新環保法實施兩個月 基層部門執法能力和動力尚有欠缺
發稿時間：2015-03-02 00:00:00 來源：經濟參考報
“史上最嚴(yan) 環保法”今年起實施，其對環保部門充分授權和嚴(yan) 苛的失職問責，讓人們(men) 對備受詬病的環保執法重新寄予期望。新法被稱為(wei) “長著牙齒的法律”，而環保部門能否“強勢”，是這副“牙齒”是否“給力”的關(guan) 鍵所在。新環保法已實施2個(ge) 月，記者近日采訪發現，目前，許多基層環保部門執法能力和動力尚有欠缺，如不加以夯實，新環保法的嚴(yan) 格執行恐將落空。
“沒經費、沒人手、沒車輛”，無能之痛如影隨形
“古人雲(yun) ：徒法不足以執行。”湖南省環保廳法製宣傳(chuan) 處處長陳戰軍(jun) 談到新環保法立刻說：“法律的生命在於(yu) 實施，當前基層環境執法困難重重，要推進環境法的實施，必須正視基層環境執法麵臨(lin) 的困難。”
今年1月1日起開始實行的新環保法最大的亮點之一在於(yu) 提升環境執法，新法因規定了按日計罰、查封扣押、區域限批、黑名單製度甚至行政拘留等強硬處罰措施，被人們(men) 認為(wei) 可糾正目前環保“違法成本低，守法成本高”等現象。
但給予環保部門的巨大權力他們(men) 目前是否有實力運用？陳戰軍(jun) 並不是執懷疑意見的獨一人，記者在基層環保部門采訪時，基層環保執行難問題被反複提及。
一個(ge) 部門的運轉須臾離不開經費維持，而基層特別是中西部環保部門叫嚷“缺錢”的現象普遍。據中部某市環保局局長透露，據他了解，本省財政保障全額工作經費的隻有40%縣市，60%的縣市財政保障率隻有50%，其餘(yu) 的要靠自己創收養(yang) 活自己。不少基層環保部門負責人表示，中西部欠發達地區基層環保部門工作經費普遍沒有保障，汙染治理方麵的投入更加缺乏，基本上是“等、靠、要”的狀態。
“這些年很多環境問題，年複一年得不到根本的解決(jue) ，關(guan) 鍵問題是缺乏公共財政的投入。”這位在基層環保部門工作逾20年的負責人表示，如果不保障環保執法監管經費和治理經費，加強環境監管和改善環境質量可能成為(wei) 一句空話。
做工作離不開錢，更離不開人。湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環保法這個(ge) 利器，但環保部門的環保監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象仍廣泛存在。環保監察隊伍普遍是20世紀90年代的水平，但需要監管的企業(ye) 數量、監管範圍卻大大增加。
“小馬拉大車”是基層環保部門的共同感受。據了解，環境執法隊伍普遍存在著人員編製少、隊伍小的問題。為(wei) 應對目前的環境形勢，需要大量的基層執法人員在一線執法，但基層環境監測隊伍普遍人手嚴(yan) 重不足，往往五六人管幾千家企業(ye) ，管理難度極大。
廣西環保廳監察總隊副總隊長汪劍靈反映，縣級環境監測大隊人員在2至3人的情況下，需要負責全縣上千家企業(ye) ，是普遍現象。由於(yu) 編製不足，目前很多縣級環保部門的工作經費幾乎全部來自執法，影響執法公正性和嚴(yan) 肅性。
隊伍年齡、素質更成為(wei) 一大隱憂。“過去想要的人進不來，不想要的人頂不住，隊伍整體(ti) 素質不高。”湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長張洪峰表示：“除掉財務、辦公室、內(nei) 勤、一些即將退休隻能做些內(nei) 務的老幹部，年輕人不多，我們(men) 局平均年齡48歲以上，沒有一個(ge) 真正學環保出身的。”
另外，從(cong) 裝備配備上，我國公布的第一批執法部門中沒有環保監察部門，這就會(hui) 給環保部門在執法用車、裝備配備方麵造成很多困難。“我們(men) 要執行10多部法律和20多部行政法規，擔負著艱巨的執法任務，有了史上最嚴(yan) 的環保法，未來執法任務更重。環境保護部門現在被國家有關(guan) 部委列為(wei) 非行政執法部門，現有的車輛都要處理掉，更別說加強了。難道將來搞環境執法要背著、抬著監測設備打的或者走路去執法嗎？”陳戰軍(jun) 說。
“沒威信、沒動力、沒地位”，無力之傷(shang) 亟須療愈
讓環保部門坐立不安的更是新環保法給他們(men) 定下“九宗罪”，如犯有這九種情況，則可能麵臨(lin) 引咎辭職的處罰。如，對環境違法行為(wei) 包庇的，或者接到環境汙染的舉(ju) 報而沒有及時查處的，或者應當依法公開環境信息而未公開的，都可能會(hui) 影響自己的“烏(wu) 紗帽”。
“可以說，這也是新環保法最嚴(yan) 厲的方麵。”劉帥表示，“我所了解的情況是，目前環保執法在老百姓中普遍缺乏威信。環境監察大隊目前普遍不作為(wei) ，第一現場很難找到人，投訴之後他們(men) 不一定及時處理。”
業(ye) 內(nei) 人士指出，當前體(ti) 製機製下，地方政府追求GDP的衝(chong) 動仍然旺盛，新環保法能否起到相應的效果，關(guan) 鍵還在於(yu) 地方政府在經濟發展與(yu) 環境保護之間的取舍。
廣西壯族自治區環保廳汙防處負責人介紹，西部欠發達地區財政收入較低，小企業(ye) 特別是資源型的企業(ye) 稅收在當地財政收入中占據一定比例，對經濟發展貢獻較大，鑒於(yu) 此，盡管一些企業(ye) 工藝設備落後，但當地政府難下決(jue) 心徹底關(guan) 停排汙小企業(ye) 。
現實中，一些黨(dang) 委一把手的幹預常常讓環保監管掣肘重重。湖南省一市級環保局局長對記者說，之前一個(ge) 汙染企業(ye) 讓他非常頭疼，市長有環保壓力，要求他限期關(guan) 閉，但市委書(shu) 記卻暗示他不要為(wei) 難這家企業(ye) 。
環保部門的執法能力也往往取決(jue) 於(yu) 自身執法意願和地方政府的幹預程度。多省區市基層環境執法人員表示，環保部門人事權在地方。有的地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業(ye) 不敢查、領導不點頭不敢查，尤其是市、縣環境執法到位難度相當大。
記者在采訪中了解到，目前企業(ye) 的項目在逐步加強環保監管，但政府主導的項目往往以重點項目、加快推進、優(you) 化環境等名義(yi) ，在環評等環保工作沒有做好的情況下上馬。
“很多基層局長訴苦，說基層環保局長責任天大，問責嚴(yan) 厲，卻又處處掣肘，力不從(cong) 心，猶如走鋼絲(si) 繩。”陳戰軍(jun) 表示，基層環保執法難問題必須直視，一些隱性的問題最終可能實實在在傷(shang) 害到人們(men) 的生活環境。
此外，環保“全能型”小部門與(yu) “綜合型”大職責不對稱的局麵，讓多名環保局長認為(wei) ，盡管新環保法已實施，但仍需進一步厘清權利、責任，建立科學的環保監督體(ti) 製。新環境保護法賦予環保部門對環境保護工作行使統一監督管理職能，但在實際工作中，環保部門僅(jin) 在汙染防治和執法監管這個(ge) 單純層麵上履行職能，很多涉及綜合性的重大經濟行為(wei) 環保部門仍無權介入，致使一些宏觀性的環保管理措施很難得到落實。
與(yu) 此同時，多頭監管與(yu) 管理缺位、交叉重複與(yu) 盲區並存。如鎮級汙水處理場管網建設、運行管理都無人過問，發展和建設沒有規劃，環保部門雖然編製規劃，但得不到落實。
尚方寶劍在手，環保雄師如何打造？
業(ye) 內(nei) 人士表示，鐵拳治汙，要落實到領導的“官帽子”上。湖南省郴州市臨(lin) 武縣副縣長段外賓表示，新環保法是否能夠實施好，一把手對法律的敬畏之心很重要，政府考核機製如何落實非常關(guan) 鍵。應督促各地將環保法中的新規真正落實到考評機製中，對幹部提拔使用真正產(chan) 生影響。
“考核就是管帽子，新環保法的一大亮點就是將環保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權重依然取決(jue) 於(yu) 黨(dang) 委一把手和組織部門，因此，如何細化是關(guan) 鍵。要實實在在進行考核，應該以環保剛性指標為(wei) 參考，如大氣、水、土地的汙染和治理情況等。”劉帥表示。
因此，必須把地方政府和環保部門的監督、問責落到實處。中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜認為(wei) ，過去的教訓是將問責限製在內(nei) 部，問責往往流於(yu) 形式。他建議，新環保法實施推進中，建立目標責任製和考核評價(jia) 製度需要吸收公眾(zhong) 、專(zhuan) 家和環保社團參加。
安徽大學法學院環境法學者張輝表示，落實監督和問責，還應推進環保機構、職能、權限、程序、責任法定化，在環保部門推行權力清單製度，厘清責任邊界，有效防止行政不作為(wei) 或亂(luan) 作為(wei) 、推諉扯皮以及承諾不兌(dui) 現等現象。通過製度安排，構建環保工作與(yu) 政府行政權力的關(guan) 係，保障環保執法的獨立性，使環保執法不受當地政府的幹涉。
基層環保工作人員建議，為(wei) 解決(jue) 資金和人力不足問題，應加大環保資金投入，從(cong) 國家層麵以文件形式要求地方各級政府解決(jue) 環保部門執法人員不足問題。此外，要從(cong) 現實情況出發，通過部門間的聯合執法，填補環境監管向下延伸不足。
不少基層環保部門呼籲，從(cong) 國家層麵把環境監察機構納入執法單位。“新法首次明確了環境監察部門的法律責任，同時，也對環保部門提出了更高的要求，環境監察任務將更加繁重。因此，建議從(cong) 國家層麵將環境監察機構納入執法單位，執法服裝統一、車輛顏色標識統一、執法證件統一、執法標準統一，這才能為(wei) 環境執法提供基礎保障。”張洪峰說。
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