在新形勢下，建立健全新型央地財政關(guan) 係的總體(ti) 原則是：中央適度上收事權，減少職責共擔，盡可能減少共享稅；賦予地方政府相應的財權，以滿足其承擔事權的需要。

 

　　於(yu) 長革

 

　　建立新型央地財政關(guan) 係首先要正確處理政府與(yu) 市場的關(guan) 係

 

　　政府與(yu) 市場之間關(guan) 係的正確處理決(jue) 定政府職能的合理化，政府職能決(jue) 定政府事權和支出責任。因此，建立新型央地財政關(guan) 係，首先要正確處理政府與(yu) 市場的關(guan) 係，劃清政府與(yu) 市場的邊界，充分發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用，更好地發揮政府作用。應遵循“市場優(you) 先”的原則，政府可以去引導，可以有多種方法，包括提供產(chan) 品或者服務等。

 

　　全麵調整央地事權劃分範圍

 

　　中央與(yu) 地方政府之間的事權劃分改革，重點在於(yu) 中央政府應在認真履行好自身明確事權的基礎上，適度上收一部分事權。

 

　　第一，中央要認真履行好自身職責。根據公共產(chan) 品層次性和受益性原則，國家主權性和安全性公共產(chan) 品的提供，屬於(yu) 中央政府事權範圍，應完全由中央政府負責。中央政府本級獨立承擔的職責力爭(zheng) 做到自己完成，少用共同承擔的方式，按照區域或者行政級次建立自己的垂直派出機構，負責直接支出和委托支出的監督。

 

　　第二，將基本公共服務兜底類事權上收至中央，以保障基本民生需要，促進基本公共服務均等化，維護社會(hui) 公平正義(yi) 。根據政府間事權劃分的原則，首先應該上收中央的事權是基本公共服務下限兜底類事權。其中：基本公共服務下限兜底類事權重點包括基礎教育（九年義(yi) 務教育）、基本醫療、基本養(yang) 老、基本住房、基本公共衛生、城鄉(xiang) 居民最低生活保障（以下簡稱“六類基本公共服務”）。具體(ti) 可劃分以下兩(liang) 類，適度區別對待：第一，養(yang) 老保險、最低生活保障、失業(ye) 保險、廉租房租金補貼、社會(hui) 撫恤等資金保障類基本公共服務事權和支出責任應由中央政府負責；第二，基礎教育、公共衛生、低於(yu) 成本的基本醫療服務等事權，可采取中央和地方共擔的方式，由中央出資委托地方組織實施。

 

　　第三，資源環境類事權應上收中央。資源環境保護通常與(yu) 地方經濟發展存在一定的衝(chong) 突，讓地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”，顯然是不現實的。應考慮將資源環境保護事權上劃，包括跨流域大江大河治理、跨地區汙染防治、全國性環境保護等具有全國性和大區域影響的環境事務，應由中央來承擔和管理，以增強環境事權管理的統籌性和一體(ti) 化效應。

 

　　第四，基本生存條件類事權應由中央負責。人類基本生存條件主要包括飲水、大氣、食品藥品的安全。這類事權應上收中央，由中央統一承擔和管理，以避免發生問題。

 

　　賦予地方政府相應的財權

 

　　構建財權與(yu) 事權相順應、財力與(yu) 事權相匹配的財政體(ti) 製，是新一輪財稅體(ti) 製改革的關(guan) 鍵。在上收部分事權的同時，中央應向地方政府適度下放部分財權，包括必要的稅種選擇權和一定的稅收政策製定權，乃至允許地方政府依照法定程序自主開辟地方稅種和稅源，籌集適量的用於(yu) 履行事權的資金。當然，作為(wei) 權力製約，中央應具有地方稅收法律法規和政策的審批權。同時，中央要借鑒國際經驗，進一步規範中央與(yu) 地方政府間的稅收收入劃分辦法，保證地方政府（特別是基層政府）都擁有主體(ti) 稅種，以確保中央有能力調控總體(ti) 經濟形勢，地方政府有財力實現分級預算、自求平衡。地方稅主體(ti) 稅種應具備稅基較廣、收入穩定、具有非流動性且稅負不能轉嫁等特征，以便使本地的稅負落實到本地居民身上而較好地把地方公共物品的成本和效應聯係起來。按照上述原則，地方稅主要稅種可考慮重點由房地產(chan) 稅和資源稅構成。

 

　　一是改革房地產(chan) 稅。要在加快房地產(chan) 稅立法進程的基礎上，認真總結上海、重慶試點以及十市“空轉模擬評稅”試點等經驗，凝聚共識，統籌整合理順房地產(chan) 稅費製度，將現行的房地產(chan) 稅收和某些合理的房地產(chan) 方麵的行政性收費一並合理化。並改變目前重流轉環節稅收、輕保有環節稅收的做法，將住房開發流轉環節的部分稅負轉移到保有環節。

 

　　二是改革資源稅。資源稅從(cong) 價(jia) 計征機製現已擴展到煤炭領域，今後的改革方向是：第一，擴大征稅範圍，將其他金屬礦、非金屬礦和水流、森林、草原、灘塗等納入資源稅的征稅範圍，征收方式也為(wei) 從(cong) 價(jia) 征收，以進一步發揮稅收促進資源合理利用的作用。第二，提高資源稅稅率。目前實行的5％資源稅稅率雖然較之以前有了實際稅負的較大提高，但離英國的12．5％、俄羅斯的16．5％、美國的境內(nei) 外平均值14．6％的稅率水平還是相差很遠，適當提高稅率還有空間。第三，注重在“價(jia) 稅財聯動”框架下處理好資源稅改革與(yu) 相關(guan) 領域配套改革攻堅克難的方案，積極穩妥推進改革，逐步將資源稅打造成為(wei) 我國地方稅體(ti) 係中的支柱財源之一。

 

　　切實實現央地財政關(guan) 係法治化

 

　　從(cong) 目前來看，我國政府間財政關(guan) 係的調整基本上都是根據中央的“決(jue) 定”和“通知”等向下傳(chuan) 達並加以執行，缺乏必要的法律規範。實踐證明，政府間財政分配關(guan) 係的調整，特別是政府間事權和支出責任的劃分應以法律保障為(wei) 基礎，否則高層級政府可以單方麵改變低層級政府事權和支出責任配置，最終導致政府間支出責任層層下放，事權與(yu) 支出責任脫節，明確事權改革流於(yu) 形式。因此，要進一步加強財政法製建設，盡快實現財稅體(ti) 製改革的法治化。根據我國的實際國情，可考慮製定《政府間財政關(guan) 係法》，在法治基礎上形成新型的權利義(yi) 務關(guan) 係，不斷以法律形式將改革形成的中央與(yu) 地方政府各自的權力範圍、權力運作方式、利益配置結構等明確下來，形成中央與(yu) 地方政府之間法定的權力利益關(guan) 係，從(cong) 而將央地財政關(guan) 係納入法製化軌道。

 

　　（作者單位：財政部財政科學研究所）