教育服務需求全麵增長、需求結構快速變化與(yu) 公共教育財政體(ti) 製改革不到位，是當前中國教育改革建設麵臨(lin) 的主要矛盾之一。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，“到2020年，基本實現教育現代化，實現更高水平的普及教育。基本普及學前教育；鞏固提高九年義(yi) 務教育水平；普及高中階段教育，毛入學率達到90%；高等教育大眾(zhong) 化水平進一步提高，毛入學率達到40%；掃除青壯年文盲。形成惠及全民的公平教育。堅持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的機會(hui) 。建成覆蓋城鄉(xiang) 的基本公共教育服務體(ti) 係，實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。”上述目標的實現顯然離不開財政體(ti) 製的配套支持，因此，怎樣促進政府轉型，加大教育投入，均衡配置教育財政資源，建立適應經濟社會(hui) 發展與(yu) 滿足全民需求的公共教育財政體(ti) 製既非常必要，也非常迫切，這也是未來十年教育改革必須破解的難題之一。

　　一、財政支持教育的理論辨析

　　公共財政為(wei) 何要支持教育發展？完全依靠市場能否實現教育資源的配置兼具公平與(yu) 效率？教育產(chan) 品的特殊屬性導致市場無法提供充足的教育資源，必須在政府與(yu) 市場之間進行有效的分工，這樣才能有效滿足群眾(zhong) 的教育需求。

　　(一)教育是具有很強正外部性的特殊產(chan) 品

　　在市場經濟條件下，公共產(chan) 品是與(yu) 私人產(chan) 品相對而言的，公共產(chan) 品的消費具有非排他性和非競爭(zheng) 性。教育既有公共產(chan) 品形式，也有準公共產(chan) 品形式，還有私人產(chan) 品形式。不同階段的教育需要財政提供不同程度的支持。以義(yi) 務教育為(wei) 例，義(yi) 務教育是國家憑借法律對適齡強少年提供的一種具有普及性、平等性、強製性、無償(chang) 性等特征的教育服務製度，也是政府為(wei) 民眾(zhong) 提供的基本公共服務之一，具有純公共產(chan) 品特征。一方麵，義(yi) 務教育的效用很難在眾(zhong) 人之間進行分割，其消費具有非排他勝，屬於(yu) 集體(ti) 消費或等量消費，公共部門在提供義(yi) 務教育時，不可能選擇向一部分人提供，不向另一部分人提供。另一方麵，從(cong) 外部效益看，義(yi) 務教育的正外部性導致其成本與(yu) 收益的不對稱，在較大範圍的消費上不僅(jin) 具有非排他性，而且具有非競爭(zheng) 性，由政府提供是一種較優(you) 的選擇。除義(yi) 務教育之外的高等教育、中等職業(ye) 教育等由於(yu) 產(chan) 生的效益既有個(ge) 人效益也有社會(hui) 效益，存在正外部性，通常也將其界定為(wei) 準公共產(chan) 品，當然，隨著人們(men) 所受教育與(yu) 未來職業(ye) 及預期收入相關(guan) 性的增強，教育的公共產(chan) 品屬性也漸次降低，私人產(chan) 品屬性逐步增強，因而可以根據供給效率的高低，靈活確定提供方式，視實際情況不同確定由政府提供，或以政府為(wei) 主，或以市場為(wei) 主。

　　(二)公平且有效率的教育服務製度是社會(hui) 良序運行的基礎

　　在福利經濟學看來，社會(hui) 整體(ti) 福利的增進不僅(jin) 取決(jue) 於(yu) 經濟效率，還與(yu) 社會(hui) 公平程度密切相關(guan) 。教育服務是政府提供的基本公共服務之一，是社會(hui) 實現公平的前提與(yu) 基礎。如果政府在提供教育的服務中嚴(yan) 重“缺位”，過高的教育收費必然會(hui) 抑製低收入家庭的教育需求，由此會(hui) 形成惡性循環，導致貧富差距難以有效遏製，降低社會(hui) 流動性，社會(hui) 階層會(hui) 逐步趨於(yu) 固化，國家發展喪(sang) 失活力。政府通過對教育進行幹預，提供有效的教育服務，能夠有效幫助低收入家庭改善下一代的教育程度，提高其人力資本競爭(zheng) 力，從(cong) 而擺脫“納克斯陷阱”。世界各國的實踐表明，政府通過提供良好的教育，既有效提高其國民素質，增強國家核心競爭(zheng) 力，又有助於(yu) 消弭社會(hui) 貧富差距，促進社會(hui) 穩定。

　　(三)教育信貸市場存在失靈

　　教育公共產(chan) 品特征的存在導致在市場經濟中追求利潤極大化的生產(chan) 者是不會(hui) 也不願意提供此類公共產(chan) 品，因此市場本身無法解決(jue) 教育的有效提供。諾貝爾經濟學獎獲得者弗裏德曼認為(wei) ，獲得人力資本的資金比獲得有形資本投資的資金更為(wei) 困難，其原因在於(yu) ：第一，缺乏有形的投資殘餘(yu) 可回收；第二，教育投資存在很大風險，意外死亡、傷(shang) 殘及個(ge) 人能力、運氣方麵的差異導致教育投資收益的波動幅度很大；第三，股權融資方法在教育投資中很難實施，不易獲取真實的收入信息，加上契約持續的實踐過於(yu) 漫長，這都會(hui) 導致管理契約的費用過高。在現實經濟生活中，由於(yu) 很難獲取完全的個(ge) 人信息，再加上難以控製監測個(ge) 體(ti) 努力程度，貸款機構麵臨(lin) 極大的風險，教育信貸市場失靈由此產(chan) 生，這顯然需要政府部門的及時介入。

　　二、財政體(ti) 製改革滯後抑製教育發展的多維表現

　　改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，中國逐步形成了以財政撥款為(wei) 主、多元化籌措教育資金、多渠道辦學的公共教育財政體(ti) 製，但與(yu) 民眾(zhong) 的訴求相比還存在較大差距，突出表現在以下幾方麵。

　　(一)經濟高增長與(yu) 教育低投入的巨大反差

　　改革開放三十多年來，中國一直維持年均10%左右的高經濟增長，2005年世界排名第五，2008年世界第三，到2010年，中國已超過日本,成為(wei) 世界第二大經濟體(ti) ，第一大出口國，第一大外匯儲(chu) 備國，第二大製造業(ye) 大國，人均GDP超過4300美元，輝煌的經濟成就有目共睹。但與(yu) 此形成鮮明反差的是，中國在民生領域取得的成績與(yu) 經濟貢獻極不相稱，政府提供的教育、醫療、生活保障等公共服務遠不能滿足民眾(zhong) 的基本需求。早在1993年，中國就提出國家財政性教育經費支出占國內(nei) 生產(chan) 總值比例達到4%，但這一目標卻一直未能實現，見表1。從(cong) 表1可以看出，中國的財政性教育支出存在巨大缺口,教育公共產(chan) 品屬性還沒有的充分的體(ti) 現，個(ge) 人承擔了公共教育的很大一部分社會(hui) 責任。私人教育支出份額的居高不下反過來抑製了居民的其他方麵的消費需求，這也是中國近些年一直強調擴大內(nei) 需，但效果不佳的重要原因之一。

　　(四)現行政府運行體(ti) 製對財政支持教育存在“軟約束”

　　當前教育財政投入不足，分布不均衡、不合理的主要原因在於(yu) 政府責任的缺位。改革開放以來，中央成功確立以經濟增長為(wei) 核心的發展方略，在地方政府競爭(zheng) 與(yu) 晉升激勵雙重影響下，各地政府更多偏向於(yu) 做大經濟蛋糕而非改善民生，包括提供更好的教育產(chan) 品。這是由於(yu) ，教育類公共產(chan) 品需要政府更長時間的付出才能見效，而官員都是有任期年限的，在有限的時間內(nei) 沒有做出超出“兄弟轄區”的政績，在競爭(zheng) 中就處於(yu) 劣勢地位。在事權責任方麵，各級政府都同時對教育負有責任，由於(yu) 沒有明確規定支出職責，這就為(wei) 上級政府在不提供足夠資金支持的情況下向下委派支出任務提供了空間，對於(yu) 教育這種正外部性很強的民生服務，各級政府普遍存在投入動力不足的問題。“希望工程”從(cong) 另一個(ge) 側(ce) 麵反映了政府工作的不足，根據中國青少年發展基金會(hui) 2007年的統計，希望工程運行18年，共募集資金逾35億(yi) 元人民幣，其中援建希望小學1.3萬(wan) 多所，捐贈希望書(shu) 庫、希望圖書(shu) 室1.3萬(wan) 多套，培訓鄉(xiang) 村教師逾3.7萬(wan) 名。“希望工程”是對政府義(yi) 務教育責任缺失的有效補充，但若寄希望於(yu) “希望工程”改變中國的教育狀況，無異於(yu) 緣木求魚。

　　三、未來十年公共教育財政體(ti) 製的建構思路

　　教育發展與(yu) 財政體(ti) 製聯係密切，兩(liang) 者之間有很強的關(guan) 聯性、互動性。中國正處於(yu) 建設人力資源強國的關(guan) 鍵轉型期，按照國家中長期教育改革與(yu) 發展規劃綱要的要求，必須高端定位，頂層設計公共教育財政體(ti) 製的改革路徑。

　　(一)厘清政府與(yu) 市場在教育服務中的職責

　　正確界定政府與(yu) 市場在教育服務中的職責是構建新型公共教育財政體(ti) 製的前提和基礎。應根據教育服務的不同層次、受益範圍大小等因素確定不同的財政投入比例。對於(yu) 中小學義(yi) 務教育，應采取以政府投入為(wei) 主的發展模式，各級政府承擔起本轄區中小學義(yi) 務教育的主要責任，但在財力分配上，中央與(yu) 省級政府應提高其承擔比重，基層政府更應強化其管理責任。對於(yu) 普通高等教育，應該按照“公辦民助”或“民辦公助”的模式，由各級政府與(yu) 民間主體(ti) 共同承擔相應的投資任務。對於(yu) 職業(ye) 教育，在當前一個(ge) 時期，政府應加大支持力度，以解決(jue) 中國“藍領工人”短缺的難題。當然，也要注重發揮教育財政的示範引導作用，吸引民間資本投入職業(ye) 教育與(yu) 高等教育，但必須在政府監管下運行。

　　(二)合理配置公共教育的事權與(yu) 財力

　　政府間事權是各級政府間在公共服務供給中應承擔的職責和任務，它規定了政府承擔公共服務的類型和範圍。財權是指一級政府獲得財政收入的權力，但擁有財權並不意味著擁有相應的財力，由於(yu) 稅製設計原因，有些地區擁有財權，但並無相應財力；有些地區沒有財權，卻能獲取財力，關(guan) 鍵是實現財力與(yu) 事權的相匹配。中國實行的是相對集中的公共財政體(ti) 製，與(yu) 此相對應的應該是中央政府承擔主要支出責任的公共教育體(ti) 製，特別是義(yi) 務教育的投資責任應該主要有中央政府來承擔。然而實踐並非如此，各種統計資料顯示，地方政府承擔了財政性教育經費的80%以上，中央政府承擔不足20%。

　　在完善公共教育財政體(ti) 製的過程中，應在重新劃分政府間教育財政責任的基礎上，適當上收義(yi) 務教育的事權，適當下放相應的財權。通過合理劃分各級政府對教育的支出責任，形成各級政府合理的投資分擔機製。根據各地經濟發展程度的不同，可探索實行差異化的財力分擔機製，對欠發達的西部地區(不包括國家級貧困縣)則由“中央和省共同負責，以中央為(wei) 主”；對於(yu) 中部地區，實行以“中央和省級政府”作為(wei) 教育投入的主體(ti) ，建立“中央和省級財政共同分擔，各占50%”的投入機製；對於(yu) 發達地區，則實行以“省市為(wei) 主”的教育經費投入體(ti) 製，中央隻適當予以資助。為(wei) 能夠比較好的達到高效管理和資金及時匹配的目標，可將事權和財權向省級政府集中，中央財政的義(yi) 務教育經費及時下撥省級政府。同時，在稅費改革的進程中積極培育地方公共教育的固定財源。比如在中央與(yu) 地方共享稅中規定固定的教育費比例，或者在下一步的稅製改革中，在擴大了的地方稅種中增加教育費附加等等。

　　(三)調整規範促進教育均衡發展的轉移支付體(ti) 係

　　無論從(cong) 理論上還是實踐的經驗來看，轉移支付製度都是解決(jue) 一個(ge) 國家基本教育經費總量不足和地區間教育經費不均衡的有效手段。中國幅員廣闊，地區間的經濟發展極其不平衡，因此地區間的教育投入也有相當大的差異，這更加需要建立一個(ge) 均等化的轉移支付體(ti) 係來平衡地區間的教育投入和教育資源。

　　規範的教育轉移支付體(ti) 係應該是縱橫交錯的。從(cong) 縱向上看，應建立從(cong) 上到下的均等化轉移支付體(ti) 係，按照人均教育投入標準進行科學測算，不受原有基數的約束。必須指出的是，在確定教育均等化財政轉移支付份額中，如何科學衡量各級各地政府財政能力與(yu) 財政需要十分關(guan) 鍵。比如在影響生均支出成本的因素中，哪些因素是主要的，哪些因素是次要的，不能根據主觀判斷來確定，而要通過科學計量模型來確定。在衡量地方教育投入的財政能力時，除考慮財政性教育經費占GDP的比重、財政性教育經費占教育總經費的比重以及預算內(nei) 財政性教育經費占財政支出的比重等關(guan) 鍵指標外，還應該考量不同地區產(chan) 業(ye) 結構及其經濟效益的差異，以及各地由於(yu) 地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差異等。建議由省級政府承擔轉移支付的主要責任，而且教育的轉移支付必須要專(zhuan) 款專(zhuan) 用；從(cong) 橫向上看，由於(yu) 受教育人口的地區流動等原因，造成了教育投入的地區性外溢，因此有必要建立起橫行的轉移支付製度，來彌補和糾正這種外溢現象。具體(ti) 而言，需要在以下幾方麵取得突破：其一，要加大一般性教育轉移支付的投入力度和整合力度，使之形成規範、穩定的製度體(ti) 係。其中，農(nong) 村義(yi) 務教育是教育體(ti) 係中最薄弱的環節，也是提高億(yi) 萬(wan) 農(nong) 村人口素質的關(guan) 鍵所在，對促進社會(hui) 流動，維護社會(hui) 穩定具有重要意義(yi) 。未來十年，中央和省級財政應進一步規範對農(nong) 村義(yi) 務教育轉移支付，增強對城鄉(xiang) 之間、不同地區間義(yi) 務教育水平差距的調節能力，同時繼續安排“國家貧困地區義(yi) 務教育工程”的專(zhuan) 項資金，對少數民族地區的特殊困難要給予重點傾(qing) 斜。對於(yu) 政府撥給基層的教育經費，要實施國庫集中支付製度，以減少中間環節，杜絕可能導致的挪用、克扣現象，保證穩步提高農(nong) 村義(yi) 務教育質量。其二，規範教育專(zhuan) 項轉移支付。盡管減少專(zhuan) 項轉移支付是轉移支付體(ti) 係改革的趨勢，但鑒於(yu) 中國幅員遼闊、地區間經濟發展水平和政府財力差異巨大、政府管理水平總體(ti) 不高的特點,專(zhuan) 項轉移支付依然有存在的必要性，但必須依法規範調整，提高轉移支付資金透明度，實行教育經費分配與(yu) 使用的聽證製度，保證轉移支付資金的合理分配和有效使用，強化對轉移支付資金的績效評估。其三，根據“十二五”規劃要求，加快建立和完善縣級基本財力保障機製，逐步提高保障水平，全麵提升縣級政府提供基本公共服務包括教育服務的財力保障能力。其四，借鑒德國經驗，建立橫向轉移支付製度，可嚐試在一省範圍內(nei) 建立對口支援製度，縮小不同地區之間的教育差距，促進建立地區融合與(yu) 社會(hui) 和諧。

　　(四)建立健全財政支持教育的法律法規

　　中國現行的教育法規和財政法規對教育財政的一些重大問題沒有做出規定,或是規定得很不具體(ti) ，已落後於(yu) 現有的社會(hui) 發展要求：有些規定還隻是一種形式，實際根本沒有達到，有些規定沒有細化，沒有可操作性，無法執行。因此，迫切需要通過立法，明確規定各級政府間的教育責任，使教育經費的籌集、負擔、分配、使用都有法可依，推進教育財政決(jue) 策的民主化、法製化。首先，要盡快製定《教育經費投入法》(或《教育預算法》)，從(cong) 法律層次上保證教育經費投入。在《教育經費投入法》中，要將各級預算中教育經費支出單列，設置“教育經費類”級科目，列入各級政府預算。要確保“三個(ge) 增長”，即中央和地方政府財政預算內(nei) 教育撥款的增長要高於(yu) 同級財政經常性收入的增長，在校學生人均教育費用要逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐年有所增長。其次，對於(yu) 公共教育資金的籌集、分配、支出在《教育法》中要進行細化的規定，明確各級政府在公共教育體(ti) 係中的職責以及相應的財權。第三，以法的形式規定公共教育支出要與(yu) 社會(hui) 經濟發展相一致，將教育支出占財政支出的比例作為(wei) 一種硬約束規定下來，否則追究政府有關(guan) 領導人的行政和法律責任。第四，加強教育經費的預算監督，特別強調人大監督和社會(hui) 監督的作用，增加教育財政的透明度。加強各級人民代表大會(hui) 對同級政府教育預算的審查監督，在各級人大下設教育經費撥款委員會(hui) 。該委員會(hui) 的主要職能是審核、批準本級教育財政預算方案，決(jue) 定教育經費預算的經費項目、經費標準、教育經費在預算支出中的比例，以及教育經費在地區和學校之間的分配等。

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