不能依托“運輸”壟斷來壟斷電力購銷。

　　輸配分開是我國電力發展中“躲不開、繞不過”的關(guan) 鍵問題，應當按照《電力體(ti) 製改革方案》（國發［2002］5號文件）確定的方向，攻堅克難，加緊推進。

　　輸配分開不是將“大壟斷”變為(wei) “小壟斷”

　　輸配是輸電和配電業(ye) 務的總稱，它作為(wei) 發電企業(ye) 與(yu) 電力用戶間的唯一聯係紐帶，是電力產(chan) 業(ye) 鏈的核心和關(guan) 鍵環節。形象地來看，輸電企業(ye) 不直接從(cong) 事電力購銷業(ye) 務，僅(jin) 提供電能輸送服務，以收取“過網費”方式取得收入，相當於(yu) “運輸公司”；而配電企業(ye) 主要從(cong) 事電力購銷業(ye) 務，以電力購銷價(jia) 差取得收入，相當於(yu) “百貨公司”，其配電網的電力配送業(ye) 務類似於(yu) “送貨隊”，隻有在別人利用其配電網輸送電能時，才扮演輸電業(ye) 務主體(ti) 的角色。

　　電網的技術經濟特征決(jue) 定其具有自然壟斷屬性，但這種壟斷隻限於(yu) 電力“運輸”環節，不代表“購銷”環節的壟斷，更不能依托“運輸”壟斷來壟斷電力購銷。在輸配業(ye) 務同屬一個(ge) 電網企業(ye) 情況下，輸配分開在形式上表現為(wei) 電網企業(ye) 的分拆重組，本質上卻是對輸配電業(ye) 務組織模式的重新調整，應立足於(yu) 電力發展全局，著眼於(yu) 輸配電體(ti) 製改革來理解輸配分開的內(nei) 涵，認為(wei) 輸配分開隻是將“大壟斷”變為(wei) “小壟斷”的觀點是片麵的、錯誤的。

　　輸配分開的意義(yi) 在於(yu) ，打破配電環節的“獨買(mai) 獨賣”壟斷，有效監管輸電環節的“獨家運輸”壟斷，建立能確保電網無歧視開放和電力公平交易的電力調度和交易組織體(ti) 係，為(wei) 充分發揮市場在電力資源配置中的基礎性作用提供體(ti) 製保障。

　　電力體(ti) 製改革的卡脖子環節

　　國際經驗表明，輸配分開是建立雙邊電力交易市場的基本前提，是電力市場化改革無法回避的重要問題。我國也不應例外。2002年我國實行的電力市場化改革，實現了“廠網分離”，打破了過去發輸配高度一體(ti) 化模式，邁出了改革的關(guan) 鍵一步。但由於(yu) 輸配分開遲遲沒有啟動，多項後續改革也不能及時跟進，舊的秩序被迅速打破，新的秩序又難以建立，電力體(ti) 製改革被“卡”在中間而無法深化，導致新舊體(ti) 製摩擦日益嚴(yan) 重，各種矛盾日趨突出。主要表現在：

　　電力市場難建立。輸配合一的體(ti) 製下，電網企業(ye) 集電網資產(chan) 運營、電力係統調度、電力交易結算於(yu) 一身，對發電廠是買(mai) 方壟斷，對電力用戶是賣方壟斷，發電企業(ye) 和電力用戶沒有選擇權，阻斷了電力供求雙方直接交易關(guan) 係。輸配不分開，即便實現了競價(jia) 上網，充其量也隻相當於(yu) 獨家壟斷企業(ye) 的招標采購，市場作用空間很有限，廠網分開的改革效果難以體(ti) 現。

　　一是難以培育購電主體(ti) 。電網企業(ye) 作為(wei) 電力購銷環節的壟斷經營商，往往從(cong) 其自身利益出發，依靠所掌控的行業(ye) 壟斷資源，排斥其他配電主體(ti) ，為(wei) 發電企業(ye) 與(yu) 電力用戶直接交易（大用戶直購）設置障礙。

　　二是難以保證公平交易。電網公司既擁有輸電、調度、交易的功能，本身又是購售電市場主體(ti) ，難以保證公平、公正和透明的電力市場交易秩序，發電廠、電力用戶等相關(guan) 主體(ti) 的合法權益難以得到保障。

　　電價(jia) 體(ti) 係難理順。市場經濟體(ti) 製下，電價(jia) 包括購銷電價(jia) 和輸電電價(jia) ，其中輸電電價(jia) 相當於(yu) “運費”，應實行政府監管定價(jia) ；購銷電價(jia) 包括上網電價(jia) 和銷售電價(jia) ，則應逐步放開，實行市場定價(jia) 。目前通常提到的輸配電價(jia) ，準確地說應是輸電價(jia) 。在輸配合一體(ti) 製下，無法建立這樣的電價(jia) 體(ti) 係。

　　一是從(cong) 輸電電價(jia) 看，即便製訂了輸電成本核算規則，但由於(yu) 輸配電業(ye) 務屬於(yu) 同一個(ge) 企業(ye) ，輸電和配電業(ye) 務的主體(ti) 邊界由企業(ye) 決(jue) 定，加之電網企業(ye) 壟斷財務信息，信息不充分、不對稱，政府監管的難度很大，合理成本定價(jia) 缺乏體(ti) 製基礎。因此，能否形成監管下的獨立輸電價(jia) 格並不取決(jue) 於(yu) 技術方案，而主要在於(yu) 體(ti) 製。

　　二是從(cong) 購銷電價(jia) 看，對電力這種基本產(chan) 品而言，隻要市場保持“獨買(mai) 獨賣”格局，政府就應實行價(jia) 格監管。

　　三是從(cong) 價(jia) 格傳(chuan) 導看，沒有透明、合理的獨立輸電電價(jia) ，電煤價(jia) 格到銷售電價(jia) 之間無法建立起傳(chuan) 導機製，這是導致煤電關(guan) 係不順、價(jia) 格聯動機製難以實施的原因之一。因此，輸配分開是影響電價(jia) 的一個(ge) 關(guan) 鍵因素，能夠“擠掉”進入輸電電價(jia) 的不合理成本，並且為(wei) 購銷電價(jia) 實行市場定價(jia) 奠定基礎，而並不在於(yu) 能否絕對降低電價(jia) 。

　　發展方式難轉變。電源與(yu) 電網建設不協調，配電網滯後於(yu) 輸電網，農(nong) 村電網滯後於(yu) 城市電網，是電力發展麵臨(lin) 的突出矛盾。一個(ge) 主要原因就在於(yu) 輸配合一的體(ti) 製。

　　一是發電領域已實現了投資主體(ti) 多元化，地方和社會(hui) 投資者參與(yu) 程度較高，但電網基本還是獨家建設，融資渠道單一，投資相對不足，特別是配電投資相對更少。目前社會(hui) 投資者很難進入電網，地方政府也正在淡出，電網發展隻能更多依賴中央企業(ye) 債(zhai) 務融資，財務風險增大，可持續性令人擔憂。

　　二是1998年的“兩(liang) 改一同價(jia) ”改革使我國農(nong) 電發展取得了長足進步，但在輸配合一體(ti) 製下，政府與(yu) 企業(ye) 、中央與(yu) 地方在農(nong) 電發展上的權責不清晰，農(nong) 電普遍服務補償(chang) 機製也缺乏實施基礎，難以建立發展的長效機製。

　　三是由於(yu) 電網企業(ye) 規模巨大、業(ye) 務麵很廣、關(guan) 聯性強，缺乏競爭(zheng) 機製，容易導致降低成本、改進服務的動力不足，對企業(ye) 經濟效益和行業(ye) 發展質量都會(hui) 造成一定負麵影響。另外，由於(yu) 目前沒有形成有效的電力市場，電價(jia) 不能反映資源稀缺性和環境成本，市場在電力節能減排中的作用空間有限，隻能更多地依靠行政手段，市場化的節能減排機製難以建立。

　　改革是一個(ge) 製度變遷過程，“路徑依賴”效應十分明顯。上世紀80年代至今，電力改革按照市場取向不斷深化，經曆了“放寬準入、多家辦電”和“政企分開、打破行政壟斷”兩(liang) 個(ge) 階段，目前正處於(yu) “重構市場結構、提高市場績效”的第三階段。

　　2002年的廠網分開成功地開啟了第三階段改革，按照國發［2002］5號文的戰略部署，與(yu) 其接續的核心步驟應是輸配分開。但是，由於(yu) 長期以來在輸配電體(ti) 製改革問題上存在較大分歧，改革推動力也不足，輸配分開一直沒能取得實質進展，導致深化電力體(ti) 製改革步履艱難而陷入“僵局”。因此，必須按照國家“十二五”規劃的要求，穩步開展輸配分開試點，把電力體(ti) 製改革不斷推向深入。

　　如何實現輸配分開？

　　輸配分開的核心是重組輸配電業(ye) 務組織模式，分拆電網企業(ye) 隻是手段，絕不是為(wei) 了分拆電網而輸配分開。建議選擇有條件的區域先期開展綜合試點，然後逐步擴大、穩步推進、深化完善。

　　總體(ti) 思路是：分拆電網企業(ye) ，打破電力購銷環節壟斷，培育多家購電主體(ti) ，建立確保電網無歧視開放和電力市場公平交易的電力調度與(yu) 交易體(ti) 係，提高輸配電效率；理順中央、地方政府對輸配電的管理關(guan) 係，推進輸配電企業(ye) 投資主體(ti) 多元化；形成有利於(yu) 對輸配電業(ye) 務實施有效監管的體(ti) 製環境，消除輸電價(jia) 格中的不合理成本，建立科學的輸電價(jia) 格形成機製，為(wei) 理順電價(jia) 體(ti) 係創造條件；推動農(nong) 電體(ti) 製改革，建立農(nong) 村電力社會(hui) 普遍服務機製，促進農(nong) 村電力發展。

　　輸配分開模式。國際範圍看，多數電力市場化改革國家都不同程度地實行了輸配分開，其過程不存在重大技術障礙，也不會(hui) 影響電力係統安全。由於(yu) 各國國情不同，采取的輸配分開模式也不相同，歸納起來主要有三種：一是功能分離，即輸配電業(ye) 務在財務上實行分開核算，但其業(ye) 務組織屬於(yu) 同一家公司，如日本等國家。二是結構分離，即輸配電業(ye) 務由不同的兩(liang) 類企業(ye) 負責，但這兩(liang) 類企業(ye) 的產(chan) 權屬於(yu) 同一個(ge) 控股公司，比如法國、丹麥等國家。三是產(chan) 權分離，即輸配電業(ye) 務各自獨立，輸電和配電企業(ye) 的產(chan) 權分屬不同的主體(ti) ，如英國、澳大利亞(ya) 、俄羅斯、巴西、阿根廷等國家。三種模式中，產(chan) 權分開最徹底，但對現行體(ti) 製衝(chong) 擊也最大；功能分開盡管對現行體(ti) 製衝(chong) 擊小，但在培育購電市場主體(ti) 等方麵的作用較小，而且對監管能力有很高的要求。結構分離介於(yu) 兩(liang) 者之間，盡管分離得不徹底，但能基本滿足改革目標，對監管要求和操作難度適中。綜上，應實行“兩(liang) 步走”方式，近期采用結構分離模式，然後再適時推進產(chan) 權分開。

　　電網企業(ye) 的分拆重組。整合電網公司輸電資產(chan) 和業(ye) 務，組建一個(ge) 由中央政府管理的國家輸電公司，下設若幹區域性輸電公司，負責國家骨幹輸電網的建設、運營。改組省級及以下電網公司，將省電網公司改組為(wei) 中央與(yu) 地方合資的省級配電公司，地級和縣級配電公司作為(wei) 省級配電公司的子公司，負責建設、運營轄區內(nei) 的配電網，並作為(wei) 獨立市場主體(ti) 從(cong) 事購售電業(ye) 務，承擔電力社會(hui) 普遍服務職責。地級和縣級配電公司的設置可以根據統籌城鄉(xiang) 與(yu) 區域發展的需要，打破行政區劃限製而因地製宜地確定。

　　輸電、調度、交易組織的模式。建立新型的電力調度與(yu) 交易體(ti) 係是輸配分開必然要涉及的重要事項，關(guan) 鍵要將電力調度和交易職能獨立於(yu) 購售電主體(ti) 。目前通常采用有三種模式：一是獨立係統運行商模式，即調度與(yu) 交易一體(ti) 並獨立於(yu) 輸電公司，如美國的ISO/RTO模式等。二是輸電係統運營商模式，即調度機構與(yu) 輸電公司為(wei) 一體(ti) ，交易機構獨立，如歐盟國家的TSO模式。三是“三分離”模式，即調度機構、交易機構、輸電公司各自獨立，隻有巴西等少數國家采用。綜合比較各種模式的優(you) 缺點，結合我國實際，應采用第二種模式，調度機構屬於(yu) 輸電公司。

　　其他相關(guan) 方麵的改革。一是研究製定基於(yu) 監管定價(jia) 的輸電成本核算體(ti) 係，明晰計價(jia) 成本的範圍和標準，建立獨立的輸電價(jia) 格形成機製。二是合理界定政府與(yu) 市場、中央與(yu) 地方政府的電網投資範圍，建立分類指導的電網投資體(ti) 製。結合電網企業(ye) 重組，推進電網企業(ye) 投資主體(ti) 多元化。三是深化農(nong) 電體(ti) 製改革，完善農(nong) 電社會(hui) 普遍服務政策，建立促進農(nong) 電可持續發展的長效機製。□（作者單位：國家發改委經濟體(ti) 製與(yu) 管理研究所）