當前，包括資源稅、環境稅等在內(nei) 的六大稅製改革被提上了議事日程，中國稅製改革步入關(guan) 鍵期。

　　作為(wei) 我國改革開放以來首個(ge) 重大的資源類產(chan) 品改革，成品油稅費改革自2009年實施以來，無論從(cong) 政策功能的實現，還是從(cong) 各方利益群體(ti) 的再平衡，都取得了多重成效和經驗。它所創造的價(jia) 稅費綜合聯動模式，對下一步環境稅、資源稅、房地產(chan) 稅進行價(jia) 稅費改革提供了鏡鑒。

　　十八大之後，進一步深化改革已成社會(hui) 共識，正因為(wei) 此，《財經國家周刊》聯合新華社其他業(ye) 務部門共同組成調研小組，對成品油稅費改革這一改革樣本進行了一次全方位的調查與(yu) 解剖。

　　任何改革都是利益格局的重構，成品油稅費改革從(cong) 醞釀到實施，前後曆經十多年，改革涉及中央與(yu) 地方、各地方政府、中央多個(ge) 部委、政府與(yu) 企業(ye) 、政府與(yu) 個(ge) 人之間的多元利益平衡，同時也涉及每一個(ge) 消費者的利益。這一改革從(cong) 醞釀到形成決(jue) 策共識，從(cong) 部委統籌協調到配套實施機製，對下一步的稅製改革推進無疑具有重要的示範與(yu) 樣本意義(yi) 。

　　朱鎔基總理“治亂(luan) ”

　　中國的稅燃油費改革發端於(yu) 1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與(yu) 公路使用行為(wei) 有關(guan) 的政府收費改為(wei) 收稅。當時的基本思路，是以開征燃油稅的辦法，替代交通維護和建設係列的公路養(yang) 路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yang) 護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費以及地方用於(yu) 公路、水路、城市道路維護和建設方麵的部分收費。這一與(yu) 公路使用行為(wei) 有關(guan) 的稅費改革，也一度被稱作“燃油稅費改革”。

　　到1998年底，全國性及中央部門行政事業(ye) 收費共300多項，地方收費，最多的省有470多項，最少的省也有50多項。

　　當時中國公路領域收費項目繁多，實為(wei) 各級政府的非規範性收入，其最大的一項費用就是養(yang) 路費。而公路建設和管理資金就是依賴收費、罰款、貸款等方式籌集，弱化了公路建設的公益性。

　　1998年，時任國務院總理朱鎔基在當選後的第一次記者見麵會(hui) 上，曾把當時的政府收入格局概括為(wei) “費大於(yu) 稅”，形容當時各級政府“亂(luan) 收費”造成了百姓“不堪重負、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從(cong) 公路稅費改革切下改革的第一刀，成為(wei) 朱鎔基總理當時的選擇。

　　中國社會(hui) 科學院財經戰略研究院院長高培勇在接受《財經國家周刊》記者采訪時回憶說，正是由於(yu) 當時的公路收費，多係政府部門自立規章的產(chan) 物，並作為(wei) 自收自支的財源，直接裝入其“小金庫”。在那樣一種情形下，收費常與(yu) “亂(luan) ”字相連。

　　1998年1月1日，《中華人民共和國公路法》正式實施。該法案第四章第三十六條規定，“公路養(yang) 路費用采取征收燃油附加費的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第十二次會(hui) 議，將這一條修改為(wei) “國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yang) 護資金，具體(ti) 實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養(yang) 護資金，必須專(zhuan) 項用於(yu) 公路的養(yang) 護和改建。”

　　“這等於(yu) 從(cong) 法律上為(wei) 燃油稅的開征創造了條件。”中央財經大學稅務研究院副院長劉桓教授回憶說。當年，劉桓曾親(qin) 自參與(yu) 了燃油稅開征方案的調研和設計製定。

　　萬(wan) 事俱備，燃油稅當年的開征似乎已成定局。然而，就在人們(men) 期待中央政府的“臨(lin) 門一腳”時，意外發生了。

　　差一票等十年

　　最終，燃油稅費改革方案在提交人大常委會(hui) 審議時，以一票之差沒能通過。

　　事後，時任新華社香港分社社長的人大常委薑恩柱，見到當時的財政部長項懷誠連聲道歉：“老弟，真是對不起了！平時我也不請假，正好那天就請假了。我要在，肯定會(hui) 投你的讚成票。”

　　花絮背後，其實是諸多利益的糾纏

　　如何妥善解決(jue) 公交、農(nong) 、漁等行業(ye) 的特殊性問題，便是其中之一。比如農(nong) 民從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 時，也要用這些燃油來抽水澆灌，農(nong) 業(ye) 機械耕作、糧食加工等等，由於(yu) 這些油並沒有在國道、省道、縣鄉(xiang) 道上運輸，此前並沒有征收養(yang) 路費。而如果全國統一費改稅，農(nong) 業(ye) 使用燃油，在購買(mai) 時必定要交這部分稅收，這就增加了農(nong) 民負擔。如何對其進行補貼？需要周密的方案設計。

　　燃油稅該替代哪些地方收費項目？改革方案設計過程中，方案製定者曾一度提出，要以海南經驗為(wei) 基礎，將養(yang) 路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。

　　然而，這一方案遇到的阻力是驚人的。一方麵，這意味著有大量的交通收費將轉換成稅收，並進入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用；另一方麵，這意味著大量收取養(yang) 路費、過路過橋費人員的身份轉換問題。

　　據國稅總局一位負責人回憶，國稅總局當年也曾同意接收這批收費人員，根據人事部門的統計約12萬(wan) 人。然而，當準備接收的時候，這個(ge) 數字一下子變成了27萬(wan) 人。而當時的地稅局總人數也不過30萬(wan) ，吃不消。

　　同時，養(yang) 路費轉為(wei) 燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。

　　“公路交通收費，一直都主要歸屬地方政府。然而，燃油稅一旦開征，中央地方如何分配？燃油稅的優(you) 勢是可以流動，但中國地方經濟發展的顯著差距就決(jue) 定了，燃油稅本身可能會(hui) 造成各地稅收的偏斜和向東(dong) 部集中，這裏麵又存在一個(ge) 利益分配問題。”財政部財政科學研究所一位負責人如此分析。

　　國際油價(jia) 使燃油稅改革又一再錯失時間之窗。

　　2001年以前的數年，國際油價(jia) 一直在25美元/桶左右徘徊。那時候一個(ge) 比較成形的開征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1-1.5元的燃油稅，加上當時國內(nei) 汽油(93號汽油)2.6元/升左右的價(jia) 格，油價(jia) 基本達到3.5元-4.0元之間。

　　而就在這一開征方案將出未出之際，國際油價(jia) 開始了上漲。2001年中，國際油價(jia) 一度達到28-30美元/桶，增幅達12%-20%。在那個(ge) 低油價(jia) 時代，這成了一個(ge) 高位的價(jia) 格了。

　　“目前問題是油價(jia) 太高，因此原定下半年實行，但現在看來要推遲。汽油收那麽(me) 高價(jia) 錢，但是到時候人家還是設關(guan) 卡、要收費，怎麽(me) 辦？”當時的一位政府決(jue) 策者表達了這樣的憂慮。

　　國務院決(jue) 定分步實施改革方案，從(cong) 2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費；第二步，根據國際市場原油價(jia) 格變動情況，擇機出台燃油稅，取代公路養(yang) 路費等交通維護和建設方麵的部分收費。

　　此後的8年，國際油價(jia) 不斷飆升，最高達到2008年上半年的140多美元/桶。而國內(nei) 汽油價(jia) 格，不僅(jin) 再沒回到預期價(jia) 位，反而持續攀升，從(cong) 2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超過130%。

　　無奈之下，“擇機開征”成為(wei) 政府官員每年關(guan) 於(yu) 燃油稅幾乎千篇一律的表達。稅費改革的突破口，也因此轉到了農(nong) 村稅費改革上。

　　這一等，就是10年。

　　終於(yu) 抓住了“時間窗口”

　　這10年間，改變的不隻是油價(jia) 。

　　“10年走下來，無論稅費本身，還是整個(ge) 經濟社會(hui) 環境，都發生了極大的變化。這些變化，使得燃油稅費改革麵臨(lin) 的問題更加複雜化了。”高培勇說。

　　高培勇分析指出，一方麵，隨著以農(nong) 村稅費改革為(wei) 代表的各項稅費改革的深入，稅費改革同政府收入行為(wei) 及其機製掛起鉤來，從(cong) 而被賦予了規範政府收入行為(wei) 及其機製的意義(yi) 。

　　另一方麵，隨著針對開征燃油稅問題而展開的廣泛調研，特別是圍繞燃油稅內(nei) 涵與(yu) 外延而在國際範圍內(nei) 進行的多方求證，兩(liang) 類不同性質的燃油稅逐漸進入人們(men) 視野：作為(wei) 一般性收入、可統籌安排於(yu) 各項政府支出的燃油稅；作為(wei) 專(zhuan) 項收入、須專(zhuan) 款專(zhuan) 用於(yu) 公路的維修或建設支出的燃油稅。兩(liang) 相比較，究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費？

　　同時，最初的燃油稅改革方案，隻是圍繞公路的使用行為(wei) ，在公路使用的“小天地”內(nei) 謀劃。然而，隨著低碳經濟理念在全球範圍的興(xing) 起，作為(wei) 一種新的政策目標，節能減排已經日漸融入現實生活。控製燃油消費，顯然就在節能減排視野之內(nei) 。而當兩(liang) 方麵政策目標獲得疊加後，原有成品油稅費改革方案，也隨之加以全麵係統的調整。

　　此外，包括改革帶來的管理部門之間職能的轉移，日益龐大的人員安置規模，國際油價(jia) 的頻繁波動和中國對燃油需求量的急劇膨脹，……多重因素疊加，剪不斷、理還亂(luan) 。

　　所有這些變化揭示了一個(ge) 重要事實：在今天的中國，成品油稅費改革所牽動的因素，已非限於(yu) 稅費改革範疇，甚至不限於(yu) 財稅管理領域，而是事關(guan) 整個(ge) 經濟社會(hui) 發展的多元變量。

　　“既然牽一發而動全身，有關(guan) 它的改革方案，不能不通盤考慮、整體(ti) 謀劃，爭(zheng) 取‘一舉(ju) 多得’、‘多方共贏’之法。”高培勇說。

　　2008年底，正是全球金融危機肆虐的時刻。一方麵，當時的宏觀經濟政策亟待拉動內(nei) 需，取消政府圍繞公路的相關(guan) 收費並改為(wei) 征稅，對於(yu) 規範政府收入，減輕社會(hui) 負擔，擴大內(nei) 需，具有特殊的政策功效。另一方麵，國內(nei) 僵化的成品油定價(jia) 機製已經走到盡頭，不僅(jin) 成品油價(jia) 格與(yu) 原油價(jia) 格幾度出現倒掛，煉油廠虧(kui) 損嚴(yan) 重。而且，在地方煉油廠陷於(yu) 停產(chan) 或半停產(chan) 的狀態下，國內(nei) 市場供應緊張的現象時有發生。從(cong) 而，迫切需要理順成品油價(jia) 格形成機製，合理引導成品油消費。

　　英國管理學家普希爾曾說，再好的決(jue) 策也經不起拖延，當機立斷至關(guan) 重要。

　　當年7月，國際油價(jia) 從(cong) 最高147美元/桶一路下行，至12月紐約市場油價(jia) 最低已跌破40美元/桶。而當時，中國國內(nei) 成品油價(jia) 格大體(ti) 相當於(yu) 80美元/桶的水平，已經遠高於(yu) 國際油價(jia) 。

　　時間“窗口”被打開

　　中國政府迅速抓住了這個(ge) 稍縱即逝的機會(hui) ，推出了成品油稅費改革。2008年11月11日，國務院召開了成品油價(jia) 稅費改革工作會(hui) 議。在不到一個(ge) 月以後，12月5日，當時財政部等四部委局就聯合發布公告，就此改革方案向社會(hui) 公開征求意見。8天後修改稿完成。12月18日國務院就發布了《關(guan) 於(yu) 實施成品油價(jia) 格和稅費改革的通知》。

　　最終推出的成品油稅費改革的核心內(nei) 容是，提高現行成品油消費稅單位稅額，以取代公路養(yang) 路費、航道養(yang) 護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六費(包括海南燃油附加費，以下同)等六項收費和政府還貸二級公路收費(包括二級公路上的隧道、橋梁收費，以下同).

　　“這次改革，抓住當前和今後一段時間十分難得的曆史機遇，以實現‘節約環保、規範發展、穩定供求、公平減負’為(wei) 主要目標，統籌兼顧，協調聯動，綜合推進燃油消費稅、交通收費和成品油價(jia) 格形成機製三項重要改革，具有重大而深遠的意義(yi) 。”國務院副總理李克強2008年12月在成品油價(jia) 稅費改革省區市負責同誌座談會(hui) 上如是總結。

　　利益再平衡

　　任何一項改革，都是製度和機製的重塑，也是原有利益格局的調整，以形成新的利益導向機製，成品油稅費改革概莫能外。

　　成品油稅費改革後，地方政府將失去包括“公路養(yang) 路費”等六費收入，而增加的燃油消費稅為(wei) 中央稅，統一收歸中央。如何將中央增加的稅收合理分配，關(guan) 係到改革成敗。

　　“中央財政隻是過路財神，不擠不占。”李克強在改革推出前的內(nei) 部會(hui) 議上明確說。

　　改革推出時就確定，所有新增收入不作為(wei) 經常性財政收入，不計入現有與(yu) 支出掛鉤項目的測算基數，由中央財政通過規範的財政轉移支付方式分配給地方。同時，改革後形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變。

　　在此基礎上，各省的返還基數最後確定以2007年底六費收入，並考慮2008年的10%的增幅確定。而關(guan) 於(yu) 增量分配問題，根據取消二級公路收費的情況，每年撥付260億(yi) 元，償(chang) 還地方債(zhai) 務的本金部分，先撤先補，並對西部省份有一定的傾(qing) 斜。

　　這在一定程度上刺激了一些省份，在2009年初剛推出燃油稅時就全麵取消了二級公路的收費。

　　與(yu) 此同時，中央財政不擠不占的原則，也使改革在部委之間的博弈更易化解。地方政府和交通運輸部作為(wei) 原來六費的征收和支配部門，也支持改革的進行。主要是這種原則設計仍可保證原來的公路養(yang) 護和一部分建設資金的需要，同時解決(jue) 了原養(yang) 路費征收成本高，漏征率大的問題。

　　交通運輸部公路科學研究院副總工程師李亞(ya) 茹介紹，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，通過中央財政轉移支付方式支持解決(jue) 地方二級公路建設中的債(zhai) 務問題，使很多地方交通部門逐步減輕債(zhai) 務包袱。在財政部提供的內(nei) 部報告中，因多年形成的權責關(guan) 係複雜、數額龐大的交通部門債(zhai) 務如何還本付息，以及新債(zhai) 今後如何償(chang) 還等，都是下一步需要加以解決(jue) 的問題。

　　以福建省為(wei) 例。二級公路撤消後，國家每年給予一定的補助，用於(yu) 過去公路債(zhai) 務的償(chang) 還。福建省2009年拿到16億(yi) 多，2010年拿到13億(yi) 多，2011年11億(yi) 多，今年9億(yi) 多。以2008年底為(wei) 期限，福建省核定公路債(zhai) 務餘(yu) 額250億(yi) 。目前需要償(chang) 還的債(zhai) 務起碼在100億(yi) 以上，一年利息就要6億(yi) 多。福建省對這塊債(zhai) 務規定是“各級財政誰借誰還”。

　　據福建省交通運輸廳辦公室主任陳嶽峰介紹，2008年以來，福建省交通投資超過3100億(yi) ，超過此前建國以來的總和。現在福建省普通公路建設，除了省裏補助外，重點發揮地方政府的積極性，畢竟地方政府還有一些融資籌資手段，如土地開發等。

　　看似交通部門、地方政府在改革中收費和支出的權力弱化，但是由於(yu) 改革對於(yu) 財政明確了，專(zhuan) 款專(zhuan) 用於(yu) 公路的維修或建設支出，改革圍繞公路的維護或建設貫徹“取之於(yu) 路、用之於(yu) 路”或“誰用路、誰掏錢”的理念，使其原有的財權與(yu) 事權得以維護。

　　另一個(ge) 利益補償(chang) 群體(ti) 則是大批的收費征稽人員。2007年末，全國養(yang) 路費和航道養(yang) 護費等收費稽征人員35.4萬(wan) 人，撤銷政府還貸二級公路收費站點，涉及9萬(wan) 多人。

　　“能否妥善做好相關(guan) 人員的安置和處理，是推進成品油稅費改革，撤銷政府還貸二級公路收費站點的前提。”財政部副部長王軍(jun) 說。

　　圍繞上述人員安置，相關(guan) 部門采取鼓勵提前退休、稅務部門考試擇優(you) 錄取、帶編製劃轉公路局、所屬機構內(nei) 部轉崗等多種途徑積極穩妥地加以化解。

　　政府與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係也在改革中得到重點考慮。改革同時啟動了新的成品油價(jia) 格形成機製。即將當時由發改委規定的零售基準價(jia) 格，允許其上下浮動，改為(wei) 實行最高零售價(jia) 格。

　　時任中國石油天然氣股份有限公司財務總監周明春就表示，成品油價(jia) 稅費聯動，扭轉了煉油企業(ye) 連續幾年虧(kui) 損的狀況，成品油價(jia) 格在新的形成機製下，改變了價(jia) 格倒掛，使公司煉油業(ye) 務由2008年虧(kui) 損923億(yi) 元，到2009年前十一個(ge) 月就盈利135億(yi) 元。

　　除此之外，還是由於(yu) 國際原油價(jia) 格的大幅下降，最終雖然成品油消費稅稅額為(wei) ，汽油每升提高0.8元，柴油每升提高0.7元，但是改革發布後，成品油的零售價(jia) 格卻下降了。2008年12月19日，汽油零售價(jia) 格每升下調0.91元，柴油則下調了1.08元。價(jia) 格下降使成品油的消費者一夜之間接受了改革。

　　“在改革起步階段，也就是新的利益導向機製形成的初期，既得利益的平衡仍是需要的。在改革的起點上，保護合理的既得利益是一個(ge) 重要的初始條件。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希說。

　　樣本鏡鑒

　　中國的成品油稅費改革，從(cong) 來便是作為(wei) kaiyun官方地址大係統中的一個(ge) 子係統存在的，其樣本意義(yi) 彌足珍貴。

　　一項成功的改革應具備以下特征，包括最高領導層強烈的政治意願、立足實際的科學改革方案、準確的改革時機和對改革機遇的成功把握、適當的妥協機製或補償(chang) 機製、及時的改革成效監控與(yu) 評估和對國際國內(nei) 重大挑戰積極的、正麵的響應。“成品油稅費改革完全具備了上述特征。”清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼說。

　　胡鞍鋼分析指出，早在1998年，黨(dang) 中央和國務院就開始對資源定價(jia) 機製改革謀篇布局，特別是綠色發展理念逐步為(wei) 人們(men) 廣泛接受後，這種政治意願更為(wei) 突出。以成品油稅費改革為(wei) 代表的一係列具備綠色稅收特征的改革措施相繼出台，我國的綠色稅收體(ti) 係已初現端倪。

　　從(cong) 改革方案上看，成品油稅費改革充分體(ti) 現了財稅部門對宏觀調控工具的成熟把握，以及對改革條件、改革內(nei) 容和改革實施方案的深思熟慮。成品油稅費改革這本“賬”不但測算科學，而且也非常公平合理，兼顧了中央與(yu) 地方、企業(ye) 與(yu) 消費者、公路管理機構與(yu) 交通收費征稽人員等多方的利益，保證了改革的順利、平穩實施。

　　從(cong) 改革時機看，成品油稅費改革及時把握“機會(hui) 窗口”，果斷打開“政策天窗”，利用危機，謀定而動。

　　從(cong) 補償(chang) 機製看，成品油稅費改革將成品油消費稅列為(wei) 中央收入，再通過適當的方式全部分配給地方，保證地方利益不會(hui) 因為(wei) 改革而受到影響。中央對地方采取稅收返還和轉移支付相結合的模式，一方麵保證地方養(yang) 路費等六費的既得利益，另一方麵又充分考慮各地燃油消耗量的實際因素，按批發環節燃油銷量分配，保證地方的基本需求，同時，按照交通設施裏程等因素分配，適當體(ti) 現全國道路的均衡發展，實現了新舊兩(liang) 套成品油稅費機製的平穩過渡。

　　國稅總局稅收科學研究所副所長靳東(dong) 升表示，成品油稅費改革體(ti) 現了中央政府綜合配套的改革模式和宏觀調控手段的運用。這個(ge) 不僅(jin) 是首次成功的案例，也啟發了“十二五”規劃綱要的思路，將很多改革融入了價(jia) 稅費聯動的模式。

　　高培勇指出，這場中國成品油稅費改革最成功的地方，就是堅定不移的決(jue) 心。而且推進這項改革的決(jue) 心始終是沒有間斷，另外一個(ge) 就是十年磨一劍，對這場改革的準備相當的充分，方案謀劃得相當的周密，所以在國際金融危機，國際油價(jia) 下降那樣一種特殊背景下，臨(lin) 門一腳就踢得非常成功。

　　在高培勇看來，把這樣一個(ge) 基本的經驗放在當前的背景條件下，“十二五”期間我們(men) 麵臨(lin) 諸多繁重的改革任務，還特別需要這種魄力，這種耐心。