盡管政府財政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是一個(ge) 非常重要的曆史進步，隻不過，這還僅(jin) 僅(jin) 是未來中國法治民主政製建設的一個(ge) 邏輯起點，邁入預算民主大門的第一步。

　　　近來，中央政府一些部門陸續公開了自己的“三公經費”（出國出境費、車輛購置及運行費、公務接待費）和其他行政經費支出信息，這立即成為(wei) 了全社會(hui) 關(guan) 注和熱議的一個(ge) 話題。作為(wei) 國務院和財政部近幾年一直努力推進的政府部門財政預算信息公開和透明工作的一部分，從(cong) 任何角度來講，這都是當代中國政府體(ti) 製運行的一個(ge) 曆史性進步，符合我國現代法治民主建設的長期目標。

　　從(cong) 起因上來看，政府財政信息公開透明，先是在中國財政學界、法學界和其他社會(hui) 科學界在學術層麵上討論的一個(ge) 現代政治運作理念上的議題，近兩(liang) 三年來為(wei) 社會(hui) 公眾(zhong) 和媒體(ti) 所熱議並推動，最後逐漸為(wei) 政府決(jue) 策層所接受，近兩(liang) 三年以來正在漸進性地逐步推開。

　　2008年5月1日，國務院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例第二章大部分所要求各級政府公開的信息，都與(yu) 財政預算及其實施情況密切相關(guan) 。之後，中央政府率先公開自己的財政預算執行情況，在2009年首次公開了經全國人大審查批準的中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉移支付等四張預算表。2010年，經全國人大審查批準的中央財政預算十二張表格全部公開，內(nei) 容涵蓋公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算。

　　2010年3月1日，財政部發布了《關(guan) 於(yu) 進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，籲求中央各部委和各級地方政府部門主動公開自己的財政預算及其執行情況。2011年1月18日，財政部又下發了《關(guan) 於(yu) 深入推進基層財政專(zhuan) 項支出預算公開的意見》，要求基層政府進一步加大財政專(zhuan) 項支出預算的公開力度，特別是要重點公開與(yu) 人民群眾(zhong) 利益密切相關(guan) 的教育、醫療衛生、社會(hui) 保障和就業(ye) 、住房保障支出以及“三農(nong) ”等方麵的財政專(zhuan) 項支出方麵的信息，並明確列出了四十五項財政專(zhuan) 項支出的細目。2011年5月4日，溫家寶總理親(qin) 自主持召開了國務院常務會(hui) ，研究部署進一步推進政府財政預算公開工作。會(hui) 議要求九十八個(ge) 中央部門要加大政務公開力度，增加部門預算和決(jue) 算公開的內(nei) 容，並要求到6月底公開“三公經費”和其他行政經費支出情況。

　　在國務院和財政部的步步安排下，中國各級政府部門的財政預算信息公開到目前有了初步的進展。按照國務院的官方信息，2010年在報送全國人大審查部門預算的九十八個(ge) 中央部門中，有七十五個(ge) 公開了部門預算，並有十八個(ge) 省（區、市）財政公開了本地區公共財政預算和政府性基金預算。2011年，有二十七個(ge) 省（區、市）的財政進行了公開，並有二十個(ge) 省（區、市）公開了省直部門的部門預算。

　　盡管在製度建設和行政措施上，上有國務院和財政部的行政法規和文件意見的推動，下有學界的討論、公眾(zhong) 的熱議，再加上媒體(ti) 的報道、曝光所共同形成的社會(hui) 輿論壓力，一些中央政府部門和一些地方政府及其部門在財政預算信息公開方麵有了一些進步，但是，從(cong) 整體(ti) 來看，目前中國各級和各地政府及其部門的財政預算信息公開，還隻能說是剛起步。從(cong) 某種程度上來說，各級政府及其部門的預算信息公開，到目前為(wei) 止還隻能說是初露了“冰山一角”。譬如，自5月4日國務院常務會(hui) 議要求在6月底九十八個(ge) 中央部門公開部門決(jue) 算和“三公”經費和行政經費支出情況，到7月15日，隻有國家文物局、中國工程院、審計署、文化部、民政部、新聞出版總署、商務部、發改委等二十三個(ge) 中央部門公布了自己的“三公經費”的粗略賬單。按照中南財經政法大學財稅學院院長陳誌勇教授的判斷，到目前為(wei) 止，多數中央部門的“數據”還遲遲沒有“亮相”。這實際上反映出一些部委還缺乏主動公開的意識，有的部委仍持觀望態度，擔心暴露出的偏高行政經費會(hui) 引起公眾(zhong) 的質疑，而政府部門的其他方麵大量實質性的財政收支信息，還遠遠沒有公布出來。

　　另外，根據新近出版的上海財經大學公共政策研究中心蔣洪、劉小兵、鄧淑蓮等教授所率領的研究團隊的《2011年中國財政透明度報告》，近幾年全國省級財政透明度實際上變化並不大，各省平均得分（按百分製計算）隻是從(cong) 2009年的21.71提高到目前（2011）的23.41，僅(jin) 提高了1.43個(ge) 百分點。由此看來，盡管到2011年有二十七個(ge) 省（區、市）政府公開了財政預算信息，但從(cong) 整體(ti) 上來看，中國政府各級政府的財政信息公開還處於(yu) “極低水平”，還不怎麽(me) 公開透明。上海財大這一研究團隊的研究還發現，在目前財政部門向人大常委提供的財政信息中，大約隻有百分之八十左右提供給了人大代表，且隻是在人大召開會(hui) 議期間才向人大代表提供。即使是財政部門向人大財經委提供的財政信息，也是不完全的，包括社會(hui) 保障資金、國有企業(ye) 資金、政府的資產(chan) 負債(zhai) 等重要的財政信息，目前還都是缺失的。

　　近兩(liang) 三年來國務院和財政部下發了數道“金牌政令”，來推動政府財政預算信息公開和透明，為(wei) 什麽(me) 各級政府及其所屬部門在公布自己的財政預算和行政開支的信息公開方麵如此行動遲緩，且如此被動？初想一下，可能有如下幾個(ge) 方麵的原因：

　　首先，多年計劃經濟體(ti) 製遺傳(chuan) 下來的行政慣性，加上巨大的經濟利益，大部分政府行政部門不願意且還不適應財政信息公開，不到萬(wan) 不得已的情況下，誰也不願公開。在過去數十年的計劃經濟體(ti) 製中，乃至到最近兩(liang) 年，各級政府及其包括財政稅收的政府部門，隻有征稅、收費、花錢、撥款的行政實踐，而沒有任何公開自己如何收支花錢、公布自己的財政預算信息這回事，更沒有自己手中掌管的資金和款項支出受他人約束和製約的製度性安排。近幾年來，在財政學界、法學界乃至學術各界的理論討論、社會(hui) 公眾(zhong) 和媒體(ti) 的輿論壓力下，政府部門突然被要求公開自己的財政收入是如何來的，又是如何支出去的，錢花到什麽(me) 地方去了。許多政府官員對此顯然還不是很習(xi) 慣，甚至有本能的反感和抵觸。加上背後的巨大經濟利益，非到萬(wan) 不得已，看來沒有多少部門會(hui) 願意主動公布自己的財政收支信息，把自己部門的“私人”賬本向“外人”攤開。另外，多年來，各級政府部門一直習(xi) 慣性地把政府財政收支和行政花費視為(wei) 保密信息。因此，即使在2008年國務院的《政府信息公開條例》頒布和實施後，許多政府部門的領導並未徹底放棄這種政府財政的“保密思維”，因而不大願意公開自己的財政收支信息。

　　其次，在目前中國的政治體(ti) 製和行政法律製度安排中，還缺乏對政府財政收支信息公開的強製性的法律規定。我國現行的《預算法》，是從(cong) 1995年開始頒布施行的，至今已十六年沒有修訂了，明顯已不再適應我國經濟社會(hui) 發展的需要；而新的《預算法》修改草案，雖幾經討論修訂，已曆經數年，到目前為(wei) 止還不能“上會(hui) ”審議（2010年曾三次被“拒絕”提交給人大討論）通過。在目前仍然實行的《預算法》中，對各級政府的財政預算公開和透明，根本沒有任何規定，而隻是在涉及預算監督問題的第六十八條中，有“各級人民代表大會(hui) 和縣級以上各級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 舉(ju) 行會(hui) 議時，人民代表大會(hui) 代表或者常務委員會(hui) 組成人員，依照法律規定程序就預算、決(jue) 算中的有關(guan) 問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關(guan) 的政府或者財政部門必須及時給予答複”之類的軟性規定。2008年國務院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，也僅(jin) 僅(jin) 規定了“財政預算報告公開”的義(yi) 務，而不是強製性的製度規定。財政部的2010年3月發布的《關(guan) 於(yu) 進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，以及2011年1月財政部發布的《關(guan) 於(yu) 深入推進基層財政專(zhuan) 項支出預算公開的意見》，還都是“指導性意見”，而不是硬性的製度約束和法律規定。這樣的體(ti) 製安排和製度環境，給各級政府及其部門的行政長官在預算公開方麵以很大的靈活性。各級政府和政府各部門在具體(ti) 執行過程中，往往“就低不就高”，盡量不公布對自己不利的信息。

　　這裏也附帶說明的是，在2010年欲提交“上會(hui) ”的《預算法》修改稿草案中，增加了如下一個(ge) 條款：“經本級人民代表大會(hui) 或本級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 批準的預算、調整預算、決(jue) 算，應當及時向社會(hui) 公開，但涉及國家秘密的內(nei) 容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決(jue) 算的公開。各部門負責本部門預算、決(jue) 算的公開。公開的實施辦法，由國務院規定。”值得注意的是，在這一新版的《預算法》修正稿中，對政府財政信息的公開，這裏仍然說的是“應該”，而不是“必須”，且對這個(ge) “應該”，還加了一個(ge) 限定性語句：“公開的實施辦法，由國務院規定”。這樣的“條款”和“規定”，實際上仍將給出這樣一個(ge) 信號：各級政府的財政預算信息公開，還隻是各級政府行政長官的自願行為(wei) 和自己政績表現性的選擇，而不是用法律手段來強製要求各級政府及其政府部門財政預算收支信息必須公開。因此，許多看到新《預算法》修正案草稿的財政學和稅法學專(zhuan) 家認為(wei) ，現在正在內(nei) 部討論和征求意見的新《預算法》草案，與(yu) 1995年的《預算法》相比，並沒有進步多少，而且在許多方麵還有倒退的傾(qing) 向。因此，新《預算法》修正案被人大拒絕“上會(hui) ”討論，目前看來未嚐不是一件值得慶幸的事。

　　最後，除了預算信息公開透明到目前為(wei) 止對許多政府部門的領導人來說還是個(ge) “新鮮事”，出於(yu) 過去多年的行政習(xi) 慣而不願公開和盡可能地不予公開，以及目前的法律法規對預算公開還沒有真正剛性的製度性要求和規定這些因素外，目前政府財政信息的公開之所以仍然步履維艱、困難重重，更重要的是許多政府領導人對預算民主和現代民主政治的運作還沒有足夠的和確當的認識。換句話說，對政府稅收的本質以及對納稅人權利的認識，對許多政府官員來說，目前還仍然是被“昧蔽著”的。從(cong) 政府的施政理念上來回顧，人們(men) 會(hui) 發現，數千年中國傳(chuan) 統官文化中的“勤政愛民”、“愛民如子”的“父母官”思想一直相當流行和被官員們(men) 所信仰，這就給政府財政信息公開透明遺留下一個(ge) 深層文化理念上的障礙：既然做官像是為(wei) 人父母，那麽(me) ，做父母的怎麽(me) 能讓民眾(zhong) 這些小孩子們(men) 知道我所掌管的這個(ge) “家”的錢是如何花的？

　　現代政治的基本理念，其核心應該是政府在花納稅人的錢，因而必須用納稅人的錢來為(wei) 納稅人辦事，而不僅(jin) 僅(jin) 是作為(wei) 人民的父母官要出於(yu) 自己的道德考量來“為(wei) 人民服務”。正如李煒光教授在2006年發表的一篇“無聲的中國納稅人”的經典論文中所提出的那樣，如果我們(men) 不認真培育每一個(ge) 政府官員和公民的公共財政和納稅人的意識，致力於(yu) 創造一個(ge) 現代稅收的製度環境和文化環境，即使我們(men) 引進最好的製度——包括近幾年國務院和財政部所大力推動的各級政府部門財政預算公開透明的行政舉(ju) 措，也會(hui) 變成“無本之木”、“無源之水”，到最後也可能會(hui) 因為(wei) 無法實行而自行枯萎，抑或被占據主流地位的意識形態、行政習(xi) 慣和潛規則之類的東(dong) 西搞得“非驢非馬”。

　　盡管國務院和財政部大力推動政府部門財政信息公開目前看來是個(ge) 曆史性的進步，但我們(men) 必須認識到，在目前中國政府體(ti) 製的實際運作中，即使各級政府及其政府部門按照目前國務院和財政部的幾個(ge) 文件精神的“指導意見”公布了“三公消費”和其他專(zhuan) 項支出的情況，但要真正做到政府財政預算公開透明，還任重道遠，還有大量製度建設性工作要做。因為(wei) ，在各級和各地政府的現實財政運作中，大量政府性資金至今還遊離於(yu) 預算之外，不少政府部門還有隱瞞收支、私設小金庫、賬外設賬等違規行為(wei) 。即使強行讓各級政府及其部門公開各自的財政收支狀況，但許多政府部門可能隻是公布部分對自己有利的信息和數字，而隱瞞和遮蔽對自己不利的數字和信息。另外，隻有把各級政府及其部門自己公布的信息與(yu) 審計部門對其預算執行情況和公布的信息的審計配合起來，各級政府及其部門公布的預算信息才在一定程度上是可信的，這種預算公開才是有意義(yi) 的。

　　最後要補充的是，即使政府財政預算信息公開透明了，這本身還不意味著就是“民主預算”或言“預算民主”，而隻是為(wei) 未來中國法治民主政治的“預算民主”提供了一個(ge) 前提條件。現代政治下的真正預算民主，其實質是政府征收任何一種稅和行政性收費，都要經納稅人選出來的代表的實質性審議批準；而除了日常的政府運作費用支出外，政府的任何一筆大的支出，包括興(xing) 建新的政府機關(guan) 行政大樓和官員提薪，都要獲得納稅人選出來的代表的實質性審議和批準通過。沒有納稅人選出來的人大代表對政府預算收支的實質性的審議批準和製約，財稅部門任意引入任何新的稅種，任意提高一種稅的稅率，加上政府財政收入的增加不受任何製約，而在財政支出方麵又沒有任何實質性的製衡和製約，在這樣的政製安排中，即使政府財政收支信息公開了，透明了，那又有多少意義(yi) ？這還不能算是民主預算和預算民主。

　　我們(men) 的結論是：盡管政府財政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是中國一個(ge) 非常重要的曆史進步，隻不過，這還僅(jin) 僅(jin) 是未來中國法治民主政製建設的一個(ge) 邏輯起點，邁入預算民主製度大門的第一步。未來中國的包括預算民主在內(nei) 的現代法治民主建設，仍將路途漫漫、任重道遠。■

　　2011年7月17日晚於(yu) 浙江臨(lin) 安神龍川農(nong) 舍