認真研究我國房地產(chan) 業(ye) 運行的基本特征，深入分析住房保障與(yu) 房地產(chan) 市場存在的主要問題，以有效的財稅政策促進我國房地產(chan) 市場的健康發展，是當前貫徹落實科學發展觀、構建社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 的重要內(nei) 容，也是加快推動發展方式轉變、優(you) 化經濟結構的客觀需要。

　　一、財稅政策體(ti) 係初步建立，調控效果逐步顯現

　　黨(dang) 中央、國務院曆來高度重視房地產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 房地產(chan) 市場調控。近年來，針對新時期我國房地產(chan) 市場運行態勢，突出解決(jue) 房價(jia) 上漲過快、結構失衡與(yu) 畸形消費等主要問題，中央出台了一係列政策措施，並逐步完善調控運行機製，取得了明顯的階段性成果。2005年出台“國八條”和2006年出台“國六條”，對2007年底至2008年初房價(jia) 上漲趨勢起到了有效的遏製作用，呈逐步趨穩態勢。2008年第四季度，為(wei) 應對國際金融危機，發揮房地產(chan) 業(ye) 擴大內(nei) 需和改善民生的作用，中央將加強保障性安居工程建設作為(wei) 一攬子刺激經濟計劃的一項重要內(nei) 容，並相應實施了促進住房合理消費的一係列調控政策，刺激房地產(chan) 市場逆勢而進。但從(cong) 2009年下半年起，部分城市再次出現房價(jia) 上漲過快、投資投機性購房活躍等問題。為(wei) 此，2010年中央出台“國十條”等調控措施，2011年又出台“新國八條”。從(cong) 某種角度說，房地產(chan) 業(ye) 是近幾年政府出台政策最多、支持力度最大的行業(ye) 。作為(wei) 政府宏觀調控經濟運行主要工具的財稅政策，在促進房地產(chan) 市場健康發展中，發揮了重要作用。按照黨(dang) 中央、國務院的要求，財稅部門積極完善政策體(ti) 係，創新製度機製，把握政策要點，實施了一係列促進房地產(chan) 市場健康發展的政策措施。

　　(一)著力強化土地出讓收支管理，增加保障性住房供給。我國房地產(chan) 市場供求結構失衡的主要特征表現，是滿足廣大中低收入階層需求的房源缺乏、供給不足。增加保障性住房供給，穩定廣大中低收入階層的住房預期，是促進房地產(chan) 市場穩定健康發展的關(guan) 鍵環節。財稅政策從(cong) 加強土地出讓收支管理著手，著力促進增加保障性住房供給。一是明確土地出讓收益按比例用於(yu) 保障性安居工程建設。從(cong) 2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方政府性基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府性基金預算安排，明確規定土地出讓收益用於(yu) 保障性安居工程建設的比例不低於(yu) 10%。二是讓渡“土地出讓收入”換取“保障性住房”。試行“限房價(jia) 、競地價(jia) ”、“限地價(jia) 、競保障性住房麵積”，以及“在商品住宅用地中配建保障性住房”等供地方式，將配建數量、麵積、戶型標準、價(jia) 格、工期、質量等要求及違約責任作為(wei) 土地出讓的前置條件，增加保障性住房供應。三是通過免收土地出讓收入，降低保障性安居工程建設成本。對廉租住房、城市棚戶區改造中的安置住房、經濟適用住房以及政府投資公共租賃住房的建設用地，以“行政劃撥”方式供地，除依法支付土地補償(chang) 費、拆遷補償(chang) 費外，一律免繳土地出讓收入。

　　(二)著力完善財稅政策體(ti) 係，大力支持保障性住房建設。保障性住房建設，是一項規模宏大的係統工程。“十二五”規劃綱要確定未來五年建設保障性住房和棚房區改造住房3600萬(wan) 套，並在開局之年實施千萬(wan) 套的目標任務。財稅政策著力從(cong) 資金保障、稅費優(you) 惠、租金管理等方麵，健全完善政策體(ti) 係。一是明確保障性安居工程資金來源渠道。根據保障性安居工程項目的不同性質，確定了相應的資金來源。比如，廉租住房保障資金全部由政府安排，包括住房公積金增值收益安排的資金、土地出讓收益安排的資金、市縣公共預算安排的資金、地方債(zhai) 券收入安排的資金、省級安排的專(zhuan) 項補助資金、中央安排的專(zhuan) 項補助資金、社會(hui) 捐贈資金以及其他資金等。公共租賃住房建設資金采取財政投入、企業(ye) 投資、住房公積金貸款、銀行貸款等方式籌集。棚戶區改造通過財政補助、銀行貸款、企業(ye) 支持、群眾(zhong) 自籌、市場開發等多渠道、多方式籌集資金。二是明確保障性安居工程稅費優(you) 惠政策。對廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和棚戶區改造中的安置房建設、管理，分別給予營業(ye) 稅、房產(chan) 稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等方麵的優(you) 惠；對廉租住房、經濟適用住房和公共租賃住房建設，以及棚戶區改造和舊住宅區整治，一律免收各項行政事業(ye) 性收費和政府性基金。三是規範廉租住房和公共租賃住房租金管理。廉租住房和政府投資建設公共租賃住房的租金收入納入同級國庫，實行收支兩(liang) 條線管理，專(zhuan) 項用於(yu) 廉租住房和公共租賃住房的維護、管理等支出。

　　(三)著力完善房地產(chan) 稅收製度，合理引導居民住房消費。一是實行差別化稅收政策。根據房地產(chan) 市場運行狀況，及時調整房地產(chan) 交易環節契稅、個(ge) 人所得稅和營業(ye) 稅征收政策，比如，2010年9月，將對個(ge) 人購買(mai) 自用普通住房減半征收契稅，調整為(wei) 對個(ge) 人購買(mai) 屬於(yu) 家庭唯一住房的普通住房，減半征收契稅；將對個(ge) 人首次購買(mai) 90平方米及以下普通住房減按1%稅率征收契稅，調整為(wei) 對個(ge) 人購買(mai) 90平方米及以下且屬於(yu) 家庭唯一住房的普通住房，減按1%稅率征收契稅；對出售自有住房並在1年內(nei) 重新購房的納稅人不再減免個(ge) 人所得稅。2011年1月，調整了個(ge) 人轉讓住房營業(ye) 稅政策，對個(ge) 人購買(mai) 住房不足5年轉手交易的，統一按其銷售收入全額征稅，旨在抑製房地產(chan) 市場投資、投機行為(wei) 。二是加強土地增值稅清算。加強對房地產(chan) 開發企業(ye) 土地增值稅的清算管理，對定價(jia) 過高、漲幅過快的房地產(chan) 開發項目進行重點清算和稽查，防止房地產(chan) 行業(ye) 出現暴利現象。三是推進個(ge) 人住房征收房產(chan) 稅改革試點。從(cong) 2011年1月28日起在上海、重慶開始實施個(ge) 人住房房產(chan) 稅改革試點，增加住房持有成本，適度均衡購買(mai) 與(yu) 持有環節的稅收負擔，引導居民樹立合理住房消費觀念。

　　與(yu) 以往相比，當前房地產(chan) 市場調控具有以下幾個(ge) 明顯的特征。一是目標明確。基本目標是促進房地產(chan) 市場健康發展，重在用經濟手段發揮引導效應，抑製負麵影響。二是重點突出。在抑製投資投機性需求的同時，加大保障性安居工程建設力度，財政投入力度前所未有。三是多管齊下。綜合運用財政、土地、信貸、稅收等經濟手段，以市場經濟原則實施適時適度調控。同時，又針對住房兼具的消費品、投資品、保障品三性特征，輔之以必要的行政措施和政府問責機製。四是督查落實。國務院辦公廳組織8個(ge) 督查工作組，分赴北京、上海、廣東(dong) 、遼寧等16個(ge) 省（區、市）進行實地督查，督促房地產(chan) 市場調控政策執行和落實，及時總結推進各地創造的經驗和辦法。

　　目前調控政策的效果已開始逐步顯現，房地產(chan) 市場已開始出現四個(ge) 積極變化。一是過度膨脹的住房需求正在發生變化。在限購和房產(chan) 稅試點等政策作用下，投資投機性購房需求得到抑製，過度超前性需求得到控製。二是過度寬鬆的信貸環境正在發生變化。信貸總體(ti) 規模受到限製，房地產(chan) 融資成本逐步提高。三是過快上漲的房價(jia) 正在發生趨勢性變化。目前多數城市房價(jia) 漲幅明顯趨緩，以贈送家電、車位等變相降價(jia) 現象比較普遍，部分房價(jia) 過高城市出現穩中趨降態勢。四是過低風險的營利機會(hui) 正在發生變化。房地產(chan) 企業(ye) 依靠房價(jia) 快速上漲的營利模式開始向加快資金周轉模式轉變。

　　二、準確把握房地產(chan) 市場發展的基本特征，正確應對當前麵臨(lin) 的突出問題

　　我國房地產(chan) 業(ye) 的發育發展具有獨特的曆史路徑與(yu) 特殊的現實環境。進一步健全完善房地產(chan) 業(ye) 財稅政策體(ti) 係，需要充分認識和準確把握我國房地業(ye) 發展的曆史和現實特征，妥善解決(jue) 好當前麵臨(lin) 的突出問題。

　　(一)我國房地產(chan) 市場發育起步晚、起點低、發展快。由於(yu) 長期實行高度集中的計劃經濟體(ti) 製，與(yu) 此相適應的住房供給製度呈現出國家、企事業(ye) 單位“統包統配”的特征，從(cong) 而導致房地產(chan) 市場缺失，嚴(yan) 重窒息了房地產(chan) 業(ye) 的發展，造成住房供給極度短缺。即使在改革開放後的較長時間內(nei) ，受各種因素製約，我國的房地產(chan) 市場也遲遲未能起步。直到1994年，國務院出台《關(guan) 於(yu) 深化城鎮住房製度改革的決(jue) 定》，明確提出要建立與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製相適應的城鎮住房製度，實現住房商品化、社會(hui) 化。這在我國房地產(chan) 市場發展史上具有裏程碑式的意義(yi) ，標誌著我國房地產(chan) 業(ye) 發展從(cong) 此進入一個(ge) 新的發展階段。因此，從(cong) 一定意義(yi) 上講，我國房地產(chan) 市場是從(cong) 1994年開始真正起步，1998年進入提速階段，至今還不到20年時間。房地產(chan) 市場的迅猛發展，有力地推動了我國經濟社會(hui) 發展和人民群眾(zhong) 生活改善。據統計，房地產(chan) 業(ye) 增加值占GDP比重由改革開放初期的2%左右上升到2010年的6%左右，並帶動50多個(ge) 相關(guan) 產(chan) 業(ye) 的穩定發展，尤其是在本輪應對國際金融危機過程中，發揮了重要作用。一個(ge) 直觀的現象，就是人民群眾(zhong) 的居住水平迅速提高，城鎮居民人均住房建築麵積由改革開放初期的6.7平方米提高到目前的30平方米左右，住房內(nei) 外部配套設施日趨完備，功能質量明顯提高。

　　(二)保障性住房建設從(cong) 相對滯後，逐步做到由點到麵、跨越式發展。在我國城鎮化加速推進、房地產(chan) 市場快速發展過程中，住房保障製度建設相對滯後。一方麵，工業(ye) 化過程中形成的大量棚戶區等簡易住房，質量低劣、功能簡陋，不能滿足居民生活基本需要；另一方麵，城鎮低收入家庭、城鎮化過程中產(chan) 生的“農(nong) 民工”等流動人口、新畢業(ye) 大學生和新就業(ye) 人員的住房問題越來越突出。針對這種情況，國務院於(yu) 2007年出台了《關(guan) 於(yu) 解決(jue) 城市低收入家庭住房困難的若幹意見》，明確將保障性住房納入政府公共服務的職責範圍。這又是我國保障性住房發展史上的一個(ge) 標誌性文件，保障性住房建設由此進入一個(ge) 跨越式發展階段。以遼寧省棚戶區連片改造為(wei) 發端，從(cong) 局部地區開展棚戶區改造，發展到目前在全國範圍內(nei) 推進各類棚戶區改造；從(cong) 最初以廉租住房、經濟適用住房為(wei) 主，發展到以公共租賃住房為(wei) 主。目前已初步建立了包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價(jia) 商品住房、各類棚戶區改造，以及農(nong) 村危房改造和遊牧民定居工程在內(nei) 的七大類、十一個(ge) 品種的保障性住房體(ti) 係。“十二五”期間，黨(dang) 中央、國務院又明確保障性住房建設任務為(wei) 3600萬(wan) 套，覆蓋約20%的城鎮居民家庭，覆蓋範圍之寬、投入力度之大、保障速度之快前所未有。

　　(三)部分城市房價(jia) 上漲過快，住房供應結構明顯失衡。近年來，我國房地產(chan) 市場一個(ge) 明顯特征，就是首次置業(ye) 需求突然暴發、改善性需求迅速跟進、投資投機性需求強勁上升，帶動部分城市房價(jia) 上漲過快，明顯超過居民收入增長速度，普通居民通過市場解決(jue) 住房問題麵臨(lin) 很大壓力。同時，由於(yu) 曆史性原因，還存在明顯的住房供應結構不夠合理，中低價(jia) 位、中小套型普通商品住房比例較低，高檔大戶型住房比重相對偏高等問題。市場投資投機成分較大，加劇了商品房供應緊張矛盾，背離了自住和改善性需求。這些問題不僅(jin) 直接影響到居民住房條件改善，而且使住房資源在極短的時間內(nei) 向少數人大量集中，加劇了分配不公，長此以往，不僅(jin) 會(hui) 增加金融風險，影響經濟又好又快發展，而且不利於(yu) 社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 建設。為(wei) 此，黨(dang) 中央、國務院高度重視，及時部署並實施了一係列調控政策措施。

　　目前房地產(chan) 市場仍處於(yu) 深度博弈期，鞏固好房地產(chan) 市場調控取得積極成效，進一步完善財稅政策，要在準確把握好當前房地產(chan) 市場特征的基礎上，著力解決(jue) 好以下幾個(ge) 方麵的突出問題。

　　一是關(guan) 於(yu) 加強保障性安居工程建設問題。目前保障性安居工程建設雖已取得明顯進展，但任務仍然艱巨、問題突出。首先是保障性住房進展不平衡。一方麵，城鎮化快速推進帶來的新增城鎮人口對保障性住房的需求十分巨大，一些大中城市仍然存在較大數量的棚戶區需要改造，住房條件急需改善。另一方麵，在實際落實工作中，地區之間存在明顯不平衡，有的地區進展較快，保障麵較大；有的地區進展偏慢，保障麵過小。其次是保障性安居工程供給能力不足。概括地說，就是“缺地、缺錢、缺激勵”。“缺地”，就是目前土地供給製度還不適應現階段大規模保障性安居工程建設的需要。“缺錢”，就是資金壓力大，渠道相對單一，目前主要依賴政府投資，社會(hui) 資金的進入渠道不暢、政策缺失。“缺激勵”，就是缺乏調動市場主體(ti) 和社會(hui) 機構參與(yu) 保障房建設積極性的激勵機製，地方政府、社會(hui) 機構、企業(ye) 部門的積極性都有待進一步調動。再就是保障性安居工程管理亟待跟進。比如，工程質量、分配公平、可持續運轉等問題都需要研究解決(jue) 。製度建設滯後會(hui) 帶來更嚴(yan) 重的保障效率與(yu) 公平等社會(hui) 問題。為(wei) 此，要加快保障性安居工程建設體(ti) 製機製創新，堅持“保基本、保重點、分步走，重實情、齊參與(yu) 、控風險”的基本原則，努力走出一條符合我國國情的保障性安居工程建設管理新路子。

　　二是關(guan) 於(yu) 改革房地產(chan) 稅收製度問題。目前我國與(yu) 房地產(chan) 業(ye) 相關(guan) 的稅種共有10種。其中，在土地、房屋取得環節有耕地占用稅、契稅；在土地、房屋銷售轉讓環節有營業(ye) 稅、土地增值稅、企業(ye) 所得稅、個(ge) 人所得稅、城市維護建設稅、印花稅；在土地、房屋擁有使用環節有房產(chan) 稅、城鎮土地使用稅。除營業(ye) 稅、企業(ye) 所得稅、個(ge) 人所得稅、城市維護建設稅、印花稅是5個(ge) 具有普遍調節功能的稅種外，房產(chan) 稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅是5個(ge) 專(zhuan) 門針對房地產(chan) 設置的稅種。現行房地產(chan) 稅製存在的主要問題是各環節稅負結構不盡合理，開發和交易環節稅負相對較高，保有環節使用成本較低，稅收調節功能交叉與(yu) 缺位並存。2010年，在與(yu) 房地產(chan) 相關(guan) 的10個(ge) 稅種收入中，交易環節的稅收負擔約占90%，保有環節僅(jin) 占10%。

　　三是關(guan) 於(yu) 完善土地供應製度問題。“十二五”時期是我國大規模開展保障性安居工程建設的特殊時期，也就是保障性住房供給的奠基時期，土地需求量猛然增加已成客觀現實，從(cong) 而帶來相應的政策供給問題。按照我國現行政策規定，城鎮住房建設隻能在國有土地上進行，禁止城鎮居民在農(nong) 村集體(ti) 土地上建造或購置住房。城鎮住房建設用地的供應有兩(liang) 種方式：一是供應現有的國有土地，二是將農(nong) 村集體(ti) 土地征為(wei) 國有後再用於(yu) 住房建設。前一種方式，地上沒有建築物的國有土地極少，通常情況是地上有著大量的建築物，需要完成房屋所有權和土地使用權的轉移後，才能按照城市規劃拆除舊建築重新建造住房，因而難度較大，時間也比較長；後一種方式也存在同樣的問題。這種情況，導致在實際工作中出現一些保障性安居工程建設項目雖然有用地指標，但很難落實到具體(ti) 地塊的情況，致使保障性安居工程建設進展緩慢。再就是，一些地方還出現房地產(chan) 開發商捂地、囤地行為(wei) ，也在一定程度上影響了土地有效供給。這些情況表明，當前土地供應方式尚不適應大規模開展保障性安居工程建設的需要，亟待完善保障性住房建設的土地供給政策。

　　三、進一步完善財稅政策體(ti) 係，促進房地產(chan) 市場健康發展

　　促進房地產(chan) 市場健康發展，加快解決(jue) 保障性住房這一重大的標誌性民生問題，是“十二五”時期財政工作與(yu) 財政改革麵臨(lin) 的一項重要任務。為(wei) 此，財政部門要進一步發揮職能作用，一手抓資金籌措與(yu) 管理，加大推進保障性住房建設投入力度；一手抓稅收政策的調整與(yu) 完善，有效調控房地產(chan) 市場運行。按照“有保有壓，結構優(you) 化”的原則，促進房地產(chan) 市場健康發展。“保”就是要加大財政投入，推進保障性安居工程建設。“壓”就是要通過稅收政策，抑製投資投機性需求。“結構優(you) 化”就是要通過稅收政策，引導形成合理的住房消費結構，滿足居民不同層次的住房需求，努力實現房地產(chan) 市場長期穩定健康發展。

　　(一)繼續發揮財政職能作用，推進保障性安居工程建設。財政推進保障性安居工程建設，一方麵，要大力籌措資金，加大投入力度。通過優(you) 化財政支出結構，繼續加大公共預算投入力度。同時，要確保土地出讓收益、住房公積金增值收益按規定用於(yu) 保障性安居工程建設。按照“省級負總責、市縣抓落實”的原則，省級財政要加大對財政困難市縣的資金保障力度，確保各市縣保障性安居工程順利進展。另一方麵，要大力創新財政支持方式。充分發揮財政資金“四兩(liang) 撥千斤”的作用，改進和規範融資渠道，運用投資補助、貸款貼息、資本金注入、稅費優(you) 惠等多種方式，吸引社會(hui) 資金參與(yu) 保障性安居工程建設及管理運營，以放大政策功能，促進保障性安居工程持續運營。

　　(二)完善稅收製度，促進房地產(chan) 市場健康發展。房產(chan) 稅作為(wei) 財產(chan) 稅，對調節收入和財富分配差距、組織財政收入、優(you) 化地方財政收入結構具有重要意義(yi) 。從(cong) 國際上看，大多數國家和地區在保有環節征收房產(chan) 稅或類似稅種，各國做法雖有差異，但也有許多共同特征，包括房產(chan) 稅作為(wei) 地方政府的主要收入來源、大多采取普遍征收的方式、計稅依據多以市場評估值為(wei) 基礎等。“十二五”時期，我們(men) 應借鑒國際有益經驗，緊密結合我國國情，及時總結兩(liang) 市試點經驗，逐步在全國推開房產(chan) 稅。要著力調整和優(you) 化房地產(chan) 稅製結構，合理安排房地產(chan) 開發、交易、持有環節的稅收負擔，逐步建立起符合市場經濟基本規則的比較完善的房地產(chan) 稅收體(ti) 係。同時，立足人多地少國情，在推進實現“居者有其屋”的同時，以有效房產(chan) 稅重點解決(jue) “一戶多套”、“超大麵積”擁有住房等問題。

　　(三)完善土地供應及收入管理製度，提高住房用地效率。一是進一步完善土地供應及收入管理模式，促進推廣“限房價(jia) 、競地價(jia) ”、“限地價(jia) 、競保障性住房麵積”，以及“在商品住宅用地中配建保障性住房”等供地方式，控製土地出讓收入過快增長，切實加強保障性安居工程建設。二是加大土地閑置費的征收力度，推動房地產(chan) 企業(ye) 按照合同約定時限開發土地，盡快形成有效住房供給。三是研究改進相關(guan) 製度，包括允許集體(ti) 土地用於(yu) 建設的辦法。要合理分配土地流轉收益，在維護農(nong) 民集體(ti) 土地權益，保護被征地和被拆遷居民的合法利益的同時，切實增加保障性安居工程建設用地。

　　(四)推動房地產(chan) 業(ye) 體(ti) 製改革，增加住房有效供給。目前，我國住房供應主體(ti) 單一，長期處於(yu) 開發商壟斷供應的局麵。這種情況導致住房供應不足，住房價(jia) 格過快上漲。“十二五”時期，應進一步深化房地產(chan) 行業(ye) 改革，打破“隻有從(cong) 開發商手中購買(mai) 住房”的體(ti) 製，探索建立多渠道、多種方式供應住房的製度。一是借鑒國外經驗，完善財稅政策，積極探索試行住房合作社製度，降低住房建造成本，增加市場住房供應。二是以有效的財稅政策，鼓勵房地產(chan) 開發商投資建設租賃型住房，建立梯度住房消費製度，鼓勵先租房後買(mai) 房。三是完善財稅政策和住房公積金政策，大力支持發展住房租賃和二級市場，引導居民多渠道、多形式解決(jue) 住房問題。

　　住房是一個(ge) 龐大而複雜的產(chan) 業(ye) 係統，涉及麵廣、政策性強、民生特征明顯，需要有健全的法規體(ti) 係予以保障和規範，需要綜合運用土地、財稅、金融等多項政策適時適度的調控，也需要輔之以必要的行政手段，唯此才能保持我國房地產(chan) 市場的持續健康發展。

　　（作者係財政部部長助理）