一

　　這個(ge) 部委的命運挺符合輪回說的。12年前，它不過是中國財政部下屬一個(ge) 局級單位，工作運轉自然要聽從(cong) 部裏的安排；現在，在正式獨立組建12年後，它的命運又再一次交回到了財政部手中。

　　如果不出意外，2015年上半年，財政部將接連拿出涉及國有資產(chan) 改革的政策文件，它們(men) 包括組建或改組國有資本運營投資公司的方案，以及國有資本預算改革方案。這些方案是中國最高領導層拍板的未來國有資產(chan) 1+N改革組合的重要組成部分。毫無疑問，它們(men) 也將重新塑造國資委的未來樣貌。

　　猜想已經流傳(chuan) 開來。按照上述改革文件的起草框架，目前的國資委將被改造成一個(ge) 更加強化資本監管的政府機構，改革之後這個(ge) 部門或會(hui) 與(yu) 銀監會(hui) 、證監會(hui) 很相像。同時，在此基礎上，中國還將改革國有資本授權經營體(ti) 製，組建若幹國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(ye) 改組為(wei) 國有資本投資公司。

　　這其實是新一屆政府在2013年的十八屆三中全會(hui) 上確定的改革任務。它來得有點遲，但推進速度卻又有點出人意料得快。

　　國資委的問題已經暴露很久。它隻是一個(ge) 政府機構，管理權限卻能深入到央企的人事任命、財務計劃乃至經營決(jue) 策。對於(yu) 一些業(ye) 績糟糕、毛病纏身的央企，國資委甚至可以通過一些特殊機構的設立，直接架空其董事會(hui) 。外界一直以“央企大管家”來稱呼它，但包括央企自身在內(nei) 的不少人都認為(wei) ，這位管家大人管得有點太寬了。更糟糕的是，有時候，它很可能對它所管的領域所知無多。

　　現在，改革終於(yu) 再次來臨(lin) 。對於(yu) 國資委改革局原副局長周放生而言，這是一次遲來的政府自我糾錯。他說，“我開始也不懂，後來明白—名字起錯了。國資委應該叫國務院國有資本監督管理委員會(hui) ，不應叫國有資產(chan) 監督管理委員會(hui) 。起名字的時候還提過意見，但是沒人敢下決(jue) 心，說國有資產(chan) 改成國有資本到底對不對？但實際上這個(ge) 概念絕對是錯誤的。”

　　這個(ge) 錯誤的概念可以追溯到國資委正式成立之前。1988年，中國國務院成立了國有資產(chan) 管理局，它與(yu) 當時的財政部、大型企業(ye) 工作委員會(hui) 、經貿委、計委、中組部、主管部局等聯合行使出資人的權力，形成了一個(ge) 貌似相互約束、相互監督的國有資產(chan) 管理體(ti) 製。但就像中國當下諸多製約製度安排一樣，約束和監督的美好設想，最終成了九龍治水的亂(luan) 象。

　　此後，這個(ge) 國有資產(chan) 管理局又經過多年流離，成了財政部下屬的一個(ge) 局級部門。直到2003年4月5日，國務院審議通過了國務院國有資產(chan) 監督管理委員會(hui) （國資委）的三定方案，這個(ge) 機構才有了今天的麵目。國資委低調掛牌後，當時中國196家總計逾7萬(wan) 億(yi) 的央企資產(chan) ，以及近12萬(wan) 億(yi) 的國有資產(chan) ，第一次有了一個(ge) 權力集中的管理機構。

　　這期間，關(guan) 於(yu) 國有資產(chan) 究竟該如何管理的討論一直貫穿始終。直到今天，這道難題仍然擺在這個(ge) 國家的權力和智慧精英麵前。按照中國現行的政治經濟體(ti) 製，國有資產(chan) 歸全民所有，其運營需要有一個(ge) 能代表全民利益的出資人，而按照市場法則，這個(ge) 出資人需要與(yu) 政府完全脫鉤。經過幾十年的探索後，決(jue) 策層發現，隻能由政府才能代表全民成為(wei) 出資人。在這裏，政府的社會(hui) 公共職能和資產(chan) 出資人職能被混合在了一起。

　　12年過去後，政府再次對體(ti) 積龐大、問題叢(cong) 生的國有資產(chan) 啟動大規模改革。監管方式的改變也就成了應有之義(yi) 。按照新的改革設想，目前的“國有資產(chan) 監督管理委員會(hui) ”，在改革後將更接近周放生口中的那個(ge) “國有資本監督管理委員會(hui) ”。同時，作為(wei) 配套，國有資本運營和投資公司的組建，意味著目前國資委的不少職權將被分解。

　　二

　　看上去，這是一場以分拆國資委為(wei) 主線的改革圖譜—一個(ge) 職能強大、幾乎對央企無所不管的國資委將被拆分成三塊功能差異明顯的國有資本管理體(ti) 係。按照製度設計，它會(hui) 讓未來的國資委更像是一個(ge) 政府機構，也會(hui) 讓政府選出的出資人，從(cong) 而能更像一家公司一樣去打理這個(ge) 國家歸全民所有的巨量資產(chan) 。

　　國資委似乎正在對即將到來的改革做準備。2014年12月23日，國資委在北京召開央企和地方國資委負責人會(hui) 議，分析形勢，研究部署2015年工作。國資委主任張毅在講話中說，國資國企改革正步入攻堅期。推進改革必須具有自我變革的勇氣，敢於(yu) 動自己的奶酪，主動改革，主動放權。國資委自身要以壯士斷腕的精神，痛下決(jue) 心，大刀闊斧，落實以管資本為(wei) 主的要求，堅決(jue) 調整監管職能、監管方式和運行機製，不該管的和可管可不管的堅決(jue) 不管，該放的要徹底放到位。

　　是次會(hui) 議上，黃淑和、金陽等國資委領導均出席參加。但兩(liang) 個(ge) 月後，這兩(liang) 位副主任便同時去職。在不少關(guan) 注國企改革的人看來，這兩(liang) 人加上此前退休的副主任邵寧，是國資委內(nei) 部為(wei) 數不多“懂企業(ye) 又具備改革精神”的高層領導。新一輪改革剛剛起步，他們(men) 卻因年齡問題謝幕了。他們(men) 曾是2003年國資委的初創元老，與(yu) 李榮融共同設計並推動了一係列央企改革。他們(men) 見證過近百家央企的消失，也見證了央企的急速膨脹；他們(men) 遭遇過2004年國有企業(ye) MBO時來自外部的強大討伐，也經曆了備受爭(zheng) 議的國進民退，以及2008年經濟危機中一波新國有化浪潮。

　　新時代的腳步已經離國資委的大門越來越近了。

　　國資委主任張毅在央企和地方國資委負責人會(hui) 議上說，國資委監管工作的改革不應是動其皮毛的修修補補，而必須是動其筋骨的大刀闊斧，有些方麵甚至要脫胎換骨。對此，國務院國資委要帶頭自我改革、自我革命。

　　值得注意的是，2015年2月3日，國資委宣布沈瑩擔任國資委總會(hui) 計師。現年50歲的沈瑩是北京大學經濟學碩士，曾任中國證監會(hui) 第十二屆上市公司發行審核委員會(hui) 委員，現兼任中國內(nei) 部審計協會(hui) 副會(hui) 長、國務院國資委財務監督與(yu) 考核評價(jia) 局局長。總會(hui) 計師是國資委12年來首次設立的一個(ge) 領導職位，在國資委即將迎來自身改革的前夜，這一職位的出現，多了幾番意味。

　　總會(hui) 計師的提法源自蘇聯的計劃經濟體(ti) 製，當時是一個(ge) 既對國家負責、又對廠長負責的職位。中國將這一概念引入，並在邁入市場經濟體(ti) 製後，對總會(hui) 計師這一職務定位進行了改進。中國現行的《會(hui) 計法》明確，總會(hui) 計師是在單位主要領導人領導下，主管經濟核算和財務會(hui) 計工作的負責人，負責組織領導本單位的財務管理、成本管理、預算管理。總會(hui) 計師不是一種專(zhuan) 業(ye) 技術職務，也不是會(hui) 計機構的負責人或會(hui) 計主管人員，而是一種行政職務。同時，《會(hui) 計法》對設置總會(hui) 計師的範圍也有規定，即“國有的和國有資產(chan) 占控股地位或者主導地位的大、中型企業(ye) ”，“必須設置總會(hui) 計師”。

　　人們(men) 大可以粗略地將這一行政職務理解成舊時代的賬房先生。它專(zhuan) 注於(yu) 對國有資本的精算和打理。這一行政職務的設置，是國資委開始試圖從(cong) 資產(chan) 管理向資本管理轉變的信號。它將對國有資本的預算、經營、管理起到至關(guan) 重要的作用。從(cong) 履曆看，國資委的首位總會(hui) 計師沈瑩，既精通把關(guan) 公司上市發行，又精通內(nei) 部審計與(yu) 財務監督與(yu) 考評。不過，要麵對全球第二大經濟體(ti) 的核心家產(chan) ，僅(jin) 有豐(feng) 富的專(zhuan) 業(ye) 素養(yang) 顯然不夠。

　　至2013年，國資委直接管理的央企數量隻有113家，但其資產(chan) 總額達到了35萬(wan) 億(yi) 元。十年間，中國央企數量減少了40%，但資產(chan) 規模膨脹了500%。根據國資委2015年1月底發布的數據，截止到2014年年底，央企累計實現營業(ye) 收入25.1萬(wan) 億(yi) 元，同比增長3.8%，累計實現利潤總額1.4萬(wan) 億(yi) 元。

　　從(cong) 管資產(chan) 到管資本，需要國資委做出很大變革。至少，它不能再用資產(chan) 管理的舊思維去管理國有資本。就狹隘的經濟學定義(yi) 而言，“國有資產(chan) ”是屬於(yu) 國家所有的一切財產(chan) 和財產(chan) 權利的總稱，包括國家所有的各種財產(chan) 、物資、債(zhai) 權和其他權益。而“國有資本”則是指國有企業(ye) 改製後，國有資產(chan) 形成的一定份額的國有股權，以及以這種形態存在的相應財產(chan) 。

　　相應地，國有資產(chan) 的管理，需要依賴更多的行政手段，通過法規法令、暫行條例、試行辦法等，規範國有資產(chan) 使用單位的生產(chan) 經營活動。而國有資本的管理，則需要更多依賴經濟手段，通過資產(chan) 重組、產(chan) 權轉讓、參股控股等方法，使其配置不斷優(you) 化，從(cong) 而保持國有資本不斷增值。

　　三

　　國資委變身後，它將更多地負責國有資本的監管，保值增值仍是第一要務。國資委要確保國有資本—這塊中國現行政治製度下的最重要經濟基石不會(hui) 被蠶食，不會(hui) 被私有化，更不會(hui) 被經營者帶上歧途。同時，其監管手段，要更少地出現行政的色彩，讓央企們(men) 像個(ge) 真正的企業(ye) 那樣去生存。這當然需要更高的監管智慧，國資委、財政部此前已經摸索多年，但教訓不斷，經驗不足。

　　新加坡淡馬錫模式，是最近十幾年間中國政府部門和研究機構一直研究和學習(xi) 的樣板。這個(ge) 國家和這家神奇公司的曆史及其管理模式，與(yu) 中國想要的東(dong) 西有太多契合的地方。

　　淡馬錫公司成立於(yu) 1974年，它是由新加坡財政部負責監管、以私人名義(yi) 注冊(ce) 的一家控股公司，負責經營新加坡開發銀行等30多個(ge) 國聯企業(ye) 的股權。按照政府的定位，它的任務是確保原國有資本不流失，能獨立投資和經營，並能為(wei) 新加坡的經濟做貢獻。

　　經過40年的發展，淡馬錫公司已經成為(wei) 全球知名的國際主權投資公司，投資領域涉及金融、電信、能源等多個(ge) 行業(ye) ，業(ye) 務遍布全球。淡馬錫模式素來為(wei) 眾(zhong) 多中國政府官員們(men) 羨慕和追捧：它歸國家所有，由政府負責全麵監管，但經營卻是完全市場化和自由化。它的出現，替政府解決(jue) 了負擔，又給國家賺取了超額利潤，從(cong) 而讓政府有更多的資本投入國家的公共服務。

　　中國的政府和一些央企也想做類似的事情。最近幾年間，中投、中信集團、中石油、中石化、國家電網、中國遠洋(601919,股吧)等等眾(zhong) 多巨無霸公司，紛紛響應政府的號召，全球出擊，投資並購，為(wei) 這個(ge) 巨大經濟體(ti) 無法遏止的發展衝(chong) 動積蓄能量。

　　一些投資獲得了經濟上的成功，而另一些投資則打了水漂（我們(men) 樂(le) 於(yu) 把那些打水漂的投資稱作是“交學費”）。但無論是政府還是企業(ye) ，都越來越明顯地感覺到，其投資行為(wei) 在國際上遭遇到了敵視，不少國家在並購審批上對中國央企處處設限。外國人覺得，央企不是企業(ye) ，而是代表著政府和國家。中國央企的行為(wei) ，被不由自主地蒙上了諸多非經濟性質的色彩。央企在國際上出擊，障礙重重，在國內(nei) 亦飽受輿論質疑。一些民營企業(ye) 家和研究者批評央企投資效率低下，浪費了國家的錢。

　　這讓各方都進一步去反思政府對央企的管理方式。淡馬錫是他們(men) 學習(xi) 的模板。從(cong) 首任主任李榮融到現任主任張毅，國資委都對淡馬錫青睞不已。李榮融出任國資委主任後第一次出訪的目的地就是新加坡，此後他曾多次帶隊赴新加坡學習(xi) 。他身邊的人都知道，李榮融特別崇尚淡馬錫模式。2004年，他將淡馬錫模式的核心—董事會(hui) 製度引入中國，並在央企中開始推行試點。因為(wei) ，在國資委看來，董事會(hui) 製度實現了政企分開和決(jue) 策層同經理層的分開。國資委甚至專(zhuan) 門成立了一個(ge) 董事會(hui) 試點工作辦公室。

　　而現任國資委主任張毅也延續著對董事會(hui) 試點的推廣，2014年11月，張毅率團赴新加坡參加第20期淡馬錫董事會(hui) 運作實務培訓交流暨國資委-淡馬錫董事論壇，張毅要求深入學習(xi) 借鑒新加坡淡馬錫公司在公司治理方麵的成功經驗，探索適合中國國情的公司治理模式，進一步紮實推進中央企業(ye) 規範董事會(hui) 建設。

　　在外界看來國資委甚至想要將淡馬錫的治理方式幾乎原樣照搬地複製到中國來。中國最著名的央企領導人之一宋誌平曾表示，央企的董事會(hui) 試點，是中國在新形勢下探求建設適應市場經濟的現代公司製度的重要一環。在這個(ge) 過程中，國資委是真正的推手。

　　至2015年1月，10年過去後，國資委已經在74家央企中開展了董事會(hui) 試點。但問題依舊突出：不少央企的外部董事有半數以上是中央企業(ye) 退休下來的原領導；董事會(hui) 仍未能與(yu) 股東(dong) 會(hui) 、監事會(hui) 、管理層等協調運轉、相互製衡；一些央企董事會(hui) 甚至形同虛設。

　　四

　　淡馬錫之於(yu) 新加坡的成功，顯然不僅(jin) 僅(jin) 是因為(wei) 董事會(hui) 製度。2010年12月22日，經過長期醞釀的中國國新控股有限責任公司成立。這是一家由國資委直接監管的資產(chan) 經營與(yu) 管理公司。時任國資委主任王勇說，國新公司是一家企業(ye) ；國新公司是資產(chan) 經營與(yu) 管理公司，不是生產(chan) 經營企業(ye) ，更不是投資公司；國新公司的任務主要是在中央企業(ye) 範圍內(nei) 從(cong) 事企業(ye) 重組和資產(chan) 整合。

　　國新公司讓外界更容易想到淡馬錫。由於(yu) 當時中國已經有了一家歸財政部直接管理的、從(cong) 事外匯資金投資管理業(ye) 務的國有獨資公司—“中投”（即中國投資有限責任公司，2007年9月29日成立），人們(men) 把國新公司稱為(wei) “中投二號”。

　　當時，經過多年的央企兼並重組和做大做強，剩下一批不屬於(yu) 重要行業(ye) 和關(guan) 鍵領域、規模較小、實力較弱的企業(ye) 。此外，一些中央企業(ye) 整體(ti) 上市後留下的存續企業(ye) 資產(chan) 和其他非主業(ye) 資產(chan) ，依靠企業(ye) 自身整合存在一定困難。按照國資委當時的設想，國新公司的成立，就是為(wei) 推動這些企業(ye) 的重組整合，提供一個(ge) 專(zhuan) 業(ye) 化、企業(ye) 化的操作平台。有專(zhuan) 家結合國資委的央企整合目標推算，大約有20家央企會(hui) 被裝入國新公司。

　　但此後4年中，國新公司除了裝入中國華星集團公司、中國印刷集團公司等幾家企業(ye) 外，再鮮有突破，而其業(ye) 務，也逐漸轉向參股或者聯合一些企業(ye) 進行海外投資了。

　　這讓外界看到，淡馬錫模式在中國是多麽(me) 水土不服。國資委研究中心副主任彭建國說，“中國這麽(me) 龐大的國有經濟規模、如此多樣性的國有企業(ye) 結構，難以像新加坡那樣僅(jin) 靠淡馬錫一家投資管理公司來管理。按照十八屆三中全會(hui) 提出的改革目標，讓國企真正成為(wei) 市場經濟的主體(ti) ，要堅持政企分開、政資分開、政事分開的改革三原則。但淡馬錫和匯金模式是政企不分、政資不分。”他認為(wei) ，淡馬錫模式已經不適合中國新的國企改革模式。他說，中國的國企改革在政企分開、政資分開、政事分開這三條改革原則上，已是“開弓沒有回頭箭”。

　　國新公司的遭遇，也在提醒正在醞釀組建的國有資本運營公司以及國有資本投資公司，要想真正發揮改革設想中的功能，還有很多工作要做。

　　國務院發展研究中心企業(ye) 研究所副所長張文魁提醒說，組建國有資本投資運營公司需要注意兩(liang) 個(ge) 問題：一是防止其淪為(wei) “二政府”；二是要防止淪為(wei) 圈錢公司，這樣的話對資本市場、金融體(ti) 係和國企改革都不是什麽(me) 好消息。

　　在過去的12年裏，國資委和央企改革本身，都充滿了爭(zheng) 議與(yu) 反思。人們(men) 既擔心這個(ge) 國家的人民交由政府代表打理的數十萬(wan) 億(yi) 國有資產(chan) 被利益集團侵吞，上演上世紀90年代俄羅斯的世紀大拍賣；又擔心國有資本過度膨脹，會(hui) 導致民營企業(ye) 的潰敗和淪陷。這個(ge) 國家曾上演過多次所謂國進民退，也反複出現過所謂國退民進，而輾轉其中的，是一條複雜糾結和艱難博弈的改革路線。

　　2013年，決(jue) 策層提出了一個(ge) 新的改革工具—混合所有製。它的出現，意味著新改革對“國”於(yu) “民”二元製的拋棄，讓國資委的變革顯得越發緊要。現在，成立12年的國資委來到了十字路口—一邊是看起來頗為(wei) 成功的銀監會(hui) ，一邊是已經不存在的電監會(hui) 。前者以各項規章製度確定並監管中國商業(ye) 銀行的市場行為(wei) ，成了央行的得力助手；後者因麵對強大的壟斷集團，監管無力等因素，在成立10年後，消失在了新一輪改革中。