2009年下半年以來，各地方政府以城市投資公司、政府指定企業(ye) 等借款人為(wei) 主體(ti) 的融資平台運作模式受到了國內(nei) 外廣泛關(guan) 注。今年3月份召開的全國“兩(liang) 會(hui) ”也對此展開了熱烈討論，焦點集中在地方政府融資平台快速增長的數量與(yu) 負債(zhai) 規模，以及部分融資平台盈利能力薄弱、規範性管理匱乏是否積累了大量償(chang) 債(zhai) 風險等問題。地方融資平台的規模擴張引起了黨(dang) 中央、國務院的高度重視，財政部、發改委、人民銀行、銀監會(hui) 等部委也陸續出台了調查、審計、整改等監管措施。

　　地方政府融資平台伴隨著中國投融資體(ti) 製改革應運而生，其發展速度、規模、問題累積確已達到總結、完善、創新的階段。中國市場經濟的快速發展始終脫離不了世界經濟一體(ti) 化的框架，世界範圍內(nei) 經濟發達國家地方政府負債(zhai) 融資發展經濟的成功經驗，對規範發展我國地方政府融資平台具有重要的啟示意義(yi) 。

　　世界主要發達經濟體(ti) 地方政府通過主動負債(zhai) 發展經濟的模式與(yu) 經驗

　　世界主要發達經濟體(ti) 地方政府的負債(zhai) 融資模式主要有兩(liang) 種：發行市政債(zhai) 券和依托平台公司從(cong) 銀行獲得貸款。在中國現行的投融資體(ti) 製下，關(guan) 於(yu) 發行市政債(zhai) 券的討論曆時已久，前不久央行行長周小川也公開表示可擇機發行市政債(zhai) 。市政債(zhai) 的通行政策和發行經驗已經很成熟，本文不再熬述。且隻先針對近年逐漸增長的融資平台問題介紹日本、加拿大、巴西等國的融資經驗。

　　日本地方政府債(zhai) 務管理以行政控製為(wei) 主，通過嚴(yan) 格的地方政府債(zhai) 務計劃與(yu) 協議審批製度實現地方政府債(zhai) 務精細化管理。

　　（一）負債(zhai) 融資主體(ti) 分類

　　1．地方公營企業(ye) 。是地方政府以增進居民福利為(wei) 目的而經營的企業(ye) 。雖被稱作“企業(ye) ”，但其本身具有三大特征：首先，地方公營企業(ye) 實際上是地方政府直接經營的“事業(ye) ”。地方公營企業(ye) 不具有獨立於(yu) 地方政府之外的法人資格。但與(yu) 一般政府部門適用於(yu) “一般會(hui) 計”不同，地方公營企業(ye) 適用於(yu) “特別會(hui) 計”。其次，地方公營企業(ye) 本身具有企業(ye) 性質，是在獨立核算原則下的獨立的經營機構，其業(ye) 務性質與(yu) 一般行政事務有著很大差異。最後，成立地方公營企業(ye) 的目的是為(wei) 了通過地方公營企業(ye) 的經濟活動來直接提高居民的福利。

　　2．獨立行政法人。是根據2003年7月出台的《地方獨立行政法人法》而設立、由地方政府全額出資的法人。與(yu) 地方公營企業(ye) 不同，“獨立行政法人”擁有與(yu) 地方政府相對獨立的法人資格，用以承擔事務或事業(ye) ，目的是提供高效的行政服務。

　　3．地方三公社。是依據相關(guan) 法律由地方政府全額出資設立的獨立法人。主要包括：第一，地方住宅供給公社。地方住宅供給公社是基於(yu) 1965年6月頒布的《地方住宅供給公社法》、由地方政府全額出資設立的法人，設立的主體(ti) 限製為(wei) 都道府縣（省級政府）或人口在50萬(wan) 人以上的“政令指定都市”（相當於(yu) 計劃單列城市）。設立這類公社的目的是，作為(wei) 國家與(yu) 地方政府住宅政策的重要一環，在住宅不足比較明顯的地區提供公有住宅。第二，地方道路公社。地方道路公社是基於(yu) 1970年5月頒布的《地方道路公社法》、由地方政府全額出資設立的法人。設立這類公社的目的是用以吸引民間資金（指銀行貸款）、進一步推進收費公路的建設。設立的主體(ti) 限定為(wei) 都道府縣或人口在50萬(wan) 人以上的“政令指定都市”。第三，土地開發公社。土地開發公社是基於(yu) 1972年6月頒布的《關(guan) 於(yu) 推進擴大公有土地的法律》，由地方政府全額出資設立的法人。設立這類公社原來的目的是，為(wei) 了在地價(jia) 上漲過程中比較容易地獲取土地，代替需經議會(hui) 表決(jue) 通過的地方政府來靈活地先行拿地。

　　4．第三部門。在日本，將民間企業(ye) 稱為(wei) “第一部門”，將公共企業(ye) 稱為(wei) “第二部門”，而將官民共同出資興(xing) 辦的企業(ye) 稱為(wei) “第三部門”。所謂“第三部門”是由地方政府出資，同時又相對獨立於(yu) 地方政府的企業(ye) 。“第三部門”具有獨立的法人資格，與(yu) 公社不同之處在於(yu) 它同時有民間資本出資。通常地方政府的出資或資助在25％以上。根據法人性質不同，“第三部門”又可分為(wei) “民法法人”（或“公益法人”）和“商法法人”（包括“公司法法人”）。值得注意的是，當使用“第三部門等”的概念時，其實是指包括了“地方三公社”在內(nei) 的“廣義(yi) 的第三部門”。民法法人主要以教育文化、社會(hui) 福利、醫療保健為(wei) 多。商法法人所經營的業(ye) 務範圍甚廣，涉及觀光休閑、農(nong) 林水產(chan) 、工商業(ye) 、道路運輸等諸多領域。

　　（二）資金來源與(yu) 用途

　　資金來源。主要包括中央政府、公營企業(ye) 金融公庫、銀行和其他資金等。中央政府資金主要包括資金運用部和簡易人壽保險資金兩(liang) 類，其中，資金運用部的資金來源為(wei) 郵政儲(chu) 蓄資金及厚生年金、國民年金等中央事業(ye) 類特別會(hui) 計的積累基金和結餘(yu) 資金等；簡易人壽保險的資金來源是郵政部門利用郵局網點開展簡易人壽保險製度的閑置資金。公營企業(ye) 金融公庫資金是專(zhuan) 門針對地方公營企業(ye) 提供的融資資金。銀行資金主要是日本城市銀行（都市銀行）、地方銀行、長期信用銀行的貸款資金。其他資金主要包括共濟協會(hui) 、保險公司及其他公司等的資金。

　　從(cong) 20世紀90年代以來的數據看，中央政府資金始終占地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額的一半左右，如果加上實際屬於(yu) 財政投融資資金的公營企業(ye) 金融公庫資金，中央政府提供的地方政府債(zhai) 務占65%左右。1999年以來，日本政府開始改革財政投融資計劃，受其影響，地方政府新增債(zhai) 務中，來源於(yu) 中央政府資金的份額逐年下降，已經從(cong) 1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公營企業(ye) 金融公庫資金，中央政府提的地方政府債(zhai) 務份額，則從(cong) 1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

　　資金用途。主要用於(yu) 建設性支出，不能用於(yu) 經常性支出。具體(ti) 用途包括：（1）交通、煤氣、上下水道事業(ye) 及其他地方公用團體(ti) 經營的企業(ye) 所需經費；（2）對地方公營企業(ye) 提供的資本金和貸款；（3）地方政府債(zhai) 務轉期；（4）抗災應急、災後恢複以及災害賑濟事業(ye) 費；（5）公共設施建設事業(ye) 費或這些設施的用地費用。此外，必要時可以通過製定特例法來決(jue) 定發行其他事業(ye) 地方政府債(zhai) 務。近年來，地方借款更多地用於(yu) 協助財政政策的實施。

　　（三）風險控製

　　計劃管理。日本對地方政府債(zhai) 務發行實行計劃管理。第二次世界大戰以後日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都編製地方政府債(zhai) 務計劃，主要內(nei) 容包括地方政府債(zhai) 務發行總額、用途、各種發行方式的發債(zhai) 額。地方政府債(zhai) 務計劃隻作為(wei) 參考資料提交國會(hui) ，不屬於(yu) 國會(hui) 審決(jue) 議對象，因而沒有法律依據，無強製執行的效力。但是，由於(yu) 它是大藏大臣與(yu) 自治大臣協商製定，並且規定了中央政府認購地方政府債(zhai) 務的規模及地方政府債(zhai) 務的具體(ti) 用途，自治大臣在審批各地方政府的發債(zhai) 申請時，以該計劃為(wei) 依據。

　　審批製度。日本對各地方政府舉(ju) 債(zhai) 實行嚴(yan) 格的協議審批製度，以控製債(zhai) 務規模。《地方自治法》第250條規定：現階段地方公共團體(ti) 在地方政府債(zhai) 務的發行方式、利率、償(chang) 還方式等方麵，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體(ti) 程序為(wei) ：地方政府要求發行債(zhai) 券時，要事先向自治省申報，提出所要發展的建設項目、資金來源和需要發債(zhai) 的額度。自治省審查後，將各地的發債(zhai) 計劃進行匯總，在同大藏省協商後，統一下達分地區的發債(zhai) 額度。如果發行公募債(zhai) 券，在得到地方議會(hui) 及自治大臣的認可後，由大藏省、自治省、受托銀行以及證券公司召開會(hui) 議，聯合決(jue) 定每月發行總額及分地區發行額。自治大臣與(yu) 大藏大臣審批地方政府借債(zhai) 的重點是確定當年不批準發債(zhai) 或限製發債(zhai) 的地方政府名單。

　　確定依據一般有：（1）對於(yu) 不按時償(chang) 還地方政府債(zhai) 務本金、或發現以前通過明顯不符事實的申請獲準發債(zhai) 的地方政府，不批準發債(zhai) ；（2）債(zhai) 務依存度（債(zhai) 務餘(yu) 額/一般財政支出）在20%-30%之間的地方政府不得發行基礎設施建設債(zhai) 券，30%以上的地方政府不得發行一般事業(ye) 債(zhai) 券；（3）規定當年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發債(zhai) ；（4）嚴(yan) 格限製有財政赤字的地方政府和出現虧(kui) 損的公營企業(ye) 發債(zhai) 等。

　　實行地方政府債(zhai) 務審批製度的目的在於(yu) ：（1）防止地方政府債(zhai) 務膨脹，確保地方財政健康運行；（2）防止資金過分傾(qing) 斜富裕地區，確保資金合理分配；(3)統一協調中央、地方政府及民間資金的供求關(guan) 係等。

　　審計監督。日本審計機構主要由國家會(hui) 計檢察院和地方監察委員會(hui) 構成。會(hui) 計檢察院是日本的最高審計機關(guan) ，屬於(yu) 國家行政序列，但獨立於(yu) 內(nei) 閣，不受政府幹涉，負責對中央收支決(jue) 算及法律上規定的會(hui) 計事項進行審計監督；地方監察委員會(hui) 負責對地方政府財政收支及行政行為(wei) 進行審計監督，對每一審計對象，監察委員會(hui) 分別出具一份審計報告，直接提交給國會(hui) 或委托審計的政府部門。對於(yu) 審計中發現的問題，監察委員會(hui) 通常不會(hui) 直接作出處理，而是提出改進措施或意見，建議管理部門實施處罰。實際上，監察委員會(hui) 所提建議一般很受重視。

　　日本地方政府融資發展經濟不論在融資方式、主體(ti) ，還是在風險監控、審查監督方麵都與(yu) 我國現狀存在趨同，其中有些做法有積極借鑒意義(yi) 。除此之外，加拿大、巴西的做法也可借鑒。

　　加拿大地方政府主要融資渠道有：（1）政府每年在財政收入中（如土地出讓費）單列基礎設施建設基金。（2）可以由獨立的國營集團借貸，如電力公司，償(chang) 還期為(wei) 20年。

　　巴西地方政府借款限製。過去的幾十年中，巴西經曆了三次地方政府債(zhai) 務危機，給中央政府造成了很大損失。在1998年債(zhai) 務危機後，參議院通過了78號法案，加強了對地方借款的監督和控製。主要規定有：（1）地方政府不允許從(cong) 其所有的企業(ye) 和供應商借款；（2）借款額必須小於(yu) 資本性預算的規模；（3）新的借款不得超過經常性淨收入的18%，償(chang) 債(zhai) 成本不得超過經常性淨收入的13%，債(zhai) 務總額必須低於(yu) 經常性淨收入的200%；（4）政府簽發的擔保餘(yu) 額必須低於(yu) 經常性淨收入的25%；（5）除展期外，禁止發行新的債(zhai) 券。

　　1999年9月，巴西金融管理委員會(hui) 頒布了2653號規定，對地方政府向銀行借款實行了一係列具體(ti) 限製，主要包括：（1）授權中央銀行以監管者身份控製商業(ye) 銀行對地方政府的貸款；（2）授權中央銀行具體(ti) 執行78號法案中關(guan) 於(yu) 對地方政府借款監控的條款。

　　地方政府融資平台在創新中規範發展

　　考慮到中國現有的政治體(ti) 製和金融體(ti) 係的特點及資本市場的發達程度，以國際經驗為(wei) 啟示，規範發展現有融資平台，新型地方政府融資平台應該具備以下特征或功能:

　　（一）充實資本金，健全法人治理結構

　　地方政府投融資平台集融資、投資、建設、運營及資本運作為(wei) 一體(ti) ，而不僅(jin) 是地方政府融資的窗口。通過整合地方政府優(you) 質資源，將經營性資源、優(you) 質資產(chan) 以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進平台公司，以此充實資本金。平台公司擁有了質量良好的資產(chan) 和穩定的現金流及利潤來源，財務形象和未來預期良好，使其具備並提高募集資金和正常運營的能力。

　　（二）規範、明確與(yu) 地方政府關(guan) 係

　　針對目前平台公司責任人不明、運行不規範等問題，平台公司應更加專(zhuan) 注於(yu) 專(zhuan) 業(ye) 化的國有資產(chan) 經營管理，而政府或者政府的特設機構作為(wei) 出資人負責製定國有資產(chan) 戰略調整方案和進行國有資產(chan) 監管，而不以行政手段幹預平台公司的實際運作，實現“裁判員”和“運動員”職責的分開。

　　同時，在積極整合地方政府各類資產(chan) 和負債(zhai) 、研究構建地方政府模擬資產(chan) 負債(zhai) 表的基礎上，改變部分平台以地方財政資金直接償(chang) 還銀行貸款的做法，變地方政府與(yu) 銀行之間的銀政關(guan) 係，為(wei) 地方政府對平台的出資關(guan) 係和平台與(yu) 銀行之間的銀企關(guan) 係，使法律關(guan) 係更加清晰、明確。地方財政不再為(wei) 投融資平台公司提供擔保，也不再替平台公司償(chang) 還銀行貸款，而是將這部分財政資金作為(wei) 資本金，定期定額注入到平台公司，以此充實資本金及現金流，從(cong) 而變財政還款為(wei) 財政注資，以此提高平台公司自身的現金流與(yu) 還款能力，同時落實土地抵押、股權質押等擔保措施，實現在符合《預算法》、《擔保法》、《公司法》等現行法律規範的前提下，以市場化機製來運作該融資平台。

　　積極研究構建省市縣平台之間的股權紐帶關(guan) 係，將省級政府對市縣政府的轉移支付資金由原來的撥款關(guan) 係轉為(wei) 注資關(guan) 係（投資與(yu) 被投資關(guan) 係），使縣級平台在發展初期就可獲得外部注資現金流，從(cong) 而可間接做大做強縣級平台。

　　（三）采取主銀行貸款製

　　由銀行業(ye) 監管部門組織協調，根據平台公司的業(ye) 務經營範圍及已有的貸款來源和規模，確定融資平台貸款的主辦銀行以及銀團貸款的牽頭銀行，這樣可有效解決(jue) 由銀行間的不正當競爭(zheng) 而引發的多頭授信、管理失控等問題。

　　（四）融資渠道多樣化

　　新型平台公司不僅(jin) 要繼續加強與(yu) 金融機構的對接與(yu) 合作，而且可運用企業(ye) 債(zhai) 券、中期票據、信托計劃、產(chan) 業(ye) 投資基金、資產(chan) 證券化、登陸資本市場等多種方式實現融資，擴大直接融資規模。新型平台更加注重社會(hui) 民間資本的作用，通過政策優(you) 惠、稅收優(you) 惠、財政補貼等方式，吸引民間資本注資入股地方政府平台公司或參與(yu) 平台公司的具體(ti) 項目。

　　世界範圍內(nei) ，主要發達經濟體(ti) 在維持經濟持續增長的過程中，地方政府借助政府資源，充分發揮組織協調優(you) 勢，按照客觀的市場經濟發展規律，在成熟的現代公司治理體(ti) 製框架內(nei) ，主動負債(zhai) 、融資推動，很好地完成基礎設置建設、公共產(chan) 品的維護與(yu) 更新等政府使命，同時帶動了就業(ye) 與(yu) 經濟增長，累積的成功經驗在中國城鎮化建設的高速發展時期能夠發揮借鑒作用。在認識中國地方政府融資平台產(chan) 生的必然性基礎上，隻有充分重視地方政府融資平台發展的規範性，才能繼續促進中國經濟健康平穩發展。

　　作者單位：國家開發銀行業(ye) 務發展局