地方投融資平台資產(chan) 占地方國資的比重過半，與(yu) 其他地方國企相比麵臨(lin) 更大的潛在債(zhai) 務風險，是地方國資國企改革的重點領域。地方投融資平台不同於(yu) 普通企業(ye) ，缺乏決(jue) 策和經營自主權，導致風險不斷累積，根源在於(yu) 其政企不分和政府主導的管理體(ti) 製。國家已要求地方政府不得再通過平台舉(ju) 債(zhai) ，地方投融資平台麵臨(lin) 著重大調整，未來必須積極向普通企業(ye) 轉型。推進地方投融資平台向普通企業(ye) 轉型，應從(cong) 投融資體(ti) 製、政企關(guan) 係和企業(ye) 改革等多個(ge) 方麵入手，要規範地方政府的融資行為(wei) ，改革基礎設施和公益項目的發展模式，實施平台企業(ye) 的資產(chan) 重組，保障平台企業(ye) 具備基本償(chang) 債(zhai) 能力，不斷完善平台企業(ye) 的現代企業(ye) 製度。

 

　　周健奇 項安波

 

　　地方投融資平台是特殊市場環境下的產(chan) 物，地方政府在“不能自主發債(zhai) 、不能直接借款，不能提供擔保”的“三不政策”限製下，紛紛設立國有獨資的投融資平台籌集資金發展基礎設施。地方投融資平台為(wei) 地方基礎設施建設和城市化發展立下汗馬功勞，但也積累了巨大的財務風險。2014年10月，國務院《關(guan) 於(yu) 加強地方政府性債(zhai) 務管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求地方政府不得再通過平台進行舉(ju) 債(zhai) ，地方投融資平台的基本職能由此將發生根本變化。基於(yu) 國家政策要求和企業(ye) 自身發展的需要，未來投融資平台應加快向普通企業(ye) 轉型，通過理清政企關(guan) 係，規範地方政府投融資行為(wei) ，完善企業(ye) 內(nei) 部治理機製，使平台企業(ye) 真正成為(wei) 獨立的市場主體(ti) 。

 

　　地方投融資平台是地方國資國企改革的重點

 

　　（一）地方投融資平台資產(chan) 占地方國資的比重過半

 

　　地方投融資平台是地方政府為(wei) 籌集地方重大基礎設施項目建設資金所設立的國有獨資企業(ye) ，主要業(ye) 務是項目融資，並延伸到項目建設和運營。目前，大部分地方投融資平台都側(ce) 重於(yu) 發展公益類項目，部分平台在承擔項目融資和建設職能的同時，還發展一些競爭(zheng) 性業(ye) 務，已具有較強的產(chan) 業(ye) 投資和經營能力。

 

　　地方投融資平台資產(chan) 已非常龐大，占地方國有企業(ye) 資產(chan) 的比重總體(ti) 過半，個(ge) 別省市甚至達到80％以上。政府債(zhai) 務審計結果顯示，截至2013年6月底，全口徑的地方政府性債(zhai) 務合計17．89萬(wan) 億(yi) 元。由於(yu) 地方政府性債(zhai) 務主要由地方投融資平台承擔，按財政部公布的2013年地方國資63．14％的平均負債(zhai) 率計算，地方投融資平台總資產(chan) 約為(wei) 28．33萬(wan) 億(yi) 元，占同期55．5萬(wan) 億(yi) 元地方國資總額的比重為(wei) 51．0％。如果考慮投融資平台承擔的非政府性債(zhai) 務，地方投融資平台的實際資產(chan) 還會(hui) 更高。具體(ti) 到不同地方，情況差異較大。如四川省超過80％的省屬國資集中在2家平台企業(ye) ，湖北省78％的省屬國資集中在6家平台企業(ye) ，北京市44．5％的市屬國資集中在14家平台企業(ye) ，天津市超過51％的市屬國資集中於(yu) 平台企業(ye) ，武漢市近80％的市屬國資集中在平台企業(ye) 。

 

　　（二）地方投融資平台多不具備獨立還債(zhai) 能力，且後續投資規模大，與(yu) 普通國企相比風險更大

 

　　雖然大多數地方投融資平台資產(chan) 負債(zhai) 率尚處於(yu) 正常區間，但由於(yu) 其業(ye) 務具有特殊性，大多數投融資平台並不具備獨立償(chang) 債(zhai) 能力，財務風險較大。一是公益性和準公益性業(ye) 務比重高，平台企業(ye) 缺乏穩定的收益；二是地方政府配置的經營性資源有限，平台企業(ye) 主要依靠政府補貼勉強負擔銀行利息，有些甚至連利息都負擔不起；三是很多平台所投資的項目尚處於(yu) 建設期，未來幾年還需大規模資金投入。總的來說，大部分地方投融資平台基本處於(yu) “依靠政府財政和融資維持平衡”、“借新賬還舊賬”的狀態，財務風險顯著高於(yu) 普通國企。以天津城投為(wei) 例，截至2014年3月末，天津城投總資產(chan) 約5500億(yi) 元，負債(zhai) 率為(wei) 69．7％。2011年至2013年間，天津城投總資產(chan) 收益率僅(jin) 在0．4％左右，長期依靠財政支持，如果扣除財政支持，三年分別虧(kui) 損57．14億(yi) 元、87．3億(yi) 元和65．75億(yi) 元；經營活動的現金流為(wei) 淨流出，三年的現金流分別為(wei) －78．41億(yi) 元、－146．23億(yi) 元和－122．87億(yi) 元；到2020年，天津城投仍需2000多億(yi) 元的工程建設資金，現金流淨流出的狀態難有根本性改善，財務風險較大。

 

　　地方投融資平台改革的方向是向普通企業(ye) 轉型

 

　　（一）地方投融資平台核心功能麵臨(lin) 重大調整，將進入全麵改革階段

 

　　過去，地方投融資平台以落實政府重大專(zhuan) 項任務為(wei) 基本職能，核心功能就是籌集項目建設資金。國務院《意見》的出台，標誌著地方政府債(zhai) 務管理體(ti) 製進入全麵深化改革的新階段。《意見》出台前，地方政府不能直接舉(ju) 債(zhai) ，隻能通過平台融資渠道籌集基礎設施建設資金。《意見》出台後，地方政府融資渠道放寬，同時將不得再通過投融資平台舉(ju) 債(zhai) 。盡管地方投融資平台作為(wei) 實體(ti) 企業(ye) 仍可承擔政府重大項目建設，但替政府舉(ju) 債(zhai) 的核心功能將改變，“地方投融資平台”的名稱也將退出曆史舞台，地方投融資平台迫切需要全麵改革。

 

　　（二）地方投融資平台的最大弊端在於(yu) 政企不分，不能獨立決(jue) 策、自主經營

 

　　地方投融資平台本質上是當地政府建設基礎設施和投資公益事業(ye) 的工具。地方政府設立平台是為(wei) 解決(jue) “地方政府不能直接舉(ju) 債(zhai) ”的變通之舉(ju) ，由此決(jue) 定了其管理體(ti) 製天然具有政企不分的特征。具體(ti) 表現為(wei) ：地方政府主導項目決(jue) 策，多個(ge) 政府部門參與(yu) 運作。首先，地方政府形成項目投資決(jue) 議，交相關(guan) 部門和平台企業(ye) 落實，主要包括項目立項、融資、建設和運營等；其次，相關(guan) 政府部門為(wei) 平台企業(ye) 完成配套事項，如規劃部門負責基礎設施建設規劃，建委負責項目綜合設計，發改委審核立項，國資委對項目進行備案，財政部門負責配套財政資金等，財政、審計、檢查部門負責監督投融資行為(wei) ；第三，地方政府還會(hui) 為(wei) 平台提供銀行貸款隱性擔保，幫助平台企業(ye) 改善財務狀況和維持資金平衡。總的來說，平台在整個(ge) 體(ti) 係中屬於(yu) 執行層，是政府進行基礎設施建設的工具和抓手，存在著因時因事而設、缺乏規範性和持續性考慮等問題。

 

　　在政企不分的管理體(ti) 製和政府主導的決(jue) 策機製下，地方政府直接介入平台企業(ye) 的決(jue) 策、投資和經營，平台缺乏獨立性和自主性，公司治理失效，內(nei) 部決(jue) 策程序形同虛設，一旦政府決(jue) 議確定投資項目，企業(ye) 內(nei) 部隻是“走形式”完成決(jue) 策流程。

 

　　（三）地方投融資平台隻有理清政企關(guan) 係並轉型為(wei) 普通企業(ye) ，才能有效防範債(zhai) 務風險

 

　　政企不分的管理體(ti) 製和政府的過度幹預，使得地方投融資平台的債(zhai) 務風險較普通企業(ye) 突出。一是投融資平台的決(jue) 策出發點是落實政府意誌而非促進企業(ye) 發展，大部分平台企業(ye) 經營決(jue) 策機製不健全、不規範，企業(ye) 缺乏長期發展戰略；二是在地方政府的投資衝(chong) 動下，平台企業(ye) 的債(zhai) 務風險控製和監督機製不嚴(yan) 格，企業(ye) 的財務負擔越來越重；三是投融資平台承擔的多為(wei) 公共設施建設任務，缺乏嚴(yan) 格的項目論證，成本控製意識不強；四是投融資平台承擔的政策性業(ye) 務和經營性業(ye) 務多混雜在一起，平台企業(ye) 債(zhai) 務的最終償(chang) 還主體(ti) 與(yu) 投資失誤的責任主體(ti) 難以明確劃分。在政企不分的管理體(ti) 製下，上述問題難以從(cong) 根本上得到解決(jue) ，導致很多地方投融資平台項目效益差、投入產(chan) 出效率低，潛在的巨大風險也無法通過市場化方式有效化解。

 

　　地方投融資平台本質上是經營性企業(ye) ，過去是承擔了政府投融資職能的特殊企業(ye) ，以後將不再擔負政府的投融資職能，政企關(guan) 係能夠得以理清。因此，無論是基於(yu) 國家政策的要求，還是平台自身可持續發展與(yu) 債(zhai) 務風險防範的需要，平台都應回歸企業(ye) 本質，盡快向普通企業(ye) 轉型，在理清政企關(guan) 係、規範政府行為(wei) 的前提下，實行市場化運作，不斷改善內(nei) 部治理機製，持續提升贏利能力。現在，一些地方投融資平台企業(ye) 對此已有清醒認識，如蘇州城投公司就提出了“由融資平台向城市產(chan) 業(ye) 經營實體(ti) 轉型，整合資源、打造城市運營服務商”的發展新思路。

 

　　將地方投融資平台改造為(wei) 普通企業(ye) 的相關(guan) 建議

 

　　將地方投融資平台改造為(wei) 普通企業(ye) ，關(guan) 鍵是要重塑政企關(guan) 係，通過政企分離和政資分離，將平台企業(ye) 從(cong) 政府的附屬機構轉變為(wei) 獨立市場主體(ti) 。

 

　　（一）規範地方政府的融資行為(wei)

 

　　這是地方投融資平台轉型為(wei) 普通企業(ye) 的首要條件。一是拓寬地方政府融資渠道。要落實《意見》精神，盡快出台配套製度，建立地方政府以債(zhai) 券發行為(wei) 主的融資新體(ti) 係；二是建立政府違法違規融資的懲罰機製。要立足《預算法修正案草案》，督促地方政府盡快建立並公布資產(chan) 負債(zhai) 表，並接受群眾(zhong) 監督；三是阻斷地方政府對平台企業(ye) 的幹預路徑。加快國有資產(chan) 管理體(ti) 製改革和國有企業(ye) 改革的步伐，實現政企分開和政資分開，維護企業(ye) 自主經營的地位；四是明確政府對平台企業(ye) 新增債(zhai) 務不承擔擔保責任，規範商業(ye) 銀行行為(wei) ，加強金融紀律，強化銀行對地方政府融資行為(wei) 的約束。

 

　　（二）改革地方基礎設施和公益項目的發展模式

 

　　根據《意見》要求，地方政府未來將主要通過發行債(zhai) 券的方式進行融資。相應地，基礎設施和公益項目的建設運營也應同時改革，由過去的政府指定和國資主導，轉變為(wei) 市場競爭(zheng) 方式。一是可考慮建立公共項目短名單製，采取招標與(yu) 協商相結合的方式選擇投資、建設和運營主體(ti) ；二是投資主體(ti) 要多元化，應更多向民營資本開放；三是以政府購買(mai) 服務為(wei) 核心的PPP模式應成為(wei) 基礎設施和公益項目發展的主要模式；四是建立市場化的項目評價(jia) 機製和定價(jia) 機製。

 

　　（三）實施平台企業(ye) 資產(chan) 重組，分離經營性業(ye) 務

 

　　地方投融資平台在開展政策性業(ye) 務的同時，一般也會(hui) 在相關(guan) 領域投資經營性業(ye) 務，形成了一些比較分散的業(ye) 務群。建議對平台企業(ye) 實施資產(chan) 重組，將其中競爭(zheng) 性業(ye) 務進行歸並，成為(wei) 業(ye) 務相對獨立的子公司，引導其聚焦於(yu) 某個(ge) 競爭(zheng) 性領域、保持相對清晰的主業(ye) 、具有一定的經營能力和投資能力，並逐步發展成為(wei) 產(chan) 業(ye) 集團。對少數以融資為(wei) 主業(ye) 、較少參與(yu) 項目建設和運營的平台企業(ye) ，可改組為(wei) 政府債(zhai) 務的專(zhuan) 業(ye) 服務類企業(ye) ，充分發揮專(zhuan) 業(ye) 化優(you) 勢，降低政府融資成本，提高政府債(zhai) 務管理效率。

 

　　（四）合理配置資源，保障平台企業(ye) 具備基本償(chang) 債(zhai) 能力

 

　　地方投融資平台轉變為(wei) 普通企業(ye) 是一個(ge) 較長過程，地方政府對負有償(chang) 還責任的存量債(zhai) 務應承擔償(chang) 債(zhai) 義(yi) 務。對於(yu) 政府負有擔保責任和一定救助責任的存量債(zhai) 務，要按照《擔保法》、《預算法》有關(guan) 規定，妥善處置，避免債(zhai) 務風險集中爆發。地方政府應通過賦予特許經營權、給予財政補貼等方式，幫助企業(ye) “提高項目盈利能力，增強償(chang) 債(zhai) 能力”。對於(yu) 正在開發的存續項目，要避免政策更迭影響在建項目進程，避免給企業(ye) 帶來巨大經濟損失，地方政府必須落實《意見》精神，“統籌各類資金，優(you) 先保障在建項目續建和收尾”，“確保在建項目後續融資”。

 

　　（五）推動平台企業(ye) 建立現代企業(ye) 製度

 

　　一是在平台資產(chan) 重組過程中要積極引入戰略投資者，設定合理的股權結構。對於(yu) 轉型為(wei) 完全競爭(zheng) 類的平台企業(ye) ，應積極支持其發展混合所有製經濟；二是按照《公司法》建立公司法人治理結構，依法落實董事會(hui) 、監事會(hui) 和經理層的職權，使公司董事會(hui) 成為(wei) 真正的決(jue) 策機構；三是強化企業(ye) 審計和完善企業(ye) 信息披露製度，通過多方製衡的手段約束地方政府對平台企業(ye) 的不當幹預；四是推進平台企業(ye) 市場化導向的選人用人和管理機製，完善長效激勵約束機製。

 

　　（作者單位：國務院發展研究中心）