2010年5月國務院公布《關(guan) 於(yu) 鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見》，同年10月中共中央發布《關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃的建議》，兩(liang) 個(ge) 文件都明確鼓勵民間資本進入金融領域。但隨之而來的“吳英案”，使學界和企業(ye) 界都深深感到民間資本要進入金融領域障礙巨大。特別是2013年7月，湘西“曾成傑案”的主犯被執行死刑，更是將我國民間金融的走向討論推向了新的高潮。

　　我國自上世紀80年代中期就開始對非法集資進行規製，目前司法實務中界定非法集資的標準主要有四個(ge) ：第一，未經有關(guan) 監管部門依法批準，即非法性；第二，通過媒體(ti) 、推介會(hui) 、傳(chuan) 單、手機短信等途徑向社會(hui) 公開宣傳(chuan) ，即公開性；第三，承諾在一定期限內(nei) 給予投資回報，即利誘性；第四，向社會(hui) 公眾(zhong) （社會(hui) 不特定對象）吸收資金，即社會(hui) 性。四條認定標準中關(guan) 鍵在於(yu) 第一條。學界和企業(ye) 界認為(wei) ，我國現有的非法集資法律規製還存在諸多缺陷，阻礙了民間資本進入金融領域，妨礙了經濟發展。與(yu) 此相反，金融監管部門和司法部門卻認為(wei) ，為(wei) 了維護金融秩序和社會(hui) 秩序，必須對非法集資實施嚴(yan) 厲打擊，目前的非法集資法律規製基本恰當。但到目前為(wei) 止，現有的非法集資法律規製到底在多大程度上維護了我國的金融秩序和社會(hui) 秩序，或者到底在多大程度上構成了民間資本進入金融領域的障礙，這兩(liang) 方麵都缺乏定量研究。

　　法律規製影響評估是對法律規製預案的可能影響或現行法律規製的實際影響進行係統估計，為(wei) 正式出台或修改法律規製提供依據。成本—效益分析是其最重要的方法，目前被政府部門普遍采用，如美國從(cong) 20世紀70年代開始的法律規製影響評估，包括英國、澳大利亞(ya) 在內(nei) 的OECD國家從(cong) 1995年開始的法律規製影響評估，以及歐盟於(yu) 2006年發布的法律規製影響評估指南均以成本—效益分析為(wei) 基礎。

　　雖然成本—效益評估法處於(yu) 不斷改進中，但目前仍有兩(liang) 大缺陷，一是成本效益的貨幣量化在實際操作中難度非常大，二是忽視了公平與(yu) 發展這類非經濟規製目的。筆者認為(wei) ，可以根據效率原則，具體(ti) 針對我國非法集資法律規製效果評估，將成本—效益評估法改進為(wei) 目的—代價(jia) 評估法，即是否實現了法律規製的目的以及花費多大代價(jia) 實現法律規製的目的，是法律規製效果評估的主要內(nei) 容。也就是說，評估內(nei) 容既包括可以貨幣量化的指標，也包括不可以貨幣量化的指標。這就既避免了成本效益的貨幣量化難題，也可將公平與(yu) 發展這類非經濟規製目的包括進來。

　　我國非法集資法律規製的目的是維護金融秩序和社會(hui) 秩序，而非法集資法律規製的代價(jia) 指的是是否對整體(ti) 經濟發展造成了負麵影響，以及造成了多大的負麵影響。在具體(ti) 評估我國在非法集資方麵的法律規製效果時，筆者建立了一套指標體(ti) 係，該指標體(ti) 係總體(ti) 上包括客觀指標和主觀指標兩(liang) 大類。

　　按照目的—代價(jia) 規製評估方法，可以將客觀指標分為(wei) 法律規製目的實現指標和規製代價(jia) 指標，規製目的實現指標主要包括兩(liang) 個(ge) 方麵：第一，金融秩序維護度，通過全年民間放貸占整個(ge) 商業(ye) 銀行貸款總額的比例確定，比例越低表明金融秩序越好；第二，社會(hui) 秩序維護度，通過全年因民間集資糾紛而爆發的群體(ti) 性事件占整個(ge) 社會(hui) 群體(ti) 性事件的比例確定，比例越低表明社會(hui) 秩序越好。規製代價(jia) 指標主要包括三個(ge) 方麵：第一，融資者融資需求滿足度，通過全年中小企業(ye) 在商業(ye) 銀行獲得的貸款額占中小企業(ye) 全部融資額的比例確定，比例越低表明滿足度越低；第二，投資者投資欲望滿足度，通過居民商業(ye) 銀行儲(chu) 蓄額之外的資本占其全部資本的比例確定，比例越低表明投資欲望的滿足度越低；第三，投資者資金安全度，通過非法集資案件發生後能夠通過民事救濟途徑的案例占全部案例的比例確定，比例越低資金安全度越低。

　　主觀指標主要指通過經濟學界、法學界和實業(ye) 界的專(zhuan) 家問卷調查，由他們(men) 主觀判斷我國現行非法集資法律規製的效果，也稱之為(wei) 專(zhuan) 家評估指標。

　　兩(liang) 大類客觀指標均可能出現高中低三種狀況以及九種匹配結果，建立這個(ge) 指標體(ti) 係的關(guan) 鍵是要確定一種合適的匹配狀況，既能實現法律規製的目的，又可將規製代價(jia) 控製在合理水平，以保持我國經濟的健康持續發展。筆者認為(wei) ，可以借鑒國外經驗和我國目前的實際經濟狀況及未來發展趨勢，並結合經濟學界、法學界和實業(ye) 界的專(zhuan) 家問卷調查所得出的主觀指標，確定一個(ge) 目的實現指標和代價(jia) 指標的合理匹配區間。當非法集資法律規製的實施結果位於(yu) 合理匹配區間之內(nei) 時，表明規製目的實現和規製代價(jia) 匹配恰當，現行非法集資法律規製合適；反之則表明匹配不當，應該進行非法集資法律規製的改革。

　　對非法集資法律規製的改革應遵循如下思路：提高融資者融資需求滿足度、投資者投資欲望滿足度和投資者資金安全度，使非法集資法律規製的目的實現指標和代價(jia) 指標重新回到匹配區間，從(cong) 而保障我國經濟健康、持續發展。筆者通過上述指標體(ti) 係測度了我國非法集資法律規製的實施效果後認為(wei) ，我國需要放鬆行政審批，徹底改變目前將絕大部分非法集資行為(wei) 由刑法規製的狀況。

　　具體(ti) 而言，對於(yu) 目前非法集資中大量的直接融資行為(wei) ，即中小企業(ye) 為(wei) 生產(chan) 經營活動和投資活動進行的融資行為(wei) ，由於(yu) 融資量大，極易觸犯刑律，規製的代價(jia) 極大，建議借鑒國外立法經驗，引入“投資合同”概念擴大證券定義(yi) ，將直接融資行為(wei) 納入證券法規製，允許中小企業(ye) 在充分及時準確披露信息的前提下，無須有關(guan) 部門批準而以投資合同的形式融資。這既大量減少了集資中因未獲得行政審批而導致的非法集資，又給投資人通過民事途徑解決(jue) 糾紛提供了法律依據。對於(yu) 間接融資行為(wei) ，即集資後再放貸的行為(wei) ，建議製定《放貸人條例》，將間接融資行為(wei) 納入銀行法規製，簡化行政審批。將這兩(liang) 類融資行為(wei) 從(cong) 刑法規製中剝離出來後，對以非法占有為(wei) 目的使用集資手段進行的詐騙行為(wei) ，適用集資詐騙罪追究刑事責任。

　　（作者單位：重慶三峽學院；本文為(wei) 重慶市社會(hui) 科學規劃項目“我國非法集資規製影響評估及改革路徑研究”的階段性成果）