1994年財政體(ti) 製改革，是當時宏觀經濟體(ti) 製改革總體(ti) 規劃中間的一個(ge) 部分。1993年十四屆三中全會(hui) 決(jue) 議裏，對財政改革提出的要求有三點：第一，在中央政府和地方政府之間實行分稅製，用分稅製的辦法解決(jue) 中央和地方之間的財力分配關(guan) 係；第二，改革工商稅製；第三，逐步實行複式預算。

　　1993年開始測算、研究，1994年開始實行新的工商稅製，核心是解決(jue) 國家、企業(ye) 和個(ge) 人之間的分配關(guan) 係，哪些給國家，哪些給集體(ti) ，哪些給個(ge) 人。工商稅製的改革是國家財政稅收製度改革中的一個(ge) 重要部分，在我國，國家的稅收有工商稅收、農(nong) 業(ye) 稅收和關(guan) 稅，其中工商稅收是主體(ti) ，當時工商稅收占到整個(ge) 國家財政稅收的89.3%，工商稅收的改革決(jue) 定我們(men) 國家的宏觀稅負。

　　現在，一些同誌對我國的宏觀稅負有些意見，認為(wei) 稅收負擔偏重，這是可以研究的問題。稅法在沒有定之前，應當廣泛征求意見；定了以後就應作為(wei) 法律堅決(jue) 執行，這是不能商量的。稅法也可以改變，可以調整，這需要經過一個(ge) 法律修正的程序。所以說，我們(men) 在製定稅法的時候要特別慎重。

　　工商稅製改革是分稅製改革的基礎，工商稅製改革當時一個(ge) 思想，就是要簡化稅製。我記得在1994年以前我們(men) 整個(ge) 的工商稅製有30多個(ge) 稅種，太多了，重複征稅的情況比較嚴(yan) 重，我們(men) 簡化了一下，簡化到18個(ge) 稅種。18個(ge) 稅種這裏麵有主體(ti) 稅種，有一般稅種，主體(ti) 稅種就是5個(ge) ：增值稅、營業(ye) 稅、消費稅、所得稅、個(ge) 人所得稅。

　　改革以前實行產(chan) 品稅，任何一個(ge) 產(chan) 品，從(cong) 原材料開始，一直到半成品、產(chan) 成品，每個(ge) 出廠環節都要征稅，比如煙草。在改革以前，煙葉要征煙葉稅，煙葉要把它用紙包起來，盤紙要征稅，過濾嘴要征稅，箔紙也要征稅，然後變成一包包和一條條的卷煙，它的包裝紙都要征稅。所以卷煙這樣一個(ge) 產(chan) 品，所有構成它的原材料都是征過稅的，存在重複征稅的問題，有一段時間卷煙這個(ge) 商品的售價(jia) 中大概包含了85%的稅。這樣一種稅製，客觀上鼓勵了小而全的生產(chan) 方式，不利於(yu) 專(zhuan) 業(ye) 化生產(chan) 。我們(men) 以前機械行業(ye) 很多工廠都有翻砂車間、鑄造車間，從(cong) 經濟學角度講是不合理的。工商稅製改革時取消了產(chan) 品稅，改征增值稅，重複征稅的問題就基本解決(jue) 了。增值稅實行抵扣已征稅款的政策，生產(chan) 的每一道環節都可以按采購原材料、半成品的專(zhuan) 用發票，抵扣已征收的稅款。這樣一道一道抵扣，不再有重複征收，所有繳納增值稅的產(chan) 品稅負都是17%。

　　工商稅製改革以後，分稅製的任務是確定哪些稅是中央稅，哪些稅是地方稅，哪些稅是中央和地方的共享稅。當時也做了具體(ti) 的規定。這樣一套改革方案從(cong) 1994年的1月1日開始執行，至今已經十八年，有些議論很正常。現在的問題是我們(men) 怎麽(me) 樣來合理地評價(jia) 中國曆史上這一次財政體(ti) 製的改革。

　　1994年財稅改革的四個(ge) 評價(jia)

　　我覺得這個(ge) 十八年前的財政體(ti) 製的改革，不管是工商稅製的改革也好，分稅製的改革也好，應當說是非常非常成功的。並不是因為(wei) 我本人曾經負責過這項改革的工作我就說它非常非常成功。

　　它成功在什麽(me) 地方呢？

　　第一，工商稅製也好，分稅製也好，改革以來已經穩定了十八年，在中央和地方之間的財政關(guan) 係能夠這樣長期穩定，在我們(men) 國家建國以來的曆史上，不容易，不簡單，難能可貴。建國以來財政體(ti) 製一個(ge) 很大的弊端，就是變化太多，三年一變，兩(liang) 年一變，甚至一年一變，這樣一種長期動蕩的兩(liang) 級政府之間的分配關(guan) 係，形成了上下互不信任。財政分配關(guan) 係變動太多，也不利於(yu) 地方政府製定規劃。每次變化，盡管中央政府一片好心，地方政府總覺得是在計算他們(men) 。長此以往，不免影響中央和地方的關(guan) 係。

　　改革之後的這個(ge) 體(ti) 製，到現在穩定了十八年，我覺得是非常不容易。現在地方同誌說到分稅製時，大多數是肯定的，沒有從(cong) 根本上推倒分稅製，另起爐灶的意見。個(ge) 別同誌把一些宏觀經濟中的問題都歸罪於(yu) 分稅製，說“分稅製掏空了地方財政”，說“房價(jia) 過高也是分稅製改革造成的”，是沒有根據的。地方政府中的意見，主要集中在中央政府集中財力太多了一些，希望多給他們(men) 留一點。

　　第二，財政體(ti) 製改革十八年來，建立起了一個(ge) 穩定的財政收入增長的機製。在生產(chan) 發展、流通擴大、效益提高的基礎上，財政把應當收的錢盡量地收進來，這是財政的重要職能。改革開放之初到1994年前後十五年，財政收入年均增長率為(wei) 9.4%，1994~2010年前後十七年財政收入的年均增長率為(wei) 18.9%，最近十年則是新中國財政曆史上收入增長最快的一個(ge) 時期。

　　記得1993年，我們(men) 準備財政體(ti) 製改革那一年的財政收入是多少呢，4350億(yi) ，去年是8.3萬(wan) 億(yi) ，今年可能超過10萬(wan) 億(yi) 。財政收入由4300多億(yi) 的水平，經過十八年的努力達到10萬(wan) 億(yi) 。這是一個(ge) 可喜的成績，這麽(me) 長的時間裏財政收入穩定增長，我覺得在中國曆史上並不多見，非常的好。

　　第三，十八年來財政支出製度的改革也取得了明顯的成效。1994年我受中央的指派到了當時的國家稅務總局去工作。在稅務總局工作幾年以後在1998年又回到財政部。從(cong) 1994年到1998年，當時已經有近5年的時間，財政收入的穩定增長的機製已經初步形成。財政改革要繼續深化的話，就要做一個(ge) 戰略轉移，從(cong) 1998年開始，財政的改革重點轉移到財政支出。

　　財政支出的改革也有方方麵麵，最主要的財政支出改革主要是這麽(me) 幾個(ge) 方麵，比如說部門預算、政府采購、轉移支付、國庫集中支付等等。這些財政支出製度的改革，對中國財稅改革意義(yi) 非常大。如果說支出不合理、結構不合理、分配不合理，監督不夠，支出時浪費很多，你有再多的錢也不行。做財政工作，管收入的，漏勺子打水不行；管支出的，大手大腳花錢也不行。

　　財政支出改革涉及很多方麵，我們(men) 隻能一步一步地改。所謂部門預算就是把財政的製度、財政的支出要公開化、要透明化。財政本來是一種公共管理，財政支出花的是納稅人繳納的稅款，納稅人有知情權，所以支出一定要公開化、透明化，讓老百姓知道。

　　再簡單說一說轉移支付製度，這本來是世界各國通行的一種製度。每個(ge) 國家，特別像中國這樣幅員遼闊的國家，地區之間經濟發展不平衡，有發達地區，有欠發達地區。根據公共財政的原理，財政支出大體(ti) 上要實行均等化，對於(yu) 欠發達地區來說，就要靠中央財政的轉移支付。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，中國的財政製度，應當相對集中，中央財政掌握的財力要大一些，以便把中央的一部分財力轉移給相對比較窮的地方。現在全國財政收入的52%歸中央政府，但中央政府不是花52%的錢，中央政府隻花18%到20%的錢。中央財政支出隻占了20%。那52%和20%之間的差，這幾十個(ge) 百分點都由轉移支付轉移到地方。記得1993年中央財政轉移給地方的財力隻有幾百億(yi) ，估計今年轉移支付的資金要超過3萬(wan) 億(yi) 元。

　　我認為(wei) ，在我們(men) 國家經濟發展的這個(ge) 階段，這樣一個(ge) 相對集中的財政體(ti) 製，和當前中國的國情和經濟是比較適應的。不要以為(wei) 分散就好，我們(men) 吃過財力分散的苦頭。集中和分散這個(ge) 問題我覺得是要分時候和階段，現在這個(ge) 時候，至少在以前的十八年這個(ge) 方向是對的。是不是過頭了，咱們(men) 可以研究。我當時奮鬥的目標，給中央領導匯報的時候，我是想把中央財政收入集中到60%，，現在是52%左右，我覺得也很好。全國財政支出中，地方占比大概在80%，去年是82%。80%是不是一定就最合理的呢，也不一定。年度之間上下有幾個(ge) 點的差別無關(guan) 大局，但是收入中央得大頭、支出地方花大頭這樣一個(ge) 格局我覺得是對的。

　　這種財政支出的改革，當時我們(men) 指導思想上就是要建立起公共財政的框架。中國已經走過了建設財政的時期，進入到公共財政時期。在財政體(ti) 製的改革上必須要向前走。所以當時財政的改革有從(cong) 財政收入向財政支出的轉移。同時，根據國務院的指示，又進行了稅費改革，這就是農(nong) 村稅費的改革。我覺得這些年，財政的改革始終沒有停止過。

　　第四，財政體(ti) 製改革遠遠沒有完，還要繼續深化。財政的改革涉及到方方麵麵，任重而道遠。已經過去的十八年，財政收入製度和支出製度的改革都取得了進展，初步形成了一個(ge) 公共財政的框架。

　　展望財政體(ti) 製改革

　　現在，方方麵麵對財政改革議論不少，反映很多，有的我也聽不到。我能夠聽到的，第一個(ge) ，就是認為(wei) 中央集中多了，地方的日子不好過。甚至說分稅製掏空了地方財政。說現在的房地產(chan) 問題樓市價(jia) 格的暴漲，深層次的問題也是分稅製造成。這個(ge) 分稅製迫使地方政府依仗房地產(chan) ，分稅製阻撓了中央政策的落實。我覺得好像分稅製沒有那麽(me) 大的能耐，擔不起那麽(me) 大的責任。我聽一位地方領導所說，現在的財政中央是喜氣洋洋，省裏是勉勉強強，地市拆東(dong) 牆補西牆，縣裏是哭爹喊娘。聽起來很生動、很形象，實際情況恐怕不完全是這樣，國家80%左右的財力由地方支配，恐怕不能說中央讓地方拆東(dong) 牆補西牆，更不能說是哭爹喊娘。各級財政，特別是基層財政有沒有困難？平心而論，問題是怎麽(me) 造成的，希望能一起平心靜氣地做點分析。有的同誌把什麽(me) 土地問題都歸罪於(yu) 分稅製，這可能是一個(ge) 冤案。土地財政就是批地收入，批地收入去年搞到2.9萬(wan) 億(yi) ，怎麽(me) 造成的？它不是分稅製造成的，恐怕與(yu) 土地製度和批地收入的征收分配製度關(guan) 係更密切。我隻知道批地指標不是財政部門確定的，批地收入也不是財政係統征收的，這部分收入也不歸財政分配，不進財政預算。財政根本管不了這部分收入，有些問題何必歸罪於(yu) 財政，是不是有點張冠李戴了。

　　第二個(ge) ，是說稅收收得多了，稅負重了，對稅務部門連年超收很有意見，說稅收的增長幅度連年比GDP增幅要高，不合理。其實，在宏觀稅負沒有提高的情況下，稅收連年大幅增長，隻能說稅務係統工作比以前好了。盡管我們(men) 不能說現在沒有偷漏稅了，已經應收盡收了，這方麵我們(men) 還要努力。但這十幾年來，稅收的征管肯定比以前提高了，不當減免減少了，稅務部門的工作應當給予肯定。我覺得，因為(wei) 加強征管、取消亂(luan) 減免、實行國民待遇、外資企業(ye) 優(you) 惠到期等原因，這些年稅收增幅比GDP增幅高一些是正常的，也是應當的。

　　至於(yu) 現行的稅負是否高了，這可以研究。我的理念，中國的稅製應當是簡稅製、寬稅基、嚴(yan) 征管、重懲罰。現行稅製還可以進一步精簡，稅負高不高要和政府提供的公共服務的數量和品質聯係在一起考慮。政府提供的公共服務多、數量多、品質高，你就得花錢，你就得繳稅，老百姓才能滿意。稅負高又不提供公共服務，老百姓當然有意見。我個(ge) 人認為(wei) 當前的宏觀稅負包括收費總體(ti) 上是偏高，降低一點名義(yi) 稅率，不至於(yu) 對財政有多大的影響。這是一個(ge) 大問題，應當由有關(guan) 部門專(zhuan) 門來研究。

　　第三個(ge) ，就是“十二五”財稅體(ti) 製改革有什麽(me) 想法，我沒有什麽(me) 想法，如果一定要講，簡單說這麽(me) 幾句。第一，就是我主張財政體(ti) 製要相對穩定，體(ti) 製不宜大的變動。第二，財政支出體(ti) 製的改革還要更重視一些。第三，改革的方向要重視公開化、正規化、程序化。剛才房維中同誌講到一個(ge) 合理劃分中央和地方之間的財權和事權的問題，這是一個(ge) 根本性的問題，1993年我們(men) 搞改革的時候曾經是一個(ge) 專(zhuan) 題，就是合理劃分中央和地方的財權和事權，花了很長時間劃不清楚，這個(ge) 題目今後很長一段時間也不容易劃清楚，能劃清多少就劃清多少，一步一步來。