中國特色銀行業(ye) 監管理論體(ti) 係的有機構成

　　中國特色銀行業(ye) 監管理論體(ti) 係是銀行監管一般規律和良好實踐的中國化與(yu) 理論升華，是指導中國銀行業(ye) 監管工作的綱領和旗幟。它包含四個(ge) 組成部分：一是清晰的銀行業(ye) 監管目標；二是科學的銀行業(ye) 監管理念；三是完善的審慎監管框架；四是強有力的持續監管。這四部分形成了一個(ge) 不可割裂、相互銜接、相互貫通的有機整體(ti) 。監管目標是銀行業(ye) 監管的總體(ti) 工作方向；監管理念是實現監管目標所需遵循的指導思想和工作思路；審慎監管框架是貫徹監管理念、實現監管目標的製度基礎和機製保障；持續監管是實施有效銀行監管的具體(ti) 手段和執行保障。

　　中國特色銀行業(ye) 監管理論體(ti) 係既借鑒了國際先進理念與(yu) 實踐經驗，又與(yu) 我國社會(hui) 主義(yi) 初級階段的國情和銀行業(ye) 發展階段相適應，充分吸收了我國銀行業(ye) 監管曆史上積累的經驗；既與(yu) 時俱進、具有較強的針對性和鮮明的時代特色，又具有延續性、一致性。中國特色銀行業(ye) 監管理論體(ti) 係是在實踐中不斷總結、不斷提煉的過程中逐步形成的，同時又是一個(ge) 麵向未來、不斷發展的開放的理論體(ti) 係。

　　清晰的銀行業(ye) 監管目標

　　科學監管必須要有清晰、準確的目標定位。我國《銀行業(ye) 監督管理法》明確規定了銀行業(ye) 監管的法定目標是促進銀行業(ye) 的合法、穩健運行，維護公眾(zhong) 對銀行業(ye) 的信心。在此基礎上，銀監會(hui) 具體(ti) 設定了四項監管目標：第一，保護廣大存款人和消費者的利益。監管機構作為(wei) 公共管理部門，首先要代表存款人和消費者監督管理銀行經營活動，保護其合法權益免受不當侵害。第二，增進市場信心。銀行業(ye) 風險具有傳(chuan) 染性，增進市場信心對維護金融體(ti) 係平穩運行至關(guan) 重要，是各國監管當局重要的監管目標之一。第三，通過宣傳(chuan) 教育和信息披露，增進公眾(zhong) 對現代銀行業(ye) 金融產(chan) 品、服務的了解和相應風險的識別。與(yu) 發達市場相比，我國銀行業(ye) 金融機構及其客戶對市場規則的理解和認識還不夠深入，監管機構要努力增強公眾(zhong) 的金融意識、風險意識，推動建立良好的信用文化。第四，努力減少銀行業(ye) 金融犯罪，維護金融穩定。我國銀行業(ye) 金融機構公司治理和內(nei) 控機製還有待完善，法律製度環境還需進一步改善，減少金融犯罪將是我國銀行業(ye) 監管的長期任務。

　　良好監管標準是提高銀行業(ye) 監管有效性的標杆與(yu) 衡量準則。為(wei) 了促進銀行業(ye) 監管目標的實現，銀監會(hui) 在成立之初就提出了良好監管的六條標準。第一，促進金融穩定和金融創新共同發展；第二，努力提升我國銀行業(ye) 在國際金融服務中的競爭(zheng) 力；第三，各類監管設限科學、合理，有所為(wei) ，有所不為(wei) ，減少一切不必要的限製；第四，鼓勵公平競爭(zheng) ，反對無序競爭(zheng) ；第五，對監管者和被監管者都要實施嚴(yan) 格、明確的問責製；第六，高效、節約地使用一切監管資源。

　　科學的銀行業(ye) 監管理念

　　監管理念既是對監管實踐經驗的總結、歸納和提煉，又是監管的行動指南。銀監會(hui) 及時提出並努力實踐“管法人、管風險、管內(nei) 控和提高透明度”的監管理念。“管法人”就是注重對銀行法人機構的監督和管理，強調法人機構風險內(nei) 控的體(ti) 製機製和資源建設，強調法人總部對各級各類分支機構的管控能力。“管風險”就是以風險作為(wei) 銀行業(ye) 監管的重點，圍繞各項風險的識別、計量、監測和控製，不斷改進監管方法和手段，促使銀行業(ye) 穩健經營。“管內(nei) 控”就是強調銀行業(ye) 金融機構風險內(nei) 控的有效性。監管不能也不應該代替銀行內(nei) 部管理，而重在指導和監督銀行不斷完善其內(nei) 控機製、製度、技能和文化。“提高透明度”就是要求銀行業(ye) 金融機構披露相關(guan) 信息，提高信息披露質量，同時要求監管部門提高履行職責的透明度，接受公眾(zhong) 監督。其目的在於(yu) 加強市場約束，對監管形成有益的補充，並增進市場信心。

　　近年來，我國銀行業(ye) 以信貸業(ye) 務為(wei) 主、利差收入占比過高的情況有了改觀，但信貸資產(chan) 仍占主要地位。據此，銀監會(hui) 及時確立了“準確分類-提足撥備-做實利潤-資本充足”的持續監管路線圖，即在首先抓好貸款準確分類的基礎上，要求銀行根據分類貸款的風險，充足地提取損失準備，進而真實地反映利潤，準確地計算資本充足率。這一監管路線圖已成為(wei) 規範監管工作程序、突出監管工作重點、實施審慎監管的有力抓手。

　　完善的審慎監管框架

　　主要包括三大組成部分：審慎全麵的監管規則；行之有效的監管工具和科學合理的監管組織體(ti) 係。

　　一是審慎全麵的監管規則。

　　銀行業(ye) 監管規則體(ti) 係主要由法律、行政法規、部門規章、規範性文件四個(ge) 層次構成，法律、行政法規是基礎和主幹，部門規章和規範性文件構成了實際監管工作中的依據和準繩。其中，我國《銀行業(ye) 監督管理法》作為(wei) 一部專(zhuan) 門的行業(ye) 監督管理法，明確界定了我國銀行業(ye) 監督管理的目標、原則和職責等。銀監會(hui) 成立以來，不斷建立、健全監管法律法規，先後發布實施了600多份監管規章、規範性文件，清理、廢止了84份，極大地充實和完善了監管規則體(ti) 係，初步形成了涵蓋信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險等主要風險的審慎監管法規框架，為(wei) 銀行業(ye) 監管工作的具體(ti) 實施提供了高質量的監管規則支持。

　　國際金融危機爆發以來，銀監會(hui) 深入跟蹤研究國際監管標準改革及其對我國銀行業(ye) 經營和監管的影響，實質性參與(yu) 國際監管標準討論和製定。在此基礎上，立足我國實際，積極借鑒國際監管改革成果，與(yu) 時俱進地補充完善我國銀行業(ye) 監管標準。在深入研究、反複論證、多次征求意見的基礎上，2011年4月，銀監會(hui) 發布了中國銀行業(ye) 實施新監管標準的指導意見，在全球主要經濟體(ti) 中較早地將國際金融監管改革共識進行了本土化，這將為(wei) 進一步促進我國銀行業(ye) 安全穩健運行奠定更加堅實的製度基礎。

　　二是行之有效的監管工具。

　　在動態完善和不斷做實流動性、撥備覆蓋率、風險集中度、不良資產(chan) 率等傳(chuan) 統審慎監管工具的基礎上，隨著國際金融監管改革的不斷推進，我國銀行監管又陸續引入或更新了資本、撥備、流動性、杠杆率等銀行監管工具，銀行監管的工具箱不斷得以充實和完善。有以下四方麵重點。

　　首先是資本。資本監管既注重推動銀行資本金數量與(yu) 業(ye) 務規模和風險水平相適應，促進銀行提高風險計量水平和資本的風險敏感性，又重視通過加強資本在全麵風險管理中的作用來改善銀行的風險管理機製。監管要求上始終重視資本質量和損失吸收能力，明確提出銀行股本和留存收益組成的核心資本不低於(yu) 資本淨額的75%，並要求銀行間互持次級債(zhai) 應當從(cong) 附屬資本中扣減，以防止可能形成的係統性風險。同時，要求商業(ye) 銀行建立良好的資本補充機製，優(you) 先考慮補充核心資本，強調股東(dong) 持續注資的責任和內(nei) 部積累能力，並要求銀行真正發揮資本對資產(chan) 擴張的製約作用。建立留存超額資本、逆周期超額資本以及係統重要性附加資本監管要求。按照新監管標準要求，商業(ye) 銀行核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率的最低要求分別為(wei) 5%、6%和8%；留存超額資本和逆周期超額資本分別為(wei) 2.5%和0～2.5%，係統重要性銀行的附加資本要求目前定為(wei) 1%。新監管標準實施後，正常條件下係統重要性銀行和非係統重要性銀行的資本充足率分別不得低於(yu) 11.5%和10.5%，若出現係統性信貸過快增長，需計提逆周期超額資本。二是撥備。在撥備覆蓋率的基礎上，結合中國實際，建立了貸款撥備率(總撥備與(yu) 總貸款的比值)監管工具，監管部門原則上按兩(liang) 者孰高確定銀行業(ye) 金融機構貸款損失準備監管要求。新監管標準要求貸款撥備率不低於(yu) 2.5%，撥備覆蓋率不低於(yu) 150%；並根據經濟周期、貸款質量和盈利狀況，對貸款損失準備監管要求進行動態化和差異化調整，進一步緩解銀行體(ti) 係的親(qin) 周期性。三是流動性。在傳(chuan) 統流動性比例、存貸款比例、核心負債(zhai) 依存度等監管指標的基礎上，引入流動性覆蓋率和淨穩定融資比率指標，建立多維度的流動性風險監管指標和監測指標體(ti) 係，提升流動性風險監管的有效性。四是杠杆率。為(wei) 防止銀行業(ye) 金融機構杠杆率的過度積累，設立了杠杆率監管標準。杠杆率監管製度的建立，在宏觀審慎層麵，有利於(yu) 防止銀行業(ye) 金融機構資產(chan) 負債(zhai) 表的過度擴張和過度承擔風險，控製係統性風險；在微觀審慎層麵，可以對采用風險加權的資本充足率形成補充，有利於(yu) 確保整個(ge) 銀行體(ti) 係保持一定水平的合格資本。

　　三是科學合理的監管組織體(ti) 係。

　　我國當前的銀行業(ye) 監管組織體(ti) 係既反映了國際銀行業(ye) 監管的基本共識，也反映了我國銀行業(ye) 發展實際，體(ti) 現了以機構監管為(wei) 主、兼顧功能監管的理念。根據我國銀行業(ye) 發展階段特征，按照不同銀行業(ye) 金融機構的類別，目前設立了負責大型銀行、中小銀行、外資銀行、政策性銀行、非銀行金融機構和農(nong) 村合作金融機構監管的部門，分別為(wei) 銀行監管一部、二部、三部和四部、非銀行金融機構監管部、合作金融監管部等。在不斷強化機構監管的同時，又先後成立了創新業(ye) 務監管部、信息科技中心、案件稽查局等功能監管部門，加強對創新業(ye) 務、IT信息科技風險、各類案件風險等的功能監管。同時銀監會(hui) 也注重加強市場風險監管等專(zhuan) 業(ye) 功能監管團隊的建設，並不斷強化其與(yu) 機構監管團隊之間的協調合作。

　　2007年開始，銀監會(hui) 在試點基礎上穩步推行主監管員和主查員製度。主監管員按照被監管的法人機構設置，以實現對機構風險的全麵監控，突出機構監管理念。主查員按照項目原則設置，以實現對同質同類機構高風險領域的專(zhuan) 業(ye) 排查，突出功能監管理念。“兩(liang) 主員”製度的建立，充分發揮了監管部門單兵作戰能力和團隊作戰能力，體(ti) 現了機構監管與(yu) 功能監管的有機結合。