多年來，鐵路體(ti) 製改革時走時停，一直搖擺不定。發生在2011年夏天的“7.23”甬溫線特別重大鐵路交通事故，不僅(jin) 敲響了鐵路安全生產(chan) 的警鍾，也再次引發了國人對鐵路體(ti) 製改革的關(guan) 注。不容否認，近年來在推進鐵路分權、鐵路公檢法係統分離等方麵，我國鐵路管理體(ti) 製已經發生了一些顯著變化，但在一些重大理論和認識問題上的搖擺，客觀上製約著鐵路體(ti) 製改革的步伐，也影響著改革者的決(jue) 心。對此，筆者決(jue) 定回歸常識，從(cong) 市場經濟、法律等角度著力談幾點看法。

　　一、堅持社會(hui) 主義(yi) 市場經濟是鐵路體(ti) 製改革的根本方向

　　從(cong) 計劃經濟到市場經濟的偉(wei) 大轉變，是改革開放以來中國取得巨大成就的法寶之一。我們(men) 必須清醒地認識到，改革不能走回頭路，必須堅定不移地沿著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟道路，來謀劃和推進包括鐵路體(ti) 製在內(nei) 的行政管理體(ti) 製等上層建築領域的改革。這是一個(ge) 最低限度的共識，也是一條動搖不得的鐵律。過去的近20年裏，我們(men) 相繼對航空、郵政、通信、電力等基礎性、壟斷性行業(ye) 進行了市場化改革，事實證明，改革之後，市場競爭(zheng) 機製初步形成，公共服務水平顯著提高，人民群眾(zhong) 滿意程度大幅改善。可以說，鐵路體(ti) 製改革成為(wei) 少數幾個(ge) 未竟的事業(ye) 。

　　今後中國鐵路體(ti) 製的改革，也應當遵循“市場配置、有序競爭(zheng) ”原則，即毫不動搖地堅持社會(hui) 主義(yi) 市場經濟是鐵路體(ti) 製改革的根本方向。既不能將鐵路路網資源、鐵路運營排除在市場配置之外，也不能脫離市場經濟條件下的政府定位來改革中國的鐵路管理體(ti) 製。那麽(me) ，按照社會(hui) 主義(yi) 市場經濟要求如何改呢？第一條就是要打破壟斷。這方麵，我們(men) 完全可以借鑒曾經和我們(men) 有著相似背景的俄羅斯鐵路體(ti) 製改革經驗。2001-2010年10年時間，“俄羅斯通過組建國家鐵路運輸公司，拓展鐵路投資來源，推進輔助企業(ye) 和服務性企業(ye) 民營化，鼓勵私人公司參與(yu) 鐵路貨運與(yu) 其他服務，並保證所有經營主體(ti) 在平等條件下使用鐵路基礎設施，有效地提高了現有資源利用效率和鐵路運輸效率”。［1］我們(men) 也看到，中國過去30多年的經濟體(ti) 製改革，實際上就是一個(ge) 打破計劃經濟壟斷，建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的過程。因此，我們(men) 必須有決(jue) 心、有膽識，做好以下幾項市場化、企業(ye) 化改革：(1)徹底實現政企分開，集中精力摸清家底，完成產(chan) 權登記造冊(ce) ；(2)區分中央投資和地方投資、中外合資和民營資產(chan) ，將國有鐵路資產(chan) 劃歸國資委統一管理。(3)組建國家鐵路路網公司、國家鐵路運輸公司，保留中國鐵道建築總公司、中國鐵路通信信號集團公司、中國北方機車車輛集團公司、中國南車集團公司等；(4)客運專(zhuan) 線作為(wei) 公共交通的一部分，可以暫且不考慮，但貨運專(zhuan) 線(如煤運專(zhuan) 線)的建設、運營等，可考慮引入外資、民營資本。

　　二、積極推進政企分開是鐵路體(ti) 製改革的核心

　　政企分開，是30多年來經濟體(ti) 製改革和行政管理體(ti) 製改革的一道主旋律。黨(dang) 的十七大報告明確要求，“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與(yu) 市場中介組織分開”，“減少政府對微觀經濟運行的幹預”，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體(ti) 製，健全部門間協調配合機製”。［2］應當說，經過這麽(me) 多年的討論，鐵路公檢法係統最近正在有序剝離，劃歸地方，但整個(ge) 鐵路管理體(ti) 製改革是滯後的，鐵道部“既當裁判員、又當運動員”的情形並沒有根本改變。應當看到，中央改革鐵路管理體(ti) 製的決(jue) 心是明確而堅定的。以2008年鐵道部“三定”方案為(wei) 例，職責調整的第一項就是“積極推進鐵路體(ti) 製改革”，並且明確了時間表，指出要“在本屆政府任期內(nei) 提出鐵路體(ti) 製改革方案及配套政策，並積極推進”。這和其他部委的“三定”方案有明顯不同。為(wei) 了推進“大交通運輸格局”的形成，第五項專(zhuan) 門設立“鐵道部運輸局”，明確要求“鐵道部參與(yu) 編製綜合運輸體(ti) 係規劃”，積極“與(yu) 公路、水路、民航等運輸方式相銜接”。這是以法律性文件形式規定下來的，必須依法得到實施。

　　中央明確提出，“深化行政管理體(ti) 製改革的總體(ti) 目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政管理體(ti) 製。”［3］也就是說，留給我們(men) 的時間越來越緊張。我們(men) 必須認識到，“實行政企職責分開、簡政放權，是社會(hui) 主義(yi) 上層建築的一次深刻改造。體(ti) 製改了，組織機構和思想作風也要改。”［4］如果我們(men) 能夠把“市場經濟”和“大部製”這兩(liang) 個(ge) 基本原則結合起來看，鐵路行政管理體(ti) 製改革的圖景就清晰了。具體(ti) 而言，首先要加快推進政企分開，把鐵道部承擔的國家調控、監管職能與(yu) 企業(ye) 經營管理職能分開，鐵路運輸部門隻保留國家管理職能(具體(ti) 撤不撤鐵道部，並不是問題的關(guan) 鍵)。當然，理想的方案是承繼上一輪大部門體(ti) 製改革的精神，將鐵道部並入交通運輸部，改為(wei) 下設的鐵路運輸局。其次，可以借鑒民航總局的做法，設立華北、華中、華南、西南、西北、東(dong) 北等分局，實現交通運輸部鐵道運輸局和區域分局的內(nei) 部分權，保持路網完整性、維護運輸集中統一指揮、確保運輸安全、提高運輸效率和效益。當然，要實現這一改革，僅(jin) 僅(jin) 靠鐵道部自己提出方案是不現實的，國務院有必要建立高位協調機構，行使頂層設計權，統一領導、組織、協調和監督鐵路體(ti) 製改革。

　　三、鐵路體(ti) 製改革要妥善處理好三組關(guan) 係

　　應當看到，鐵路體(ti) 製改革牽扯麵廣，涉及人員眾(zhong) 多，改革需要穩妥進行。但這絲(si) 毫不能成為(wei) 阻礙或延緩改革的借口。因為(wei) ，改革已經進入“深水區”，不改比改革風險更大。筆者認為(wei) ，隻要妥善處理好以下三組主要關(guan) 係，鐵路體(ti) 製改革是能夠成功的。

　　(一)改革和法律的關(guan) 係

　　過去很長一段時間，我們(men) 的改革是“摸著石頭過河”，對於(yu) 夯實改革的法律基礎重視不夠，所以才有“良性違憲”、“改革合法性”的爭(zheng) 論。今天談改革，中央明確提出頂層設計理念，頂層設計很重要的特點就是中央授權與(yu) 先行先試相結合。這一點我們(men) 也可以借鑒俄羅斯的經驗。俄羅斯實施各項改革的一個(ge) 很大的特點就是，以法律的形式把改革的藍圖確立下來。例如，為(wei) 了保證俄羅斯鐵路改革順利進行，俄聯邦政府專(zhuan) 門成立了交通部鐵路運輸改革局，“根據鐵路改革綱要確定的目標和任務要求，研究了涉及改革的法律規定，對現行一些重要的鐵路有關(guan) 法律文件進行修改和補充，對鐵路運輸經營業(ye) 務實行公司化企業(ye) 管理以後的機構組織形式、法律地位和功能作用以及其他涉及改革所帶來的一係列重要問題，均進行統一規範和明確界定，使鐵路改革建立在比較完善的法律基礎之上。”［5］應當說，這些是值得我們(men) 借鑒的。我們(men) 也注意到，無論是鐵道部“三定”方案，還是“十二五”規劃綱要都明確提出“推進鐵路、鹽業(ye) 等體(ti) 製改革，實現政企分開、政資分開”。這些都是全國人大、國務院審議通過的“措施性法律”，是具有約束力的法律性文件，也顯示了我們(men) 已經開始在做這方麵的努力。但這還不夠，還要檢視人事、財政、編製、國有資產(chan) 、社會(hui) 保障等法律法規，為(wei) 鐵路體(ti) 製改革提供有效的配套支撐。

　　(二)發展和安全的關(guan) 係

　　“十二五”規劃綱要提出：“按照適度超前原則統籌各種運輸方式發展”，“加快鐵路客運專(zhuan) 線、區際幹線、煤運通道建設，發展高速鐵路，形成快速客運網，強化重載貨運網”。這是經全國人大審議通過的，以法律形式固定下來的。對此，要注意三個(ge) 問題：第一，再快的速度也要保證質量。從(cong) 科學發展、可持續發展角度來看，不僅(jin) 僅(jin) 是快，更多還是應該考慮安全，在保證安全的前提下來提速。第二，健全和完善鐵路安全管理法律法規和規章製度。還以“7？23”甬溫線特別重大鐵路交通事故為(wei) 例，事故發生後，國務院及時組成了調查組，也下發通知部署高速鐵路安全大檢查。但是，我們(men) 還需要更進一步，要能夠通過個(ge) 案檢討製度得失，從(cong) 法律上、政策上撬動製度改革，從(cong) 源頭上預防類似事件的再次發生。譬如，改革和完善運輸安全事故公共調查製度。第三，完善鐵路事故賠償(chang) 法律製度。事故發生後，賠償(chang) 問題往往涉及《民法通則》、《侵權責任法》、《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》、《最高人民法院關(guan) 於(yu) 審理人身損害賠償(chang) 案件適用法律若幹問題的解釋》等相關(guan) 法律法規和司法解釋。這裏麵，就有一個(ge) “同命同價(jia) ”的問題，還有一個(ge) 鐵路、航空、公路事故賠付標準相協調的問題。這些都需要從(cong) 法律上加以完善。

　　(三)政府和市場的關(guan) 係

　　政府和市場的關(guan) 係貫穿整個(ge) 鐵路體(ti) 製改革的始終。改革設計和改革實施之初，處理政府和市場關(guan) 係的關(guan) 鍵是“根據政府法律角色的多重性，確定政府的職能與(yu) 定位，實現管理權與(yu) 經營權分離”。［6］改革攻堅階段，政府的職能是明確產(chan) 權，完善法律法規，保持足夠的耐心，從(cong) 製度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，推動建立健全現代企業(ye) 製度，完善法人治理結構，實現投資主體(ti) 多元化。改革基本完成之後，政府的職能轉向市場監管，可以通過產(chan) 權安排、細則立法、技術標準、公眾(zhong) 評價(jia) 、市場準入、價(jia) 格監管等規製手段，為(wei) 鐵路運輸問題的有效解決(jue) 提供更多政策工具組合。需要申明的是，我們(men) 反對在鐵路運營壟斷的改革語境下，大談特談政府監管問題。應當看到，現階段的關(guan) 鍵問題是打破壟斷，培育市場，其後才是監管問題。我們(men) 深信，隻要毫不動搖地堅持社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的改革方向，以“政企分開、政資分開”為(wei) 中心議題，妥善處理好改革與(yu) 法律、發展與(yu) 安全、政府與(yu) 市場這幾對關(guan) 係，中國鐵路體(ti) 製改革勢必能夠獲得成功。

　　參考文獻

　　［1］林躍勤.打破壟斷勢在必然——俄羅斯鐵路改革的啟示[J].kaiyun官方地址2006(3).

　　［2］胡錦濤.高舉(ju) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 偉(wei) 大旗幟為(wei) 奪取全麵建設小康社會(hui) 新勝利而奮鬥——在中國共產(chan) 黨(dang) 第十七次全國代表大會(hui) 上的報告[R].

　　［3］關(guan) 於(yu) 深化行政管理體(ti) 製改革的意見[R].2008年2月27日.

　　［4］中共中央關(guan) 於(yu) 經濟體(ti) 製改革的決(jue) 定[R].1984年10月20日.

　　［5］林躍勤.打破壟斷勢在必然——俄羅斯鐵路改革的啟示[J].kaiyun官方地址2006(3).

　　［6］彭薇亦.鐵路體(ti) 製改革法律問題研究[D].湖南大學2006屆碩士學位論文，指導教師單飛躍教授.

　　(作者係北京大學法學院教授、博士生導師，教育部百所人文社會(hui) 科學重點研究基地——北大憲法與(yu) 行政法研究中心副主任、研究員，中國行政法學研究會(hui) 副會(hui) 長)