5月6日國務院常務會(hui) 議研究部署2013年深化經濟體(ti) 製改革重點工作，其中包括形成鐵路投融資體(ti) 製改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會(hui) 資本開放，引導社會(hui) 資本投資既有幹線鐵路。這是繼鐵道部政企分開後鐵路領域又一項重大改革部署，非常重要，但又難度極大。

　　今天力推鐵路投融資體(ti) 製改革，在很大程度上是由於(yu) 鐵路原有的投融資與(yu) 建設模式已經走到盡頭。

　　自2003年以來，鐵路投融資模式經曆了從(cong) 原來以建設基金為(wei) 主加少量貸款，到一度以少量部省投資撬動大量債(zhai) 務為(wei) 主，近兩(liang) 年又進一步變為(wei) 國家財政被迫大規模救助並直接投資為(wei) 特征的過程，亟須轉變到更穩妥且可持續的模式。鐵路從(cong) 原來一個(ge) 能夠自負盈虧(kui) 並且具有一定自我發展能力的行業(ye) ，迅速蛻變成大量“借新還舊”進而必須依賴財政加快救助才能得以維持的財政黑洞，已基本上失去財務自生能力，麵臨(lin) 著財務重建的嚴(yan) 重局麵。

　　2010年鐵道部基建投資達到創紀錄的7948.76億(yi) 元，當年債(zhai) 務餘(yu) 額增加5884.15億(yi) 元；2011年鐵道部基建投資5601.67億(yi) 元，當年債(zhai) 務餘(yu) 額竟也增加5208.74億(yi) 元，幾乎全部靠借債(zhai) 搞建設。如果把地方政府對鐵路項目的投資也考慮進去，那麽(me) 新增債(zhai) 務中應該有相當部分用於(yu) 非建設領域，更反映其資金問題的嚴(yan) 重程度。2011年除鐵路債(zhai) 性質改變為(wei) “政府支持性債(zhai) 券”，中央財政開始實施資金救助，才避免了現金流斷裂。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度，除繼續以中央政府信用發行債(zhai) 券，中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加，當年鐵道部基建投資為(wei) 5828.55億(yi) 元，債(zhai) 務餘(yu) 額則增加3798.87億(yi) 元。2012年底鐵道部債(zhai) 務總額已接近2.8萬(wan) 億(yi) 元，以5%的利率計算，這些債(zhai) 務一年需支付的利息就高達1400億(yi) 元，對運輸主業(ye) 已多年虧(kui) 損的國鐵係統形成極大負擔和壓力，即便加上多種經營利潤也仍舊難以維持，隻能靠財政救助。而待巨額債(zhai) 務還本期到來之時，諸多不良債(zhai) 務將再也無法掩飾。

　　建設領域的問題還將對運營產(chan) 生長期不利影響，相比之下國鐵運輸成本提高的速度更令人擔憂。最近兩(liang) 年，因調價(jia) ，鐵道部運輸收入增幅達到18.22%，而其客貨運輸總成本的增幅竟高達37.85%，比收入增幅高出一倍多。客貨運輸的單位成本兩(liang) 年提高27.1%，其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升，說明國鐵係統內(nei) 部的自穩機製已近瓦解，將會(hui) 進一步加劇其資金困境，恐怕靠頻繁漲價(jia) 也不可能覆蓋。對由於(yu) 決(jue) 策失誤造成運營期虧(kui) 損總額超過建設投資的可能性，也必須有足夠清醒的認識。投融資被放在政企分開後鐵路改革第一的位置，其問題的緊迫性可以想見，決(jue) 策機構的思路也可以理解，但改革的邏輯上卻必須調整為(wei) 轉變發展模式，否則料難達成效果。

　　鐵路行業(ye) 目前狀況的形成原因應該得到必要診斷，特別是對若幹年來鐵路建設體(ti) 製及決(jue) 策中出現的問題與(yu) 責任進行分析，才有可能為(wei) 包括投融資在內(nei) 的各類改革找對方向、明確任務。

　　不能把投融資改革的目標定為(wei) 幫鐵路找錢，而且認為(wei) 一旦幫助鐵路搞到足夠資金，其發展問題就自然會(hui) 迎刃而解。國內(nei) 外所有經驗教訓都已證明，再多資金也救不了舊體(ti) 製下的鐵路。況且，當前鐵路建設一定程度上存在著過度投資問題，據披露，已開工鐵路項目要完工至少還需要3萬(wan) 億(yi) 元，其總規模和相當一部分項目所采用的技術標準，已經超過國民經濟和全社會(hui) 所能夠承擔的水平，且代價(jia) 太大，戰線需要適當收縮。鐵路一度成為(wei) “保增長”和“穩增長”的政策工具，目前已到了盡可能使其回歸原本屬性、解決(jue) 各類遺留問題並從(cong) 超常規發展轉回常規發展的時候。因此，製度建設和在財務可持續狀態下的行業(ye) 良性發展，才是鐵路投融資改革最重要的選項。

　　鐵路投融資體(ti) 製必須改革，但改革的約束條件有很多。社會(hui) 資本包括國鐵以外的國企投資和民間投資，雖然國鐵在資金麵上極度虛弱，但路網主體(ti) 地位使其在具體(ti) 運輸市場上仍然具有強排他能力，社會(hui) 資本很難進入這樣的領域。不算各行業(ye) 落實新舊36條的一般性體(ti) 製障礙，鐵路引入社會(hui) 資本的前提，除了政企分開之外，至少還需要在已有債(zhai) 務重組、鐵路企業(ye) 重組、市場反壟斷規則構建、包括調度指揮在內(nei) 的產(chan) 權關(guan) 係梳理、地方政府鐵路事權的明確、綜合交通體(ti) 製及其規劃製度等方麵進行改革配套，其中的任何一項都繞不過去。

　　換句話說，投融資改革隻是鐵路總體(ti) 改革任務中的一部分，不能以投融資改革代替其他改革。鐵路改革特別需要綜合配套的頂層設計和切實穩妥的推進計劃，不能一再重複那些本應該也可以避免的錯誤和損失。

　　為(wei) 轉變發展模式，在鐵路投融資領域需要做好的事項包括：盡快根據幹線鐵路、區域鐵路和城市鐵路的功能，劃分鐵路項目規劃建設的責任主體(ti) ，並實行分類建設運營，評估向社會(hui) 資本開放所有權、經營權的方案；清理在建和規劃的鐵路項目，糾正規模失控、設計失範、技術超標等決(jue) 策失誤；改變以少量政府資金撬動大量債(zhai) 務性融資的交通建設投融資模式，製止鐵路惡性債(zhai) 務繼續增加；繼續增加財政在鐵路建設中的投資比重，可考慮在綜合交通框架下統一使用燃油稅、車購稅等具有穩定來源的資金；國家在國鐵債(zhai) 務、補貼、投資等重大行政行為(wei) 的顯性化、公開化、透明化，提高公信力。總之，不是要通過注入社會(hui) 資本繼續強化國鐵的一統天下，而是要通過行業(ye) 解構並建立規則，使鐵路領域的所有國企和民企都享有平等權利。

　　從(cong) 轉變發展模式角度看，鐵路項目引入責權明晰的戰略投資者，比原有貸款、發債(zhai) 、上市以至策劃中的“產(chan) 業(ye) 基金”更該受到重視。從(cong) 數量上看，民營資本不可能改變鐵路資金短缺的總體(ti) 狀況，現階段的民資也尚未在各方麵做好準備，但民資參與(yu) 鐵路建設經營對改變政府職能和提升投資效率大有好處。為(wei) 此，必須糾正目前國鐵對各合資鐵路的強製性不平等委托運營模式，合理分擔風險，切實保護相關(guan) 戰略投資者的利益。