中國農(nong) 村自改革開放以來發生了翻天覆地的變化，但城鄉(xiang) 二元結構沒有根本改變，城鄉(xiang) 發展差距特別是收入差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉。十八屆三中全會(hui) 提出，賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利，保障農(nong) 戶宅基地用益物權，改革完善農(nong) 村宅基地製度，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，探索農(nong) 民增加財產(chan) 性收入渠道。這對於(yu) 加快農(nong) 村改革進程，推動農(nong) 村產(chan) 權流轉，盤活農(nong) 民資產(chan) 要素，形成增加農(nong) 民收入的長效機製，從(cong) 而健全城鄉(xiang) 發展一體(ti) 化體(ti) 製機製具有十分深遠的戰略意義(yi) 。

 

　　農(nong) 民住房財產(chan) 權改革是發揮市場配置資源決(jue) 定性作用的客觀要求

 

　　發揮市場機製對資源配置的決(jue) 定性作用是十八屆三中全會(hui) 的明確要求，而三十多年的農(nong) 村市場化改革，也在客觀上要求農(nong) 民住房財產(chan) 進入市場流動進行優(you) 化配置。中國農(nong) 民除了從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營和外出打工增收外，幾乎沒有財產(chan) 性收入渠道。農(nong) 民住房財產(chan) 是農(nong) 民最主要的家庭財產(chan) 和農(nong) 村最有市場價(jia) 值的資源，推進其市場流動進行保值增值，不僅(jin) 可以為(wei) 農(nong) 民增收開辟新渠道，而且也可為(wei) 農(nong) 民擴大生產(chan) 增加投入和提供信用資產(chan) 開辟新途徑。同時，中國傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 轉型任務艱巨，隻有加快釋放農(nong) 村沉睡的產(chan) 權能量，推進農(nong) 村資源優(you) 化配置，才能建立適應現代農(nong) 業(ye) 發展的產(chan) 權製度，把握新一輪起跑的機遇。

 

　　改革麵臨(lin) 的五大現實難題

 

　　法律政策不明確。現行法律與(yu) 政策對農(nong) 民住房財產(chan) 權交易沒有明確規定，農(nong) 民住房並不能像商品住房一樣自由流轉。特別是現行物權法、擔保法等法律規定宅基地不能入市，製約了農(nong) 民住房財產(chan) 權的流動。盡管一些地方進行過農(nong) 房抵押的改革探索，但至今還沒有明確的法律、法規和政策對農(nong) 民住房財產(chan) 權的流動作出明確規定。

 

　　產(chan) 權權屬不清晰。農(nong) 民住房隻有集體(ti) 土地使用證而沒有房產(chan) 證，至今是一個(ge) 沒有明確產(chan) 權邊界的沉積物。所謂的農(nong) 民房產(chan) ，不過是集體(ti) 所有土地上的附著物，模糊的產(chan) 權權屬為(wei) 產(chan) 權異化提供了機會(hui) ，這就是農(nong) 民土地權益屢受侵犯的根本原因所在。同時，農(nong) 民住房財產(chan) 權的宅基地用益物權隻能在村集體(ti) 內(nei) 部流轉，農(nong) 民住房財產(chan) 權沒有依托，阻礙了農(nong) 村資源要素的正常流轉和平等交換。

 

　　產(chan) 權市場不成熟。產(chan) 權市場是產(chan) 權流轉和交換的重要條件。農(nong) 民住房產(chan) 權市場滯後於(yu) 農(nong) 村經濟發展的需要，至今還沒有形成規範的農(nong) 房產(chan) 權市場。產(chan) 權市場不成熟，導致了農(nong) 民住房產(chan) 權流動沒有平台，使農(nong) 民財產(chan) 權收益難以實現，成為(wei) 製約農(nong) 民住房財產(chan) 權改革的一大瓶頸。

 

　　評估體(ti) 係不健全。中國幅員遼闊，地理複雜，導致農(nong) 村住房的地理區位、自然條件和人文環境相差較大，其價(jia) 值確定錯綜複雜，需要專(zhuan) 業(ye) 評估才能進入市場。當前很多地方幾乎沒有任何農(nong) 房評估機構，相關(guan) 運行機製和服務體(ti) 係不完善，造成了農(nong) 民住房財產(chan) 權評估難、評估成本高，影響了農(nong) 民住房財產(chan) 權的流動。

 

　　風險保障不完善。我國是農(nong) 業(ye) 大國，住房是農(nong) 民的主要財產(chan) 。在農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係尚不健全的情況下，若不盡快建立完善的農(nong) 民住房財產(chan) 交易風險保障機製，一旦發生交易風險就會(hui) 嚴(yan) 重影響到農(nong) 民的生存安全。

 

　　穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權改革的主要對策

 

　　加快地方立法，為(wei) 農(nong) 民房屋財產(chan) 權的抵押、擔保、轉讓提供合法依據。要以物權法為(wei) 依據，加快農(nong) 民住房財產(chan) 確權頒證，為(wei) 農(nong) 民房屋財產(chan) 權提供產(chan) 權保障；結合各地實際，加大地方性法規和規章的廢、改、立進程，加快出台與(yu) 農(nong) 民房產(chan) 抵押、擔保、轉讓相關(guan) 的地方性法規和規章，解決(jue) 農(nong) 民住房財產(chan) 權現實、政策、法律三者脫節的問題。

 

　　發揮財政引導，為(wei) 農(nong) 民住房產(chan) 權的抵押、擔保、轉讓創新金融服務。通過政府財政政策引導，鼓勵金融機構創新金融產(chan) 品，為(wei) 農(nong) 民住房財產(chan) 權的抵押、擔保設置切合農(nong) 民需求的金融產(chan) 品，提升服務質量；探索市、縣兩(liang) 級財政出資建立增信資金，合作銀行按不少於(yu) 增信資金餘(yu) 額一定倍數的規模，專(zhuan) 項開展農(nong) 房抵押貸款業(ye) 務，農(nong) 戶以宅基地和房屋抵押獲得融資。

 

　　建立評估體(ti) 係，為(wei) 農(nong) 民住房產(chan) 權的抵押、擔保、轉讓降低交易成本。加快評估機構建設，鼓勵城市評估機構到農(nong) 村從(cong) 事農(nong) 民住房評估業(ye) 務；政府財政以購買(mai) 服務的方式提供公共評估服務，引導評估機構降低評估費用，提高服務質量；加大農(nong) 房評估人才教育培訓，建立一支業(ye) 務素質高的評估隊伍。同時，簡化評估手續，降低農(nong) 民住房產(chan) 權交易的成本。

 

　　健全保障機製，為(wei) 農(nong) 民住房產(chan) 權的抵押、擔保、轉讓防範意外風險。完善社保體(ti) 係，建立健全農(nong) 村養(yang) 老保險、醫療保險、最低生活保障、社會(hui) 救濟等製度，推動多層次的城鄉(xiang) 社會(hui) 保障體(ti) 係建立；加大城鄉(xiang) 公共租賃房和廉租房建設力度，提升農(nong) 民應對住房財產(chan) 權流動風險的能力。建立縣級以上政府的住房產(chan) 權改革風險補償(chang) 基金，對農(nong) 民住房抵押、擔保貸款逾期的，給予金融機構一定的風險補償(chang) 。成立專(zhuan) 門的保險機構，鼓勵農(nong) 民在住房抵押、擔保、轉讓時投保，一旦發生意外給予一定的賠償(chang) ，以減輕住房產(chan) 權流動風險。鼓勵商業(ye) 保險機構創新保險產(chan) 品，開辦農(nong) 民住房財產(chan) 權保險業(ye) 務。

 

　　推進試點示範，為(wei) 農(nong) 民住房產(chan) 權的抵押、擔保、轉讓探索改革經驗。從(cong) 試點示範開始，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，探索由政府或集體(ti) 經濟組織參照征地補償(chang) 標準和國有土地上房屋征收補償(chang) 標準，或按照市場評估價(jia) 格，對農(nong) 民自願退出的閑置住房和宅基地給予補償(chang) 。堅持農(nong) 村住房製度、宅基地製度等製度紅線，防止個(ge) 別地方以改革為(wei) 名的機會(hui) 主義(yi) 行為(wei) 。同時，建立改革風險評估機製，對於(yu) 超越當前製度和法律的改革，要進行科學的風險評估，防範由此帶來的製度風險和社會(hui) 風險。

 

　　（陳文勝 陸福興(xing) 王文強 作者單位：湖南省社科院農(nong) 村發展研究中心。本文係湖南省“為(wei) 改革攻堅獻策”重大委托項目“湖南穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓改革的路徑與(yu) 對策”的階段性成果）