《經濟參考報》記者獲悉，繼廣東(dong) 省後，山東(dong) 省也將試點委托全國社保基金會(hui) 投資運營千億(yi) 養(yang) 老保險資金。盡管在頂層設計研究層麵養(yang) 老金全國統籌投資方向沒有變化，但在實踐上，省級投資模式正在更廣範圍內(nei) 被接納；同時，省級社保投資機構正浮出水麵。專(zhuan) 家認為(wei) ，統籌層次太低是目前建立養(yang) 老金投資體(ti) 製的大敵，隻有將統籌層次提高到全國水平才能完成市場化和多元化的投資體(ti) 製改革。

　　“廣東(dong) 省已經對全國社保基金理事會(hui) 進行了千億(yi) 委托投資，山東(dong) 省也將委托全國社保基金理事會(hui) 進行投資，以後是不是還有跟進呢？”在17日召開的“2014年中國養(yang) 老金論壇”上，中國社科院世界社會(hui) 保障中心主任鄭秉文說。他認為(wei) ，與(yu) 三年前開始養(yang) 老金投資改革有所不同，當前麵臨(lin) 的形勢發生了根本變化。

　　事實上，在今年上半年，官方就已經對這一消息進行過“吹風”。山東(dong) 省人社廳廳長韓金峰年初曾表示，今年山東(dong) 省將在加強社保基金的監管以及保值增值方麵做出嚐試：“今年我省也將試點委托全國社保基金會(hui) 對社保基金進行投資運營，總額也將達到1000億(yi) ，預計今年上半年首批委托500億(yi) ，基金來源為(wei) 省管理的社保基金和各市管理的社保基金。”

　　不過，這與(yu) 人社部自2011年開始的養(yang) 老金投資頂層設計研究方向“背道而馳”，《經濟參考報》記者了解到，人社部關(guan) 於(yu) 養(yang) 老金投資體(ti) 製的研究目前仍聚焦於(yu) 全國統籌的統一投資模式。

　　對於(yu) 省級改革路徑的優(you) 劣，業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家爭(zheng) 議頗多。“省級投資模式（包括委托投資）浮出水麵，這無疑將固化統籌層次低下的製度弊端，因此，省級投資模式是最不利的可選模式。”鄭秉文認為(wei) ，目前養(yang) 老保險領域各級政府事權與(yu) 財權不匹配、以及養(yang) 老製度統籌層次低下是建立集中投資管理製度的最大障礙。

　　現行製度下，各級政府對養(yang) 老保險都有出資的義(yi) 務，這導致事權和財權的分散，即資產(chan) 實際保管權在地方，但名義(yi) 決(jue) 策權卻在中央，“夾”在中間的省級政府向中央政府負責。地方政府雖然隻有基金的保管權，沒有決(jue) 策權，但久而久之，基金規模不斷擴大，將逐漸成為(wei) 地方政府的利益，並且越來越固化。

　　而這也是20多年來統籌層次難以提高的真正原因之一。目前養(yang) 老保險資金流的管理層級非常低，錢都在“底下”層麵，全國統籌單位大約有2000多個(ge) 且大部分為(wei) 縣市級政府管理層次。有數據顯示，從(cong) 基金流管理角度看，全國範圍內(nei) 真正實現省級統籌的隻有三、四個(ge) 省份。

　　“在這樣一個(ge) 製度環境下，一旦實行中央集中投資管理的體(ti) 製，就必將觸動早已形成的地方利益。”鄭秉文認為(wei) ，這涉及中國養(yang) 老保險製度的根本問題，就是統籌層次提高與(yu) 否的問題。

　　對此，有業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家認為(wei) ，如果允許地方政府單獨投資，存在較大投資風險，即使從(cong) 2000多個(ge) 縣市級統籌單位上升到省級作為(wei) 投資主體(ti) ，在三十多個(ge) 省級投資主體(ti) 建立完善合規的法人治理結構也非常困難，存在很多技術問題。其次，由於(yu) 地方發展水平不均衡，利益訴求也不盡一致，這就增加了製度運轉的交易成本和規則碎片化風險。

　　“至於(yu) 授權各省自行投資，不管是借用省級社保經辦機構為(wei) 基本養(yang) 老保險基金的投資管理主體(ti) ，還是建立省級法人機構，抑或建立省級社會(hui) 保險投資管委會(hui) ，省級投資的方案顯然不適應國情。”鄭秉文表示。

　　不過，從(cong) 實踐看，這已經不再僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 設想。山東(dong) 省出台的相關(guan) 文件顯示，將設立省社保基金理事會(hui) ，作為(wei) 中國第一家省級社保資金投資運營機構，它將承接管理劃轉的省屬企業(ye) 國有資本,行使投資者職能。這一機構的設立也表明省級財政也會(hui) 像中央財政一樣每年拿出一部分資金作為(wei) 社保資金的戰略儲(chu) 備。

　　專(zhuan) 家表示，在建立投資體(ti) 製的時候，必須處理好中央與(yu) 地方的關(guan) 係，目前基本養(yang) 老保險基金統籌層次如此低的情況下，資產(chan) 池的保管權、處置權、受益權需要重新厘清。此外，統籌層次太低是目前建立任何投資體(ti) 製的大敵，隻有將統籌層次提高到全國水平才能完成市場化和多元化的投資體(ti) 製改革。