【編者按】中國的地方政府債(zhai) 務近來引起廣泛關(guan) 注。銀監會(hui) 7月20日召開2011年第三次經濟金融形勢通報分析會(hui) ，銀監會(hui) 主席劉明康要求，深入推進平台貸款風險防控不動搖，各銀行要審慎開展與(yu) 地方政府之間的戰略合作，控製新增平台貸款風險。6月27日，國家審計署公布，截至2010年底，全國地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額107174.91億(yi) 元，占GDP的27%。不過，這一數字並未得到市場一致認可。渣打銀行大中華區研究主管王誌浩（StephenGreen）發表最新報告提出，目前，中國地方政府融資平台及地方政府項目的貸款總規模約為(wei) 10萬(wan) 億(yi) -14萬(wan) 億(yi) 元，他傾(qing) 向於(yu) 14萬(wan) 億(yi) 元這一總額。渣打預計到2010年底，中國公共債(zhai) 務總額約為(wei) 28萬(wan) 億(yi) 元，占當年GDP的七成。地方政府債(zhai) 務規模快速膨脹及風險的日益積累是一個(ge) 體(ti) 製問題。現行的債(zhai) 務製度安排不做根本改革，很難實質上監控地方政府各種“主動”和“被動借債(zhai) ”行為(wei) ，更難以推動公開信息披露從(cong) 而改善地方治理。

　　地方債(zhai) 務製度設計的短期任務和長期目標：

　　（一）地方債(zhai) 務製度設計的短期任務：控製地方政府債(zhai) 務的規模和風險，提高地方債(zhai) 務資金的使用效率。

　　（二）地方債(zhai) 務製度設計的長期目標：地方政府權責明確、約束有力，地方借債(zhai) 行為(wei) 被有效激勵和控製；政府間財政關(guan) 係和諧穩定，地方治理根本改善。

　　我國地方債(zhai) 務製度的設計既要完成短期任務，控製目前日益膨脹的債(zhai) 務規模，減輕其對中國經濟發展、社會(hui) 穩定和宏觀管理造成的威脅，又要實現長期目標，為(wei) 地方的發展和治理、國家的長治久安服務；既要從(cong) 微觀層麵入手，建立並完善債(zhai) 務規模、風險和效率的控製體(ti) 係，又要從(cong) 宏觀層麵著眼，進行政治、經濟、法律環境以及財政金融體(ti) 製、政府間關(guan) 係的調整和配合。

　　一、解決(jue) 地方債(zhai) 務問題的短期任務

　　（一）控製地方債(zhai) 務規模

　　1．化解地方債(zhai) 務存量

　　首先，製訂係統化的地方債(zhai) 務報告製度，構建地方債(zhai) 務的定義(yi) 、分類、統計和量化體(ti) 係；其次，對各種不同債(zhai) 務類型進行風險評估和成因分析；最後，采取分類、分步的方法化解地方政府曆史債(zhai) 務。化解地方債(zhai) 務存量最核心的問題是建立完善的地方債(zhai) 務統計製度和透明的地方債(zhai) 務報告體(ti) 係。

　　（1）構建完善的地方債(zhai) 務統計製度

　　建立可靠、全麵、係統的地方債(zhai) 務統計體(ti) 係，為(wei) 中央監管和控製提供有效的信息。

　　①中央政府以法律或法規形式統一定義(yi) 地方政府債(zhai) 務，明確債(zhai) 務統計的範圍、分類標準、統計的方法和原則，並製定隱瞞、謊報債(zhai) 務規模的懲罰措施。建議按照目前通行的廣義(yi) 政府債(zhai) 務的風險矩陣法進行分類和統計。

　　②地方政府按中央政府的規定記錄和統計地方政府債(zhai) 務。同時加強金融行業(ye) 數據統計和資本市場信息披露，要求銀行或非銀行金融機構上報對各級政府及其融資平台公司的借貸信息，公開其對各級政府及其融資平台公司的貸款往來。

　　③由地方人大、審計部門、中央政府對記錄的準確性和全麵性進行監督和懲罰

　　（2）建立透明的地方債(zhai) 務內(nei) 部報告體(ti) 係和外部披露製度

　　①地方政府直接債(zhai) 務納入預算報告的同時，用附錄或補充報告形式提供地方政府或有債(zhai) 務風險評估報告（包括或有債(zhai) 務的種類、數量、成本估算等）、地方政府資產(chan) 披露表等。

　　②建立地方債(zhai) 務內(nei) 部報告體(ti) 係（係地方政府、中央政府以及政府內(nei) 部審計部門內(nei) 部）和外部披露製度（即地方人大、民眾(zhong) 以及市場），尤其重視地方債(zhai) 務外部披露製度的構建，向地方人大、民眾(zhong) 和市場，全麵、準確、公開披露債(zhai) 務的真實信息。

　　（3）分類分步化解

　　有了規範的地方政府債(zhai) 務統計，可對地方政府的直接債(zhai) 務和或有債(zhai) 務分別進行分類、排序和清理。

　　對於(yu) 被動債(zhai) 務，應在規範的財政轉移支付體(ti) 製下核定正常經費，通過法定程序的轉移支付程序給予補足，但對於(yu) 超標準的消費性支出應該發揮財經法規的懲戒作用，並由責任機構和負責人承擔相應責任。

　　對於(yu) 主動債(zhai) 務，要在國家預算法、轉移支付法的前提下，清理、界定地方政府支出範圍，及時償(chang) 還債(zhai) 務。對於(yu) 融資平台公司的借債(zhai) ，應根據融資項目的性質（公益性或非公益性）和是否有穩定性收益來進行分類清理。

　　加大對財政周轉金的清理回收力度，用收回的周轉金歸還借入上級周轉金和其他債(zhai) 務。若遇到償(chang) 債(zhai) 高峰期，可適當考慮通過出售、轉讓部分國有資產(chan) 來償(chang) 債(zhai) 。

　　2．控製地方債(zhai) 務增量

　　從(cong) 國際經驗來看，通過公開發行地方政府債(zhai) 券是個(ge) 可行的、長遠的選擇，但必須審慎和循序漸進。我們(men) 從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵闡述地方債(zhai) 券製度：地方債(zhai) 券的發行製度和地方債(zhai) 券的管理製度。

　　（1）完善地方債(zhai) 券發行製度

　　中央政府根據宏觀調控目標，審批省級政府債(zhai) 券發行申請額度，並實施日常監督和檢查；省及省以下地方政府在規定額度內(nei) 根據本地經濟社會(hui) 發展具體(ti) 情況，確定具體(ti) 須發債(zhai) 融資的項目和金額，經本級人大審議或聽證表決(jue) 通過後，向中央政府提出申請，獲得通過後在全國債(zhai) 券市場上向債(zhai) 券發行代理人公開信息，再接受招標競價(jia) ，以招標方式發售並在中央政府備案。發行製度的具體(ti) 要素如下：

　　①債(zhai) 務規模上限和發行程序法定。以法律形式明確規定各省負債(zhai) 上限，比如債(zhai) 務規模占GDP的比例的上限。同時各省根據自身情況通過法規條例形式規定地方政府負債(zhai) 上限。必須立法規範地方債(zhai) 券發行的申請、審批、信用評級、委托機構、發行方式等程序。

　　②地方申請和中央審批。對地方債(zhai) 券的發行實施嚴(yan) 格的審批製度。每年編製國家預算時，製定相應的地方債(zhai) 券計劃，規定預計地方債(zhai) 券總規模。然後各地方政府根據自身情況提出申請，在申請經過同級人大審議通過後向中央政府提出正式申請，由中央政府審批後方可發行。

　　③規定發債(zhai) 用途和目的。中央政府對發債(zhai) 用途提出指導意見，同時明令規定隻能用於(yu) 基建支出融資，禁止用於(yu) 任何形式當期支出，並規定違規懲罰措施。

　　④規定發債(zhai) 條件。比如，規定連續3年總財政赤字和經常預算赤字控製在一定範圍內(nei) 的政府才允許發債(zhai) ；一旦出現赤字超過規定標準，立即暫停其下一年度發債(zhai) 資格。

　　⑤發行種類。本著循序漸進和審慎的原則，在地方債(zhai) 券製度實施初期，隻允許發行收益債(zhai) 券，並以中期債(zhai) 券為(wei) 主（最好5年內(nei) ，即在一屆政府任期內(nei) ），待時機成熟，再允許發行一般責任債(zhai) 券和長期債(zhai) 券，但必須更加嚴(yan) 格設定發行條件和監管措施。

　　⑥發行主體(ti) 、發行方式和對象。發債(zhai) 主體(ti) 應以大城市和省級政府為(wei) 主，待一係列長期製度安排改革到位後，再允許縣級政府發債(zhai) 。地方債(zhai) 券製度初期，主要采取定向募集方式發行，待條件成熟後，可允許經濟發達、知名度高、信譽好的地方政府以公募方式向社會(hui) 發行。發行對象將首先以地方居民和金融機構為(wei) 主。

　　⑦委托機構、信用評級和信息披露。建立地方政府債(zhai) 務信息披露製度；培育獨立的信用評級市場，對地方債(zhai) 券信用等級進行評定；地方債(zhai) 券發行委托機構在初期可參照選取國債(zhai) 發行委托機構辦理，後期再逐漸建立獨立的地方債(zhai) 券委托機構體(ti) 係。

　　（2）完善地方債(zhai) 券償(chang) 還和管理製度

　　建立中央政府、地方人大和市場共同監管的地方債(zhai) 券監管體(ti) 係；同時建立完善的地方債(zhai) 券償(chang) 還製度，包括償(chang) 債(zhai) 基金設立及其管理、償(chang) 債(zhai) 危機的預警和應對機製、限製償(chang) 債(zhai) 資金的來源等；立法規定政府間的債(zhai) 務連帶責任，禁止強製性攤派債(zhai) ；立法限定地方債(zhai) 券認購資格，並嚴(yan) 格管理；立法禁止地方債(zhai) 務再融資並限製追加發債(zhai) 和循環發債(zhai) 等；嚴(yan) 格二級市場監管；建立債(zhai) 務審計製度，規定政府換屆或官員更替時必須經過嚴(yan) 格的債(zhai) 務審計程序；將地方債(zhai) 務資金納入預算管理。償(chang) 還和管理製度的具體(ti) 要素如下：

　　①監管體(ti) 係和監管規則。監管體(ti) 係方麵：增強地方人大對債(zhai) 券發行的監督，在程序上規定地方政府發債(zhai) 須經公開聽證，並由同級人大審議批準。在金融機構改革尚未完成前，強化上級政府和人大的監管，比如可規定地方發債(zhai) 一定規模以上的須經上級政府或人大根據一組最低標準核準，並強製定期通報發債(zhai) 狀況、流通價(jia) 格和資金使用效益等。

　　②償(chang) 還管理製度。設立償(chang) 債(zhai) 基金製度，確保按時償(chang) 付債(zhai) 券本息，將部分項目收益定期轉入償(chang) 債(zhai) 基金。立法規定償(chang) 付資金的來源，對使用稅收償(chang) 付債(zhai) 券本息設定最高限額和比例。規定償(chang) 債(zhai) 危機的預警標準，建立違約應對機製，防止地方政府故意賴賬；同時規定地方政府在不能按時償(chang) 付時的懲罰措施和限定延期償(chang) 付期限等。

　　③限製再融資和追加、循環發債(zhai) 。明令禁止地方政府發行新債(zhai) 償(chang) 還舊債(zhai) ，同時設定對同一項目的追加發債(zhai) 和循環發債(zhai) 的特殊審批程序，要求必須在上一批債(zhai) 務清償(chang) 一定比例及項目收益達到一定標準後方可發行新債(zhai) 。

　　④建立官員債(zhai) 務審計製度。規定政府換屆或官員更替時必須經過嚴(yan) 格的債(zhai) 務審計程序。將官員任期內(nei) 債(zhai) 務發行規模和離任後一段時期內(nei) 債(zhai) 務資金的使用效率納入官員政績考核中。

　　⑤培育和監管二級市場。目前國債(zhai) 二級市場尚待完善和發展，暫時規定地方債(zhai) 券不能上市流通為(wei) 宜；待時機成熟再規定信用級別較高的地方債(zhai) 券逐步上市流通，但必須加強二級市場監管。

　　⑥將地方債(zhai) 務資金納入預算管理。將地方政府債(zhai) 務納入預算管理的實質不是通過預算簡單反映地方債(zhai) 務信息，而是明確地方政府對其資產(chan) 負債(zhai) 狀況與(yu) 風險的影響，並據此統籌考慮政府的公共資源配置。實施預算管理之後，政府公共預算應該是一般收支預算與(yu) 債(zhai) 務預算的有機結合。

　　（二）控製地方債(zhai) 務風險

　　地方政府債(zhai) 務的風險控製主要針對或有債(zhai) 務，是在對地方或有債(zhai) 務風險識別和衡量的基礎上，進行風險預警和風險控製的過程。

　　1．地方債(zhai) 務風險衡量

　　或有債(zhai) 務發生概率和數量都不確定，故需要一定的金融技術方法將或有債(zhai) 務量化，以估計出或有債(zhai) 務有多少能轉化為(wei) 直接債(zhai) 務。

　　2．地方債(zhai) 務風險控製措施

　　並非所有的政府債(zhai) 務風險都必須由政府部門來承擔。某些風險政府可以和私人部門共同承擔，而有些風險通過市場方式化解更為(wei) 合適。故地方政府風險控製有三種策略：第一是風險共擔，通過激勵私人部門參與(yu) ，發展金融風險市場，減輕政府風險負擔。第二是風險轉移，通過促進保險市場的發展和參與(yu) 金融市場操作，轉移不可抗風險和市場風險對於(yu) 政府的負擔。第三是風險承擔，通過建立嚴(yan) 格的監管體(ti) 係、設立儲(chu) 備金製度和對衝(chong) 保值等方式直接承擔債(zhai) 務風險。

　　3．地方債(zhai) 務風險預警製度

　　建立地方債(zhai) 務風險預警製度，就是設定一係列債(zhai) 務風險預警指標，向地方政府實時傳(chuan) 達經濟狀況、債(zhai) 務規模和結構狀況、風險狀況、償(chang) 債(zhai) 能力等綜合信號。在此指標體(ti) 係的基礎上，政府可以根據實際情況設定無風險、輕度風險、中度風險和高風險等風險指標參考值，並配以相應的信號類別和相關(guan) 預警和糾正措施。從(cong) 而允許地方政府在償(chang) 債(zhai) 風險超過預期限度或發生重大危機前，提早采取應對措施，達到控製風險的目的。

　　二、著眼於(yu) 長期目標的地方債(zhai) 務製度安排

　　（一）分階段建立行政控製、規則控製和市場約束相結合的混合監管模式

　　第一階段（現階段）：以行政控製為(wei) 主導，同時配合以規則控製和市場控製的模式。我國的金融市場遠未完善、地方政府債(zhai) 務信息記錄和財政報告披露等製度尚未實施、地方債(zhai) 市場尚處於(yu) 起步階段，此時應該充分發揮行政控製的顯著監督和控製作用。

　　此階段需設計和嚴(yan) 格執行一整套的債(zhai) 務報告、審批、風險控製、發行程序和管理機製來控製地方政府債(zhai) 務。但同時，中央政府需要積極推進硬化預算約束的一係列改革（政府間財政關(guan) 係），並逐步培植市場和法律規則發揮作用的環境。

　　第二階段：行政控製逐漸讓位於(yu) 規則控製。隨著地方債(zhai) 務製度的不斷發展和完善，政府間財政關(guan) 係的不斷調整，此時應充分發揮透明度更高、更容理解、更方便監督的憲法和法律規則的作用，同時隨著金融市場改革的推進和債(zhai) 務市場的發展，市場控製的作用也越來越得到更充分的發揮。

　　以憲法、法律和法規的方式限定借債(zhai) 雙方的責任和權利，規定地方政府預算總赤字上限、償(chang) 債(zhai) 能力指標等。在強調法治和市場監管的同時，逐漸讓隨意性較強、靈活性較差的行政控製“退居二線”。以規則控製為(wei) 主的監管模式容易導致地方政府繞過規則而將政府活動轉移到預算外進行，而且規則控製的靈活性也不足，所以必須配合以市場約束和適度的行政控製。

　　第三階段：以市場控製為(wei) 主導，但仍然輔之以規則和行政控製。金融市場和政府間財政關(guan) 係改革基本完成，地方債(zhai) 券市場較為(wei) 發達，此時應充分發揮市場約束作用的時機已經成熟，但仍然輔之以規則和行政控製。

　　（二）完善法律製度和規則安排

　　1．明確政府職能和行為(wei) 邊界

　　包括立法明確政府的職能、明確政府與(yu) 非政府公共部門的關(guan) 係、明確政府與(yu) 私人部門的關(guan) 係、探索市場經濟中地方政府的職能轉換途徑將經濟發展與(yu) 經濟建設的任務更多地讓渡給市場、企業(ye) 和中介組織；通過法律製度規範政府擔保行為(wei) ，規範政府直接幹預經濟的行為(wei) 。

　　2．製訂財政規則

　　包括以立法形式規範好各級政府的財權和事權、界定好各級政府的收支範圍、加強政府間轉貸資金管理（關(guan) 於(yu) 財政規則的詳細論述見下文“政府間財政關(guan) 係的調整”部分）。

　　3.介入民主機製

　　在治理結構上增強政府對本轄區民眾(zhong) 的責任心，對於(yu) 地方債(zhai) 券等財政決(jue) 策，增加製度性的民眾(zhong) 參與(yu) 渠道。比如，對於(yu) 重大的市政工程建設和融資可試行一定形式的公決(jue) 、聽證等。

　　4．厘清財政與(yu) 金融界限

　　劃清地方債(zhai) 券和銀行資金之間的界限。地方債(zhai) 券的發行、承銷、認購、交易流通、償(chang) 還都禁止地方政府直接或間接使用信貸機構資金，但不排除信貸機構作為(wei) 代理人參與(yu) 上述過程。進一步深化金融體(ti) 製改革，規範二級市場，加強對國有銀行地方分行和城市商業(ye) 銀行的監管，有效化解不良資產(chan) ，防範金融風險轉化為(wei) 財政風險。推進地方政府投融資體(ti) 製改革。

　　5．製定《地方政府債(zhai) 務法》以及其他相關(guan) 法律、條例

　　通過立法規範地方政府負債(zhai) 的範圍、審核權限、資金投向、償(chang) 債(zhai) 責任、危機處理等，使政府依法舉(ju) 債(zhai) 、依法籌措、使用、償(chang) 還等依法接受公眾(zhong) 監督。通過健全的債(zhai) 務法律製度保障債(zhai) 權人的利益。製訂或有債(zhai) 務的管理措施。修改《預算法》和《擔保法》，使其和《地方政府債(zhai) 務法》形成債(zhai) 務法律製度體(ti) 係。立法特別規定各級政府負債(zhai) 的上限，比如不能超過該地GDP和財政收入的一定比例（區別特殊情況和正常情況）；由各省出台法規規定本省地方負債(zhai) 比例的上限，同時明確省級政府在地方政府債(zhai) 務問題上的連帶責任。

　　6．製訂針對政治激勵和官員任期的規則

　　將債(zhai) 務審計製度納入到地方官員的績效考核標準。在政府換屆或更換主要官員時必須經過嚴(yan) 格的債(zhai) 務審計程序。可以規定地方官員任期內(nei) 債(zhai) 務發行規模和離任後一段時期內(nei) 的資金使用效率都納入對發債(zhai) 時刻地方政府黨(dang) 政主要官員的人事考核標準之內(nei) ，即減少官員將債(zhai) 務向繼任者轉移，可能會(hui) 一定程度上抑製官員短期行為(wei) 引起的過度發債(zhai) 和債(zhai) 務規模膨脹。

　　（三）調整政府間財政關(guan) 係

　　要實現預算約束的硬化，現有政府間財政關(guan) 係必須進行調整，主要包括3個(ge) 方麵：第一，地方政府和中央政府的支出權的劃分；第二，地方政府具有相對的收入權，包括一定的稅收權和借債(zhai) 權；第三，改革轉移支付製度和預算管理製度。

　　1．劃分地方政府和中央政府支出責任

　　調整政府間財政支出責任應該本著“一級政府一級事權”的原則；按照公共產(chan) 品和外部性的受益範圍在中央政府和地方政府之間進行劃分，中央政府負責外部性很強、全國受益的公共支出，地方政府負責外部性較弱、區域或轄區受益的公共支出（見表2）；同時，應該借鑒聯邦製國家通過法律明確界定不同級別政府責任的做法，在法律或條例層麵對各級政府的支出權進行規範化的界定（參考表3），避免政府間職能的交叉，明晰各級政府各自應該承擔的公共產(chan) 品的提供責任，提高各級政府在資源配置方麵的效率，硬化政府間財政關(guan) 係。

　　2．賦予地方政府相對獨立的收入權

　　（1）完善分稅製改革

　　完善分稅製改革的趨勢是賦予地方政府與(yu) 其支出責任匹配的收入權。由於(yu) 盲目下放收入權可能會(hui) 弱化中央政府的財力和宏觀調控能力、加劇地區之間的不平衡、加大中央政府財政風險，因此要本著審慎的原則，在法律框架和規則確立的基礎上，中央政府可控製稅收立法權，但逐步賦予地方政府相對獨立的借債(zhai) 權。

　　（2）逐步賦予地方政府相對獨立的借債(zhai) 權

　　中央政府在控製稅收立法權的前提下，逐步賦予地方政府相對獨立的借債(zhai) 權，可以采取“試點製”，首先在信用良好、償(chang) 債(zhai) 能力強的省（市）開始試點逐步下放借債(zhai) 權，並逐漸培育起地方政府以良好且穩定的稅源（如財產(chan) 稅和個(ge) 人所得稅等）為(wei) 主體(ti) 的地方稅製體(ti) 係，遏製地方政府“土地財政”和過度借債(zhai) 行為(wei) ，然後視情況再推而廣之；同時不斷致力於(yu) 硬化政府間財政關(guan) 係；建立並逐步完善地方債(zhai) 務監管體(ti) 係；強化各級地方政府的債(zhai) 務連帶責任；建立債(zhai) 務問責製度。

　　3.改革轉移支付製度和預算管理製度

　　建立係統、公平、規範的轉移支付體(ti) 係，使其與(yu) 政府間的支出權和收入權的改革相配套。具體(ti) 建議包括：首先，推進轉移支付製度法製化，規範中央和省級以下的轉移支付體(ti) 係。立法明確規定轉移支付製度應遵循的原則、目的、實施方法、程序、標準。其次，增加公式化轉移支付比例，推進轉移支付製度透明化和公平公正化，引入公共監督機製。再次，轉移支付改革與(yu) 培育地方主體(ti) 稅源改革相配合，降低地方政府對中央財政的依賴。

　　推進預算管理製度改革，重點加強對政府預算外收支、製度外收支管理，同時將地方政府債(zhai) 務納入預算管理，實施單獨的地方債(zhai) 券預算控製。

　　（四）建立地方債(zhai) 務監管體(ti) 係

　　地方債(zhai) 務監管體(ti) 係的建立是以地方債(zhai) 務監管模式為(wei) 基準的，有什麽(me) 樣的債(zhai) 務監管模式就要求有什麽(me) 樣的監管體(ti) 係與(yu) 之相配套。在“分步驟有側(ce) 重的混合監管模式”下，行政控製、規則控製和市場約束組合控製，但不同時期側(ce) 重不同。相應的要求行政監管、法律規則監管和市場監管相配合組成監管網絡，在不同時期各有側(ce) 重。這三種監管實施的主體(ti) 分別是中央政府、權力機構和民眾(zhong) 、市場。因此，構建中央政府、地方權力機構和民眾(zhong) 、市場共同監管的地方債(zhai) 務監管體(ti) 係，是實施債(zhai) 務監管的必要條件。

　　1.中央政府的監管

　　針對目前我國地方債(zhai) 務管理的現狀，中央政府應該及時規範地方政府債(zhai) 務分類統計方法、製訂統一的地方債(zhai) 務報告、引導和取締部分地方政府或有債(zhai) 務行為(wei) 、總結中央代理發行地方債(zhai) 的經驗和教訓，充分發揮中央政府預算和財政監管的作用。同時，借鑒國際經驗，並結合我國中央政府在對地方政府監管中的權威低位，一方麵，推動債(zhai) 務相關(guan) 法律和法規的製定和實施，明確各級政府和權力機構以及市場在債(zhai) 務管理中的地位和作用。另一方麵，在地方債(zhai) 務製度實施各階段，發揮中央政府的行政控製，對於(yu) 地方債(zhai) 務的分類和報告、地方政府借債(zhai) 額度、審批數量、債(zhai) 務使用方向、責任追究機製等加以明確規定；並適時調整和改變控製策略，引導發揮市場約束和權力機構的作用。

　　2.權力機構和民眾(zhong) 監管

　　將來的債(zhai) 務預算和債(zhai) 務審批，應該強化地方人大的監督作用。針對目前人大在監督方麵作用弱化的現狀，應該明確立法規定，地方人大對地方債(zhai) 務項目具有審批權、監督權；同時強化獨立審計機構對地方債(zhai) 務資金運用的獨立審計。民眾(zhong) 監督方麵，可以發揮網絡曝光機製和舉(ju) 報製度的作用；鼓勵當地媒體(ti) 和中央級媒體(ti) 配合當地居民進行監督；甚至可以成立專(zhuan) 門的監督委員會(hui) ，邀請居民代表參加等。

　　3.市場監管

　　市場監管主要是發揮獨立審計和信用評級機構、外部市場和債(zhai) 權人（尤其是銀行）的監督作用。我國的信用評級體(ti) 係很不完善，審計機構的獨立性和客觀性也亟待提高；同時資本市場發育程度有限，相應的懲罰和退出機製很難發揮作用。因此，在我國，市場監督作用的培育是個(ge) 長期的過程，這就需要政府自身定位準確，該放手市場監管的領域要毫不猶豫地退出，充分發揮市場在監督地方政府債(zhai) 務方麵的重要作用。

　　（本文主要參考了馮(feng) 靜的博士論文《中國地方政府債(zhai) 務的控製》， 部分觀點已經在《高層報告》上刊登）