審計署日前發布了全國地方政府性債(zhai) 務審計結果，社會(hui) 上強烈關(guan) 注。地方政府舉(ju) 借債(zhai) 務，對發展經濟、改善民生、應對外部衝(chong) 擊等發揮了重要作用，但長期以來存在底數不清的問題，債(zhai) 務規模有多大、債(zhai) 務風險有多高等都是未知數，由此也引發很多觀點不一的猜測。本報記者試從(cong) 此次審計公告中探尋這些問題的答案。

　　10萬(wan) 多億(yi) 元地方債(zhai) 負擔重不重？

　　——地方債(zhai) 償(chang) 債(zhai) 風險總體(ti) 可控，個(ge) 別地區和一些行業(ye) 確實存在償(chang) 債(zhai) 壓力大、管理不規範等問題

　　審計表明，截至2010年底，全國地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額107174.91億(yi) 元，其中：政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務67109.51億(yi) 元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債(zhai) 務23369.74億(yi) 元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guan) 債(zhai) 務16695.66億(yi) 元，占15.58%。

　　西方國家通常將地方債(zhai) 的債(zhai) 務率上限設定在100%。從(cong) 此次審計結果看，至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務率，即負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務餘(yu) 額與(yu) 地方政府綜合財力的比率為(wei) 52.25%。

　　“我們(men) 可以得出這樣的結論，地方債(zhai) 的償(chang) 債(zhai) 風險總體(ti) 上是可控的。”審計署有關(guan) 負責人也提醒，個(ge) 別地區和一些行業(ye) 確實存在償(chang) 債(zhai) 壓力大、管理不規範等問題。例如，審計發現，2010年底，有78個(ge) 市級和99個(ge) 縣級政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的債(zhai) 務率高於(yu) 100%，分別占兩(liang) 級政府總數的19.9%和3.56%。

　　財政部科研所所長賈康認為(wei) ，依據現在的審計結果，公共部門的債(zhai) 務率總體(ti) 上講是在安全區。但局部出現了公共部門負債(zhai) 過量或管理問題。業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家認為(wei) ，未來的風險隱患主要是在財力較弱的市、縣一級，如果體(ti) 製性和機製性問題不解決(jue) ，再加上償(chang) 債(zhai) 高峰和財政收入增速回落碰到一起，債(zhai) 務問題可能惡化。

　　審計署有關(guan) 負責人表示，不能把政府負有擔保或救助責任的債(zhai) 務簡單地都視為(wei) 政府直接債(zhai) 務，否則可能會(hui) 人為(wei) 擴大政府債(zhai) 務的風險。

　　其次，要與(yu) 償(chang) 債(zhai) 的公共資源聯係起來看。如果僅(jin) 簡單地依據債(zhai) 務規模、增長速度等指標，無法全麵準確地判斷債(zhai) 務風險程度。隻有將債(zhai) 務餘(yu) 額與(yu) 政府可支配的公共資源進行對比，當這些資源不足以償(chang) 還現有債(zhai) 務，才意味著產(chan) 生了債(zhai) 務危機。

　　再者，還要看債(zhai) 務資金投入產(chan) 生的經濟效應、社會(hui) 效應和生態效應等，分析債(zhai) 務舉(ju) 借與(yu) 經濟社會(hui) 發展是否相適應，是否形成了一種良性循環。

　　為(wei) 何會(hui) 產(chan) 生巨額地方債(zhai) ？

　　——地方政府性債(zhai) 務是多年累積形成，政績觀、財政主體(ti) 多元化和地方財政不健全是其產(chan) 生的體(ti) 製性因素

　　有觀點認為(wei) ，當前之所以出現巨額地方債(zhai) ，是因應對國際金融危機衝(chong) 擊而產(chan) 生的。事實是否如此？

　　從(cong) 審計情況看，我國地方政府性債(zhai) 務並不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當年有8個(ge) 縣區舉(ju) 借了政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務。此後，各地開始陸續舉(ju) 債(zhai) 。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉(ju) 借了債(zhai) 務。至2010年底，除54個(ge) 縣區沒有政府性債(zhai) 務外，全國其他地方政府均有政府性債(zhai) 務。

　　在2010年底的地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額中，有54816.11億(yi) 元是2008年及以前年度舉(ju) 借和2009年以後舉(ju) 借用於(yu) 2008年以前開工項目續建的，占51.15%。其中：2008年及以前年度舉(ju) 借31989.04億(yi) 元，占29.85%；用於(yu) 續建以前年度開工項目和償(chang) 還以前年度債(zhai) 務本息22827.07億(yi) 元，占21.30%。

　　“這說明，地方政府性債(zhai) 務是多年累積形成的，不能將其片麵理解為(wei) 主要應對國際金融危機而產(chan) 生的。”審計署有關(guan) 負責人說。

　　中國社科院財貿所所長高培勇認為(wei) ，中國的地方債(zhai) 問題雖一定程度上與(yu) 應對國際金融危機有關(guan) ，但政績觀、財政主體(ti) 多元化和地方財政不健全是其產(chan) 生的體(ti) 製性因素。

　　中國社科院副院長李揚說，中國地方政府債(zhai) 務形成的原因十分複雜。各級政府間事權和財權高度不匹配，這是造成中國地方政府性債(zhai) 務屢禁不止、愈演愈烈的根本性體(ti) 製原因；其次，沒有厘清政府和市場、企業(ye) 的關(guan) 係，政府融資所提供的產(chan) 品性質混淆，投資主體(ti) 混亂(luan) ，這次審計非常清晰地揭示了政府債(zhai) 務融資的用途。

　　再者，相當部分債(zhai) 務與(yu) 應對危機的宏觀調控措施密切相關(guan) 。審計報告顯示，地方政府債(zhai) 務在1998年和2009年有過兩(liang) 次跳躍性增長。這部分應對危機所需的債(zhai) 務不應該同非危機時期的一般性政府債(zhai) 務等量齊觀。

　　今後靠什麽(me) 償(chang) 還債(zhai) 務？

　　——短期內(nei) 應分出風險等級來，通過清理地方國庫現金、減少政府開支等方式償(chang) 債(zhai) ；根本上則要推進財稅體(ti) 製改革

　　審計表明，個(ge) 別地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務負擔較重。2010年底，全國19.9%的市級和3.56%的縣級政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的債(zhai) 務率高於(yu) 100%。由於(yu) 償(chang) 債(zhai) 能力不足，部分地方政府隻能通過舉(ju) 借新債(zhai) 償(chang) 還舊債(zhai) ，有部分地區出現了逾期債(zhai) 務。審計還發現，部分地方的債(zhai) 務償(chang) 還對土地出讓收入的依賴較大。

　　這種情況下，今後應如何償(chang) 還債(zhai) 務？

　　匯豐(feng) 銀行大中華區首席經濟學家屈宏斌認為(wei) ，短期內(nei) 基本可行的手段是要求地方政府用更透明的方式舉(ju) 債(zhai) 。根據審計公告，從(cong) 借款來源看，2010年底地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額中，銀行貸款為(wei) 84679.99億(yi) 元，占79.01%。因此，為(wei) 避免給銀行造成大的係統風險，要進行延期。同時，讓地方政府從(cong) 債(zhai) 券市場上籌資，通過發行長期債(zhai) 券給債(zhai) 務延期。

　　友誠企業(ye) 家扶貧基金會(hui) 常務副理事長湯敏認為(wei) ，對現有10萬(wan) 億(yi) 元地方債(zhai) 務餘(yu) 額，扣除尚有1萬(wan) 多億(yi) 元未支出的外，應分出風險等級來。可通過清理地方國庫現金，減少政府開支等方式，騰出資金來化解最近兩(liang) 年的還債(zhai) 高峰的風險。中長期舉(ju) 措是政府減持一部分國有資產(chan) 以得到大量現金，然後用這筆錢來償(chang) 還債(zhai) 務。

　　賈康認為(wei) ，解決(jue) 地方政府性債(zhai) 務問題，根本上要推進財稅體(ti) 製改革。除了分稅製為(wei) 基礎的分級財政體(ti) 製，我們(men) 別無選擇。李揚表示，審計署提出要繼續推進融資平台公司的清理規範，這是正確的。今後還可以進行金融創新，多使用一些金融方麵的手段。處理地方債(zhai) 務問題的關(guan) 鍵，不要隻將目光集中在解決(jue) 負債(zhai) 上，還應拓展到資產(chan) 上。

　　“類似資產(chan) 或貸款交易、資產(chan) 證券化、甚至創造這些貸款的衍生品等，都應該考慮試行。”李揚說，由於(yu) 地方負債(zhai) 所形成的相當部分資產(chan) 是很優(you) 良的，甚至已經增值，短期就可以盤活幾萬(wan) 億(yi) 元資產(chan) ，同時也可豐(feng) 富我國債(zhai) 券市場的品種結構，從(cong) 而促進債(zhai) 券市場發展。