城鄉(xiang) 基本公共服務均等化是社會(hui) 公平正義(yi) 的重要體(ti) 現，也是我國現代化進程中必須重視和解決(jue) 的一個(ge) 重大現實問題。筆者通過深入揭示城鄉(xiang) 基本公共服務均等化的現狀與(yu) 麵臨(lin) 的矛盾，重點圍繞城鄉(xiang) 義(yi) 務教育、城鄉(xiang) 社會(hui) 保障、城鄉(xiang) 醫療衛生、農(nong) 民工基本公共服務四個(ge) 領域進行了全麵分析，在這個(ge) 基礎上提出四點建議：一是國家財力分配要實行“三個(ge) 傾(qing) 斜”；二是在推進相關(guan) 重大製度與(yu) 體(ti) 製創新方麵邁出新步伐；三是積極推進城鄉(xiang) 基本公共服務供給機製創新；四是注重財政政策的可持續性。

　　蘇明

　　城鄉(xiang) 基本公共服務均等化是城鄉(xiang) 發展一體(ti) 化的重要內(nei) 容，是促進農(nong) 村經濟社會(hui) 協調發展的必然要求。但必須看到，我國是一個(ge) 發展中國家，經濟社會(hui) 發展仍處於(yu) 初級階段，農(nong) 村人口和貧困人口占有較大比重，工業(ye) 化和城鎮化任務尚未完成。因此，城鄉(xiang) 之間基本公共服務均等化是一個(ge) 長期動態的過程，隻能通過製度創新和政策完善，逐步縮小差距並最終向均等化邁進。按照這一思路和原則，現就近中期推進城鄉(xiang) 基本服務均等化的宏觀政策取向提出一些看法和建議：

　　一、國家財力分配要實行“三個(ge) 傾(qing) 斜”

　　財政與(yu) 基本公共服務密切相關(guan) ，解決(jue) 城鄉(xiang) 基本公共服務均等化，從(cong) 很大程度上取決(jue) 於(yu) 國家財力分配的政策安排。為(wei) 此，當前及今後一個(ge) 時期，國家財政要從(cong) 宏觀全局和戰略高度考慮，著力調整財力分配結構，實行“三個(ge) 傾(qing) 斜”政策。

　　（1）國家財政資金要向民生領域傾(qing) 斜。民生涉及的麵很寬，現階段最重要的民生包括教育、社保、醫療衛生等，這實際就是一個(ge) 社會(hui) 的基本公共服務。加強民生領域的資金分配，這是公共財政建設的客觀要求，也是解決(jue) 城鄉(xiang) 基本公共服務均等化的重要前提。因此，根據市場經濟要求和我國現實情況，未來我國財政支出結構應進行調整，基本方向是有保有壓，增量調整要與(yu) 存量調整同時推進。一要加快行政體(ti) 製改革，切實解決(jue) 機製膨脹、財政供養(yang) 人口過多、財政負擔沉重的狀況，使行政經費保持在一個(ge) 合理的範圍內(nei) ，同時要繼續采取措施，大力減少“三公”消費支出。二是完善財政投資政策。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務如教育、醫療衛生、社會(hui) 保障等方麵的支出力度。

　　（2）國家財政的民生投入真正向農(nong) 村傾(qing) 斜。一是進一步完善農(nong) 村義(yi) 務教育經費長效保障機製。提高農(nong) 村義(yi) 務教育公用經費標準、加強農(nong) 村中小學校舍維修改造、提高農(nong) 村教師待遇和質量等作為(wei) 投入重點。需強調的是，教師資源本身不僅(jin) 是教育基本公共服務均等化的重要內(nei) 容，而且還在相當程度上決(jue) 定著教育基本公共服務均等化的“水平”和“程度”。因此，應將教師保障放在教育基本公共服務均等化工作更加突出的位置。具體(ti) 建議是，要提高教師地位，維護教師權益，改善教師待遇，加快推進和完善教師績效工資製度，對長期在農(nong) 村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方麵實行傾(qing) 斜政策，完善津貼補貼標準；完善培養(yang) 培訓體(ti) 係，優(you) 化隊伍結構和教師知識結構，提高教師專(zhuan) 業(ye) 水平和教學能力；推進師範生免費教育，實施農(nong) 村義(yi) 務教育學校教師特設崗位計劃，完善代償(chang) 機製，鼓勵高校畢業(ye) 生到艱苦邊遠地區當教師；建立縣域內(nei) 教師定期流動機製。二是切實加強國家對農(nong) 村醫療衛生的投入，完善農(nong) 村三級醫療衛生網絡。切實提高農(nong) 村醫療衛生水平是政府投入的重點。針對農(nong) 村衛生落後的狀況，首先應做好縣醫療衛生的能力建設，負責好區域的基本醫療服務。可以通過保險報銷比例的設置引導縣鄉(xiang) 大病患者在縣醫院治療。其次，按照輻射麵積、人口密度和距離縣城遠近等指標，在適當位置建設鄉(xiang) 鎮醫院，承擔農(nong) 村公共衛生職責，並能夠治療常見病、多發病、慢性病、做小型手術和急救處理。另外，鄉(xiang) 村衛生室建設也很重要，它接近農(nong) 民，尤其需要政府予以補助，建設醫療場所，購置必要的小型醫療設備、並對村醫進行技術培訓。三是加強對農(nong) 村社會(hui) 保障的支持。要根據國家財力可能，逐步提高農(nong) 村最低生活保障補助標準，不斷縮小城鄉(xiang) 低保水平。同時，要建立規範有效的社會(hui) 補助和醫療補助製度。另外，目前農(nong) 村新農(nong) 保和城居保已經合並，使城鄉(xiang) 居民養(yang) 老保險的一體(ti) 化製度取得曆史性突破。下一步要加快新農(nong) 合和城市居民醫療保險製度的並軌，允許農(nong) 民醫療保險基金可異地轉移和報銷，這對於(yu) 提高農(nong) 民醫療保障服務的可行性，必將產(chan) 生積極作用。

　　（3）中央的民生投入要向欠發達地區傾(qing) 斜。今後中央的各項民生投入仍有必要加大對欠發達地區的傾(qing) 斜力度，提高中央對欠發達地區諸如農(nong) 村中小學公用經費補助、農(nong) 村醫療衛生經費補助、新農(nong) 合和新農(nong) 保等的補助標準，不斷縮小區域間城鄉(xiang) 間基本公共服務的差距。

　　二、在推進相關(guan) 重大製度與(yu) 體(ti) 製創新方麵邁出新步伐

　　當前及今後一個(ge) 時期，推進城鄉(xiang) 基本公共服務的均等化需要著重在以下三方麵的製度與(yu) 體(ti) 製創新方麵取得突破。

　　（1）合理劃分中央與(yu) 地方基本公共服務方麵的事權。中共十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》，規劃了全麵深化改革的藍圖，提出了未來財政改革的任務。《決(jue) 定》指出，要建立事權和支出責任相適應的製度，這是我國下一步財政體(ti) 製改革需著力解決(jue) 的重大問題，也是推進城鄉(xiang) 基本公共服務均等化需解決(jue) 的重要體(ti) 製問題。

　　一是關(guan) 於(yu) 科學劃分中央與(yu) 地方事權的總體(ti) 設想。事權和支出責任的劃分是完善分稅製體(ti) 製的關(guan) 鍵，必須上升到法律層麵予以解決(jue) 。隻有按照法律規定、受益範圍、成本效率、基層優(you) 先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與(yu) 事權相匹配的政府間分配關(guan) 係。我國財政體(ti) 製改革的發展遠景，是逐漸形成減少層級後的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與(yu) 各級事權相對應的財權、稅基，並建立自上而下的財力差異調控機製，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與(yu) 事權相匹配和基本公共服務均等化。當然，在現階段，受我國現行行政體(ti) 製等諸因素以及對政府和市場關(guan) 係處理等問題的影響，財政體(ti) 製的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易後難、循序漸進的原則，逐步推進。具體(ti) 來講，要在轉變政府職能、理順政府與(yu) 市場關(guan) 係、實行“省直管縣”和“鄉(xiang) 財縣管”的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優(you) 化政府間的事權劃分，並以法律形式加以規範。屬於(yu) 全國性或跨省（自治區、直轄市）的事務，應由中央政府決(jue) 策、承擔和管理；屬於(yu) 地方性的事務，應由地方政府在中央政府統一政令許可範圍內(nei) 決(jue) 策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬於(yu) 中央委托事務，中央財政通過專(zhuan) 項轉移支付足額安排資金。屬於(yu) 中央地方共同事務，應區別情況，明確各自職權範圍和負擔比例。

　　二是關(guan) 於(yu) 中央與(yu) 地方在城鄉(xiang) 基本公共服務方麵事權劃分的具體(ti) 設想。在現階段，應重點著眼於(yu) 加快城鄉(xiang) 和地區間的協調發展，適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭(zheng) 在義(yi) 務教育、公共衛生、社會(hui) 保障、自然資源與(yu) 環境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。

　　（2）加快建立縣級基本財力保障機製。縣級基本財力保障製度是實現縣級財政從(cong) 過去的“兩(liang) 保”（保工資、保運轉）向今後的“三保”（保工資、保運轉、保民生）邁進，這是我國下一步省以下財政體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，也是從(cong) 根本上解決(jue) 縣鄉(xiang) 基層財政困難、促進省域範圍城鄉(xiang) 公共服務均等化的製度創新。

　　下一步要加快建立縣級基本財力保障機製，具體(ti) 建議：一是明晰改革精神和政策取向。構建縣級基本財力保障製度應該是“明確目標，地方為(wei) 主，中央獎補，分步實施”。所謂“明確目標”，就是確保縣級財政的基本財力能夠“三保”，促進縣級財力的均等化和縣域社會(hui) 經濟的協調發展；所謂“地方為(wei) 主”，就是適應縣級基本財力保障機製，以地方財政為(wei) 責任主體(ti) ；所謂“中央獎補”，就是中央財政對欠發達地區給予資金補助，對縣級基本財力保障好的地區給予適當獎勵；所謂“分步實施”就是經過試點，取得經驗，逐步在全國推開。二是通過體(ti) 製創新實現縣級基本財力保障機製的目標。改“上不封頂、下不保底”為(wei) “上不封頂、下要保底”，進一步從(cong) 機製上鞏固和擴大緩解縣鄉(xiang) 財政困難的成果。目前的省管縣改革更多的是實現了省對縣資金的下撥上劃方式變化，而並沒有在事權、收支範圍及轉移支付方麵有根本的突破。為(wei) 此，下一步要構建縣級基本財力保障製度，則必須在省與(yu) 縣的財政體(ti) 製上進一步改革。要科學界定縣級財政“三保”的範圍、標準和財力需求，重新確定省與(yu) 縣的收入劃分辦法，通過省級財力調控手段特別是轉移支付手段調節縣級財力的差異。

　　（3）構建中央對農(nong) 民工流入地的轉移支付製度。2011年我國城鎮常住人口首次超過農(nong) 村，城市化率首次突破50％，但是6．9億(yi) 城鎮常住人口中至少有2億(yi) 人是沒有當地戶籍的流動人口，這其中又以農(nong) 村進城務工人員為(wei) 主。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務保障是其在城市穩定就業(ye) 的一個(ge) 基本前提，也是解決(jue) 城鄉(xiang) 基本公共服務均等化的一個(ge) 重要內(nei) 容。我們(men) 認為(wei) 解決(jue) 這麽(me) 大一個(ge) 群體(ti) 的基本公共服務保障問題需要巨額財政投入，遠不是一兩(liang) 年、一兩(liang) 個(ge) 專(zhuan) 項就能徹底解決(jue) 的，需要從(cong) 財政體(ti) 製層麵深層次調整政府間財政關(guan) 係。考慮到農(nong) 民工主要來自中西部地區，中央財政向東(dong) 部流入地區提供的財政轉移支持，實質上也是對中西部地區的發展支持，客觀上減輕了東(dong) 部地區因人口流入而增加的財政負擔，既體(ti) 現了財權與(yu) 事權一致的原則，同時也有利於(yu) 引導地方政府加大對本區域內(nei) 的公共服務資金投入。

　　具體(ti) 建議：一是結合城鄉(xiang) 居民戶籍製度改革安排，將符合條件的農(nong) 民工市民化的部分納入城鎮基本公共服務保障範圍，中央要通過規範的一般性轉移支付，按照農(nong) 民工市民化人口規模、公共服務成本等因素，給予流入地必要的補助。按照我國城鎮化發展的規劃，從(cong) 現在開始到2020年我國要將1個(ge) 億(yi) 的農(nong) 民工變為(wei) 市民，農(nong) 民工市民化的公共服務需求成本巨大，需流入地政府財力和中央轉移支付共同合理承擔。二是對暫時不符合條件成為(wei) 市民的農(nong) 民工，也應享受城市的某些基本公共服務，如隨遷子女入學、社會(hui) 保險、就業(ye) 服務等，中央也應按照農(nong) 民工流入地的常住人口情況，給予一定的專(zhuan) 項轉移支付支持。三是形成正向服務機製。即流入地政府對農(nong) 民工公共服務做的好的地方不僅(jin) 拿到轉移支付，而且還可以獲得中央必要的獎勵。

　　三、積極推進城鄉(xiang) 基本公共服務供給機製創新

　　公共服務供給機製創新是轉換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務供給效率、推進城鄉(xiang) 基本公共服務均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。

　　（1）完善公共服務的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從(cong) 基本公共服務項目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務的各類門檻，確保基本公共服務對於(yu) 貧困人口的可及性。

　　（2）建立基本公共服務多元化供給機製，大力拓展社會(hui) 扶貧。在堅持公益事業(ye) 發展由政府主導的原則下，探索基本公共服務多元化、多樣化供給，充分發揮社會(hui) 組織在提供基本公共服務方麵的積極作用，建立基本公共服務供給的市場機製，提高公共服務效率和質量。一些基本公共服務領域，包括基礎教育、醫療衛生、就業(ye) 培訓等方麵，都可以對傳(chuan) 統的預算撥款、政府直接舉(ju) 辦並提供的方式進行大膽改革，探索、創新有效的供給機製。

　　（3）建立和完善基本公共服務需求和利益表達機製。建立和完善貧困地區公共物品需求和利益表達機製，使貧困地區需要什麽(me) 樣的公共物品、偏好如何、優(you) 先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當的機製充分表達出來，並通過一定的程序使這種需求轉變為(wei) 政策決(jue) 策的參考依據和行動目標。建立和完善貧困地區地方公共物品需求和利益表達機製對於(yu) 保持地方公共物品供求關(guan) 係的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農(nong) 民負擔、維護農(nong) 村貧困人口合理權益、改善幹群關(guan) 係、維護社會(hui) 穩定，都具有非常重要的意義(yi) 。逐步建立政府行政承諾製度、聽證製度、信息查詢谘詢製度，確保基本公共服務供給充分體(ti) 現公眾(zhong) 需求。

　　四、注重財政政策的可持續性

　　城鄉(xiang) 基本公共服務均等化的實質是民生問題，與(yu) 公共財政的關(guan) 係非常緊密，對財政的需求很高。近十多年國家為(wei) 了推進城鄉(xiang) 基本公共服務均等化，已出台了一係列製度、政策，國家財政僅(jin) 在教育、醫療衛生、社會(hui) 保障方麵的支出比重已達40％左右，為(wei) 公共財政覆蓋農(nong) 村提供了重要的財力基礎。今後中長期從(cong) 宏觀戰略全局出發，國家財政無疑仍要加大民生支出和農(nong) 村基本公共服務支出，但必須指出，未來城鄉(xiang) 基本公共服務均等化新的製度、政策出台及支出增加一定要把握好範圍、時機、力度和節奏，注重財政政策的可持續性。

　　這主要是因為(wei) ：其一，我國財政收入已由過去的高增長變為(wei) 常態增長，而且未來收入高增長的時代已經結束。1994—2011年我國財政收入由5218億(yi) 元增加到103874億(yi) 元，增長了18．9倍，年均遞增19．37％。近兩(liang) 年受經濟下行和國家減稅政策的影響，2012年和2013年財政收入增速已降為(wei) 12．9％和9．8％。國內(nei) 外大量研究表明，中國經濟發展未來仍有很大潛力，但經濟增長速度已不可能維持過去的10％以上，7％左右的經濟增速將是未來長時期經濟發展的新常態，這就從(cong) 根本上決(jue) 定了未來財政發展必將步入一種常態增長趨勢。其二，未來中長期整個(ge) 財政支出麵臨(lin) 新的增支壓力。除了基本公共服務如教育、社保、醫療衛生之外，未來還有四大增支壓力：即糧食安全和農(nong) 業(ye) 可持續發展、生態環境保護、推進城鎮化發展、產(chan) 業(ye) 優(you) 化升級和戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展等。這都是未來關(guan) 係我國現代化進程的重大戰略問題，需要財政從(cong) 政策和財力給予支持。其三，政府債(zhai) 務呈現加速增長的態勢。目前中央政府債(zhai) 務餘(yu) 額已達8．6萬(wan) 億(yi) ，地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額已接近20萬(wan) 億(yi) 元，政府債(zhai) 務負擔率已達50％左右。政府債(zhai) 務雖然尚在安全的範圍之內(nei) ，但債(zhai) 務快速增長和不斷到來的償(chang) 債(zhai) 高峰壓力需給予重視。

　　綜上，當前和未來的財政狀況已與(yu) 過去有很大不同，在這一大背景下，必須考慮未來城鄉(xiang) 基本公共服務均等化與(yu) 財政政策可持續性的均衡。我國仍是一個(ge) 發展中國家，城鄉(xiang) 基本公共服務均等化必將是一個(ge) 長期目標，是一個(ge) 動態優(you) 化過程，這從(cong) 根本上講是取決(jue) 於(yu) 國情和財力的製約。

　　（作者單位：財政部財政科學研究所）