在相當程度上，中國地方債(zhai) 務和融資平台的走向，取決(jue) 於(yu) 土地財政如何持續。鑒於(yu) 土地出讓金屬於(yu) 一次性稅源，與(yu) 地方政府連續剛性的財政支出狀況不相匹配的長期風險，可以考慮按國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，還可以借鑒國際上多數土地製度多元化的國家的通行做法，發行地方債(zhai) 和開征保有環節的房產(chan) 稅、資源稅。

　　明年進入還款高峰的中國地方債(zhai) ，正處在曆史的十字路口。但中國的公共債(zhai) 務問題與(yu) 歐債(zhai) 和美債(zhai) 危機有很大不同，地方融資平台問題，是由土地財政衍生出來的。筆者以為(wei) ，在相當程度上，中國地方債(zhai) 務和融資平台的走向，取決(jue) 於(yu) 中國的財政依靠土地運轉的模式即所謂土地財政如何持續。短期來看，因為(wei) 政策調控，房地產(chan) 市場和土地市場降溫，地方政府財政平衡的壓力驟然增大。這正是當前出台限購令的城市所麵臨(lin) 的問題。而從(cong) 長期來看，地方融資平台的風險，主要來自土地出讓金的短視性和不可持續性。土地是稀缺資源，土地出讓金是累計若幹年的地租總和，屬於(yu) 一次性稅源，與(yu) 地方政府連續剛性的財政支出狀況不相匹配。

　　1994年的分稅製改革，初步理順了地方政府和企業(ye) 的關(guan) 係，也奠定了中國現行房地產(chan) 稅製的基本格局，在很大程度上塑造了過去十年來地方政府的行為(wei) 模式。按照1994年分稅製分稅辦法，現行土地房產(chan) 稅收體(ti) 係是幾乎所有稅種都屬於(yu) 地方稅。於(yu) 是，土地房產(chan) 稅構成地方政府可支配財力的重要來源。

　　由於(yu) 地方政府支配土地資源目標的雙重性，地方政府需在以下兩(liang) 者收益之間做出權衡：首先，為(wei) 更多吸引外來投資，地方政府需要通過低價(jia) 出讓土地，以提高預算內(nei) 自留財政收入；同時，地方政府又需要通過一些諸如招拍掛等市場化方式盡量高價(jia) 出讓土地，獲取可自由支配的預算外收入，為(wei) 地方城市發展、基礎設施建設以及其他公共產(chan) 品與(yu) 服務融資。於(yu) 是，一方麵，從(cong) 土地資源的角度來看，中國目前的土地中絕大部分是農(nong) 用地，由於(yu) 嚴(yan) 格的耕地保護製度以及土地城鄉(xiang) 二元結構，強化了中國建設用地的稀缺性；另一方麵，本著土地財政的理念，地方政府缺乏增加土地供給的動機，所以，各地的住房供地計劃普遍完成不足。全國2010年住房用地全年計劃完成率為(wei) 67.9%，2011年上半年計劃完成率也僅(jin) 為(wei) 26%。

　　然而，工業(ye) 用地卻一直保持很低的價(jia) 格。地方政府通常以地引資生稅，通過優(you) 惠政策吸引外來投資以擴大稅基，尤其是製造業(ye) 的投資。即使在這一輪嚴(yan) 厲的房地產(chan) 調控中，地方政府官員仍普遍認為(wei) 製造業(ye) 發展將會(hui) 大大推動本地服務業(ye) 部門的增長，結果不僅(jin) 帶來製造業(ye) 的增值稅，更在於(yu) 製造業(ye) 發展對本地服務業(ye) 推動所帶來的營業(ye) 稅和商業(ye) 、居住用地出讓金收入。

　　筆者以為(wei) ，是中國的地方競爭(zheng) 格局導致了財政對待工業(ye) 與(yu) 服務業(ye) 的差別，產(chan) 生了商業(ye) 、居住用地和工業(ye) 用地出讓價(jia) 格的交叉補貼。

　　工業(ye) 用地是“全國性買(mai) 方市場”。從(cong) 市場範圍方麵看，大部分製造業(ye) 企業(ye) 是為(wei) 其他地區乃至國外生產(chan) 可貿易品，同時企業(ye) 對成本相當敏感，流動性較高。因此，地方政府提供包括廉價(jia) 土地、補貼性基礎設施等優(you) 惠政策也是無奈之舉(ju) 。有的學者認為(wei) 這是縣域經濟的良性競爭(zheng) ，但這一前提是土地供應並非壟斷性質。而商住用地則是“區域性賣方市場”。絕大部分服務業(ye) 提供的是在本地消費的非貿易性服務。由於(yu) 地方政府基本壟斷了本地商住用地開發的一級市場，可以通過“招拍掛”方式高價(jia) 出讓土地，並將成本轉嫁給當地消費者。

　　目前從(cong) 全國來看，東(dong) 部地區側(ce) 重於(yu) 獲得土地財政的預算外收入，中西部則側(ce) 重在於(yu) 獲得土地財政的預算內(nei) 收入。在東(dong) 部地區，地方政府低價(jia) 出讓土地，降低了投資者的成本，便於(yu) 投資者在所投資的行業(ye) 內(nei) 迅速成長。營業(ye) 稅和增值稅會(hui) 在土地出讓後較短時間內(nei) 增加，這主要是因為(wei) 土地出讓後相關(guan) 房地產(chan) 、建築業(ye) 乃至商業(ye) 服務業(ye) 以及製造業(ye) 發展會(hui) 較快地帶來稅收增加，而企業(ye) 所得稅和上繳利潤由於(yu) 稅收減免，以及企業(ye) 投產(chan) 周期相對較長等原因，需要更長時間才能增加。在中西部工業(ye) 化程度相對不足、居民收入相對較低的地區，地方政府若抬高地價(jia) 會(hui) 麵對很高的成本和困難，所以會(hui) 轉而依靠擴大建設規模來實現稅收收入的增長，地方政府的主要目標是獲得建築業(ye) 和房地產(chan) 業(ye) 的稅收收入。這種模式的特征是，落後的工業(ye) 化和城市化與(yu) 發達的土地城市化並存，而全國土地出讓收入約三分之二來自東(dong) 部沿海省份。

　　各地政府的土地收入還包括通過土地資產(chan) 獲得抵押收入。土地的資產(chan) 屬性決(jue) 定著它與(yu) 金融的密切關(guan) 係，地方政府通常以土地儲(chu) 備中心、政府性公司和開發區為(wei) 載體(ti) 向銀行抵押土地，以此獲得銀行貸款，彌補地方財政資金的不足。土地財政循環的關(guan) 鍵在於(yu) ：隻要土地可以不斷征用、出讓，或者隻要土地出讓價(jia) 格足夠高，政府就可以持續獲得巨額土地出讓收入。財政和金融資金不斷地投入城市建設、擴大基礎設施建設的規模，盡管融資規模會(hui) 不斷擴大，政府的地方稅收尤其是作為(wei) 預算收入支柱的建築業(ye) 、房地產(chan) 業(ye) 的稅收收入也會(hui) 不斷增長，財政實力會(hui) 不斷增強。

　　但是，從(cong) 稅收結構上看，中國的稅收體(ti) 製側(ce) 重於(yu) 流轉稅，流轉稅占稅收收入的比重近60%。在這種稅製下，居民消費升級必須一次性支付大額的各項稅費及附加。這在大規模人口城市化和消費升級過程中，確實能夠帶來大量的財政收入。反之，如果城市化放緩，消費升級到一定程度，這樣的稅製體(ti) 係就會(hui) 失去流動性基礎，循環的鏈條就有可能崩潰，這正是我國東(dong) 部地區目前所麵臨(lin) 的情況。在嚴(yan) 厲的調控下，房地產(chan) 企業(ye) 大幅下調土地購置計劃，土地財政萎縮，城市基建資金不足，債(zhai) 務累累的地方政府隻能寄希望於(yu) 中央調整緊縮政策，適度放鬆信貸。

　　那麽(me) ，到底該如何糾正當前地方土地財政的短期化行為(wei) 呢？筆者以為(wei) ，可以采取這樣一些措施，比如在保持現行國有土地出讓金一次性收取方式的基礎上，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，並規定不得作為(wei) 政府當期收入安排使用；還可以借鑒國際上多數土地製度多元化的國家的通行做法，發行地方債(zhai) 和開征保有環節的房產(chan) 稅，以及資源稅。

　　（作者係獨立財經觀察人士，經濟學博士）