最近，國土部召開發布會(hui) ，公布2011年房地產(chan) 用地管理調控等情況。而如何解決(jue) 好“小產(chan) 權房”問題則成了今年土地管理調控的重點。那麽(me) ，“小產(chan) 權房”為(wei) 何有問題？是市場的使然，還是法律製度缺陷的結果？如果是法律製度的缺陷，那麽(me) 僅(jin) 僅(jin) 依靠現在的法律製度能夠解決(jue) 這些問題嗎？而且，“小產(chan) 權房”的清理一定會(hui) 涉及到巨大的利益關(guan) 係調整，如果處理不慎，是否會(hui) 引發更大的社會(hui) 問題?

　　一般來說，所謂的“小產(chan) 權房”，它實際上不是一個(ge) 現行法律上的概念，它是在農(nong) 村集體(ti) 土地不可交易與(yu) 轉讓的情況下所建造的進入市場交易的住房的簡稱。因此，“小產(chan) 權房”的問題最為(wei) 重要的是既有法律製度缺陷。它的引發是由於(yu) 整個(ge) 房地產(chan) 市場的暴利、高房價(jia) 及許多人無支付能力進入正規的商品房地產(chan) 市場。在錯綜複雜的利益關(guan) 係糾結下，“小產(chan) 權房”市場的擴張越來越大，所麵臨(lin) 的問題也就越來越多。對於(yu) 當前的“小產(chan) 權房”，如果不能夠盡快出台政策做個(ge) 了斷，那麽(me) 其所帶來的問題將會(hui) 越來越大，利益關(guan) 係衝(chong) 突也會(hui) 更大。

　　要化解當前全國普遍存在的小產(chan) 權房的問題，得從(cong) 當前根本的土地製度安排入手。現行中國土地政策的法律源頭是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）。比如，《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農(nong) 村的土地歸農(nong) 民集體(ti) 所有，國家隻有出於(yu) 公共利益的需要才能對農(nong) 地實行征收或征用。並且隻有城市土地才能夠交易與(yu) 轉讓，農(nong) 村的集體(ti) 所有的土地隻可用於(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 使用，既不可交易也不可轉讓。

　　從(cong) 《憲法》對土地的規定來看，有以下幾個(ge) 問題值得思考。

　　一是城市土地歸國家所有，也就意味著城市土地最終所有權為(wei) 全體(ti) 中國公民所有。土地是公有的。無論是人大，還是中央政府及地方政府都隻能以一級又一級代理人來行使土地的權能。既然現行土地製度形成一條比較長的委托代理鏈，那麽(me) 這種製度如何來保證在這樣長的委托代理鏈中代理人不侵害委托人的利益。即國有土地所有的權能是否為(wei) 全體(ti) 中國公民服務與(yu) 所有，同時全體(ti) 中國公民能否有權分享國有土地各種權能所產(chan) 生的成果。這就成了當前中國土地製度麵臨(lin) 的最大問題。實際上，地方政府不僅(jin) 主導了當地土地各權能的使用與(yu) 變更，而且往往土地管理代理人成了土地的終極所有者。這種土地產(chan) 權缺陷必然會(hui) 導致地方政府大力擴張土地交易的規模，極力地希望在自己手上短期內(nei) 把其所管理的土地交易出去。

　　二是按照《憲法》，城市土地是國有，農(nong) 村土地由農(nong) 民集體(ti) 所有。從(cong) 文字上來看，城市與(yu) 農(nong) 村的土地邊界是十分確定的，但是由於(yu) 農(nong) 村的集體(ti) 土地既不能出賣，也不可轉讓，這不僅(jin) 從(cong) 根本上剝奪了集體(ti) 土地的基本權利，也使得農(nong) 村土地最終所有權實際轉化為(wei) 國家所有，農(nong) 村與(yu) 城市土地權利的邊界實際並不確定。而這種土地權利邊界的不確定就為(wei) 土地管理代理人即地方政府提供了侵占農(nong) 民土地利益的製度基礎。由於(yu) 土地的權利邊界不確定及地方政府把農(nong) 民集體(ti) 土地變更為(wei) 城市土地是一本萬(wan) 利的事情，城市邊界的快速擴張成了各級地方政府最為(wei) 普遍的行為(wei) 。也正是在這種城市土地擴張的過程中，不僅(jin) 是以侵害農(nong) 民利益為(wei) 代價(jia) 的，而且也讓城市周邊的農(nong) 民擴展集體(ti) 土地的權能成為(wei) 一種示範。在這個(ge) 過程中，城市周邊的農(nong) 民不僅(jin) 可以把土地轉讓給政府獲得暴利，而且也可以試圖突破現有農(nong) 村與(yu) 城市土地的邊界而獲得暴利。實際上，也是用另外一種形成來侵害公有土地。

　　三是這裏的“公共利益”是指什麽(me) ？它又是通過什麽(me) 方式來確立的？這些都是相當不明確的。一般來說，“公共利益”是指整個(ge) 社會(hui) 全體(ti) 公民的共同利益。比如說，在城市化過程中，交通、能源、水利等基礎設施的建設，或政府給整個(ge) 社會(hui) 提供的公共品等。這些都是以基礎設施公共服務的方式提供給大眾(zhong) 。實際上，在一個(ge) 價(jia) 值多元化的社會(hui) 裏，公共利益並非僅(jin) 是一個(ge) 抽象的概念，它應該是社會(hui) 各階層通過公共政策反複博弈利益均衡的結果。這樣才能夠體(ti) 現出公共利益的正當性、合法性及公共性。實際上，由於(yu) 《憲法》中這種公共利益不確定或界定不清，從(cong) 而使得各地方政府能夠濫用權力，借助於(yu) 公共利益之名征收農(nong) 民集體(ti) 用地來滿足非公共利益的目的，即早幾年所謂盛行的“經營城市”。也就是說，既然地方政府能夠突破現有的法律製度來經營城市，通過掠奪農(nong) 民利益來謀取暴利，那麽(me) 持有不可交易的集體(ti) 土地的農(nong) 民也有其生財之道。不少農(nong) 村集體(ti) 土地的持有者也紛紛開始經營所持有的不可交易的土地。“小產(chan) 權房”就是在這樣的背景下應運而生的。

　　此外，由於(yu) 各地方政府把“經營城市”作為(wei) 其謀利的重要工具與(yu) 手段，因此，其發展房地產(chan) 市場不是把增加城市居民的住房福利條件為(wei) 目的，而是以如何要讓土地財政最大化及土地溢價(jia) 最大化為(wei) 目的。在這種背景下，必然會(hui) 導致中國房地產(chan) 市場功能紊亂(luan) ，住房投機炒作盛行，城市商品房價(jia) 格快速推高，並把絕大多數以消費為(wei) 目的的城市居民擠出正規的商品房地產(chan) 市場（因為(wei) 他們(men) 沒有支付能力進入這個(ge) 市場）。在這種情況下，這些沒有支付能力的城市居民隻好轉向具有較大製度風險的“小產(chan) 權房”市場（這裏不包括後來小產(chan) 權住房市場發展之後進入這個(ge) 市場的投機炒作者）。不同城市的住房價(jia) 格越高，那麽(me) 被擠出正規住房市場並冒著製度風險轉向這個(ge) “小產(chan) 權房”市場的人就越多，這些城市的“小產(chan) 權房”市場也就越是發達。

　　因此，麵對當前小產(chan) 權住房錯綜複雜的利益關(guan) 係，要化解這個(ge) 問題，並非僅(jin) 是指責農(nong) 村土地違法建造小產(chan) 權住房、指責小產(chan) 權住房購買(mai) 者在住房權能沒有界定清楚的情況下冒著大風險進入這個(ge) 市場。而是要理解這種行為(wei) 是一種特殊背景下的產(chan) 物，是政府錯誤的房地產(chan) 政策及土地政策的產(chan) 物，所以，要解決(jue) 小產(chan) 權房的問題並非僅(jin) 以“一刀切為(wei) 違法”的方式來處理，而是要針對這種背景找到一種合適的解決(jue) 辦法。即對小產(chan) 權房的解決(jue) 要做到有理有節。遏製什麽(me) 行為(wei) ，保護什麽(me) 行為(wei) 都須有清楚的界定。

　　也就是說，當前的小產(chan) 權住房的問題首先是一項土地公共政策的問題。就是政府要通過公共決(jue) 策的程序來檢討當前土地法律法規和重新確立住房市場的土地公共政策，其中包括界定土地的基本權能，確立城市與(yu) 農(nong) 村的基本邊界，平衡住房土地市場各當事人的利益關(guan) 係，保護絕大多數農(nong) 民及城市居民的根本利益不受到侵害，保證全國每一個(ge) 公民的基本居住權得以分享，保證全體(ti) 中國公民能夠分享中國城市進程中土地溢價(jia) 的成果等。隻有在這個(ge) 基礎上，才能對小產(chan) 權住房的問題有一個(ge) 透明化的公平、公正的解決(jue) 問題的基礎。

　　以此法律製度為(wei) 基礎，政府需要對當前國內(nei) “小產(chan) 權房”進行全國性普查。看看當前全國到底存在多少小產(chan) 權住房，這些住房持有者是誰，住房交易的價(jia) 格是多少，這些住房的價(jia) 格又是如何變化的等，對全國的小產(chan) 權房要有清楚、透明、全麵的信息。在小產(chan) 權住房普查的基礎上，政府還要全國的小產(chan) 權住房細化與(yu) 分類，並找到一條明確的時間界限（比如說，以2007年12月31日為(wei) 界），之前的小產(chan) 權住房在繳納一定的土地出讓金之後可轉化為(wei) 普通商品住房，之後的小產(chan) 權住房則界定為(wei) 非法產(chan) 品，其或是取締或是通過政府以成本價(jia) 收購轉化為(wei) 保障性住房。這樣既可讓違法者無利可圖，也不會(hui) 出現法不責眾(zhong) 。

　　可以說，現在到了對小產(chan) 權住房了斷的時候了，其拖得時間越長，相應的利益越是會(hui) 糾結，可能麵臨(lin) 的問題就會(hui) 越大。而且由於(yu) 小產(chan) 權住房已經形成了一個(ge) 龐大的市場，涉及的利益關(guan) 係也十分廣泛，如果對小產(chan) 權住房處理不是有理有節，它也將引發更大的社會(hui) 矛盾與(yu) 衝(chong) 突。

　　(作者係中國社會(hui) 科學院金融研究所研究員)