) 機構立法的關(guan) 係。照理講，立法應該針對市場行為(wei) 立法，不應該針對某一個(ge) 機構立法，但實際上，我們(men) 的立法經常針對某一類機構立法。現在，我國金融基本法律框架已經建立，但是機構立法痕跡依然存在。金融業(ye) 包括銀行、證券、保險和信托，相對應的法律關(guan) 係就是債(zhai) 權、股權、保險和信托四類。保險的法律關(guan) 係事實上不能夠被看作為(wei) 一種負債(zhai) 關(guan) 係，而應該是建立在大數法則上的互助關(guan) 係，即拿多數人的保費彌補少數人的經濟風險，這是一種經濟補償(chang) 功能。而我們(men) 現在更多地把保險業(ye) 看成是一種投資工具，偏離了保險業(ye) 的本質，一定程度上增加了市場的混亂(luan) 狀況。

　　財富管理、信托市場是未來金融業(ye) 發展空間非常大的一塊，甚至是最大的一塊。但是，我們(men) 立法上的混亂(luan) ，概念上的混亂(luan) ，使得這塊不能很好地發展。我到人大以後一直在推動證券投資基金法的立法進程，其實背後就是對資金信托的立法推動。最近，國際保險監督官協會(hui) 已經規定，沒有保障功能的投資賬戶不能算成保費，這其實是讓保險業(ye) 回歸保障功能的一個(ge) 非常重要的會(hui) 計上、製度上的決(jue) 定。本來投聯險就是投資基金，但是沒有按照投資基金來監管，結果出了很多問題。而且我們(men) 保險業(ye) 保費都不是期交，而是躉交，目的就是為(wei) 了吸收錢，攢很多錢後就去投資。信托業(ye) 方麵，現在理財市場上各方麵出現的問題都與(yu) 其有關(guan) 。

　　三是功能監管和機構監管的關(guan) 係。我國現在基本上是機構監管，監管當局把自己監管的機構看成自己的兒(er) 子，維護它的利益。某一個(ge) 監管當局監管的兒(er) 子可以去搶別人兒(er) 子的生意，但設計很多壁壘，不讓別人的兒(er) 子做我主管的業(ye) 務。以至於(yu) 對於(yu) 同樣法律關(guan) 係的產(chan) 品，三個(ge) 監管當局出台了各自不同的規則，導致市場混亂(luan) 。所以，我現在強調仍然以機構監管為(wei) 主，但是應該逐步實行功能監管。實行功能監管就是業(ye) 務牌照製。如香港就有很多牌照，資本市場搞證券就有九種牌照，你做某種業(ye) 務就給你發某種牌照，你隻要具備一定條件，就可以申請該業(ye) 務的牌照。

　　四是綜合經營路徑選擇。如果我們(men) 的監管能夠實行業(ye) 務牌照製，那麽(me) 就涉及到第四個(ge) 問題綜合經營的路徑選擇，即集團綜合、法人分業(ye) 。分業(ye) 經營過程中，如果沒有大的利害衝(chong) 突，可以申請多種牌照。比如信托牌照和銀行、證券、保險其實並不矛盾，信托業(ye) 務是這三者的交集。

　　五是人民幣國際化的順序。比較理想的人民幣國際化的順序是，加大匯率形成機製改革力度，推進資本項下可兌(dui) 換，使得人民幣成為(wei) 結算貨幣，廣泛使用後，變成國際化貨幣，最後再變成儲(chu) 備貨幣。但是在匯率改革問題上，各方難以形成共識，因此人民銀行劍走偏鋒搞國際貿易人民幣結算。原來在周邊國家是有人民幣結算的，主要是邊貿，現在則是國際貿易都可以用人民幣結算。這樣可以倒逼我們(men) 必須加快資本項下可兌(dui) 換進程，因為(wei) 那麽(me) 多貨幣出去以後必須有回流渠道。如果沒有回來投資的渠道，沒人願意用人民幣結算，就會(hui) 倒逼資本項下開放。而且，在香港形成離岸人民幣中心以後，香港人民幣貿易匯率對於(yu) 我們(men) 的匯率會(hui) 產(chan) 生一種參照，這也會(hui) 促進人民幣匯率進一步市場化。人民幣正在通過這樣的一種渠道走向國際化。我個(ge) 人認為(wei) 中國完全具備五年之內(nei) 實現資本項下可兌(dui) 換的條件，關(guan) 鍵是我們(men) 的決(jue) 心和認識必須統一。而且，在人民幣升值空間沒有完全消除的時候實現人民幣國際化，是一個(ge) 有利的時間窗口。

　　六是國際貨幣體(ti) 係改革的方向。對這次金融危機的爆發，國際貨幣體(ti) 係的缺陷負有不可推卸的責任。世界經濟不平衡走到今天與(yu) 貨幣結算製度有非常大的關(guan) 係。未來改革的方向有兩(liang) 條思路：一是SDR的思路，基本上就是歐盟的思路。歐元現在盡管遇到很多問題，但是歐盟地區還是想把歐元維護好。二是全球形成幾個(ge) 主要儲(chu) 備貨幣，然後形成有約束的國際儲(chu) 備貨幣。我認為(wei) 把SDR逐漸做實，而且在國際貿易中產(chan) 生一定作用，對於(yu) 調整國際貿易關(guan) 係還是有好處的。