編者按

　　十八大對全麵深化經濟體(ti) 製改革和轉變經濟發展方式進行戰略部署，對財政改革提出了更明確的要求。據此，財政部組織了六個(ge) 省的財政廳，對六個(ge) 重點領域，結合各地實際情況，進行了探究。

　　六個(ge) 省的報告，均由財政廳廳長任課題組的負責人，具體(ti) 成員包括廳內(nei) 主要業(ye) 務處室處長、地方高校相關(guan) 專(zhuan) 家等構成。

　　六個(ge) 報告的分析框架為(wei) ，先根據公共財政理論給出基本分析路徑，結合各省實際情況給出現行財政體(ti) 製中的現狀和問題，再給出具體(ti) 政策建議。隨著改革的推進，六大報告中的部分政策建議已經在逐步實現。

　　宏觀版將推出係列報道，對這六個(ge) 報告釋放的財政改革方向進行逐一解讀。

　　本報記者周瀟梟北京報道

　　十八大對全麵深化經濟體(ti) 製改革進行部署後，財政部開展2013年財政改革與(yu) 發展重大課題研究工作，布置了六個(ge) 課題，交由地方財政廳完成。其中，“加強地方政府性債(zhai) 務管理，構建有效防範財政金融風險的財政政策體(ti) 係”由湖北省財政廳承擔。

　　湖北關(guan) 於(yu) 地方債(zhai) 的課題，由湖北省財政廳廳長王文童負責，課題組成員包括中南財經政法大學教授陳誌勇等在內(nei) 的高校專(zhuan) 家，還有湖北省財政廳預算處、績效評價(jia) 處負責人。

　　據21世紀經濟報道記者了解，該課題於(yu) 去年年底結題，上報財政部。課題報告指出，地方政府性債(zhai) 務質量具有典型順周期性，一旦經濟出現衰退，債(zhai) 務會(hui) 出現非線性的惡化趨勢。地方政府性債(zhai) 務對地區金融安全的影響集中在市、縣兩(liang) 級政府，尤其是縣級政府。

　　10月初，國務院43號文關(guan) 於(yu) 加強地方政府性債(zhai) 務管理意見出台，有關(guan) 地方債(zhai) 管理的方向基本明確。近期，財政部也出台了關(guan) 於(yu) 存量債(zhai) 務處理的係列文件，並正在針對存量債(zhai) 務甄別工作進行相關(guan) 培訓。

　　地方債(zhai) 報告作為(wei) 六大財稅改革報告之一，隨著國家關(guan) 於(yu) 地方債(zhai) 管理工作的推進，部分建議已經變成現實，如修訂《預算法》；將地方債(zhai) 納入預算管理、建立信息披露機製等，已經確定為(wei) 未來改革方向。

　　但仍有部分建議，如修訂《擔保法》，研究製定《地方公債(zhai) 法》和《地方政府破產(chan) 法》；成立地方政府性債(zhai) 務管理決(jue) 策機製，建立以項目解繳作為(wei) 償(chang) 債(zhai) 準備金主要來源的償(chang) 債(zhai) 準備金製度等內(nei) 容，仍然有參考價(jia) 值。

　　地方政府的投資功能2000年以來不斷增強

　　報告根據國際債(zhai) 務餘(yu) 額占GDP比重均值，結合具體(ti) 國家經濟發達程度和地方財政自給度等指標進行回歸分析，測算出我國2009-2015年地方政府性債(zhai) 務合理規模分別為(wei) 4.68萬(wan) 億(yi) 、5.99萬(wan) 億(yi) 、7.22萬(wan) 億(yi) 、7.95萬(wan) 億(yi) 、8.69萬(wan) 億(yi) 、9.51萬(wan) 億(yi) 、10.40萬(wan) 億(yi) 。

　　根據審計署的公告，我國2010年底地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額中銀行貸款和債(zhai) 券發行規模為(wei) 9.22萬(wan) 億(yi) 元，明顯高於(yu) 地方政府性債(zhai) 務的合理規模。截止到2013年6月30日的地方政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務達到10.88萬(wan) 億(yi) ，也超過了上述合理規模。

　　雖然既有債(zhai) 務規模已經“超標”，報告指出地方債(zhai) 的形成有其合理性。我國城鎮化進度滯後於(yu) 工業(ye) 化，隨著城鎮化建設的加速，對基礎設施的需求相應提升。按照我國政府間支出責任劃分，基建投入的責任主要在地方。這類項目初期需要大量啟動資金，而地方政府正常的財政收入是均衡的，基建資金需求與(yu) 地方收入不匹配，迫使地方政府依賴舉(ju) 債(zhai) 進行建設。

　　報告根據統計年鑒中每年基礎設施投資額度，刨除國家預算內(nei) 資金，鐵道部的鐵路投資，中央企業(ye) 對電力、熱力、水的生產(chan) 和供應之後的投資額度，等同於(yu) 地方政府債(zhai) 務投入，得到2006年到2011年地方舉(ju) 債(zhai) 額度分別為(wei) 2.02萬(wan) 億(yi) 、2.21萬(wan) 億(yi) 、2.46萬(wan) 億(yi) 、3.49、萬(wan) 億(yi) 4.26萬(wan) 億(yi) 和4.26萬(wan) 億(yi) 。

　　其中，2008年4萬(wan) 億(yi) 財政刺激計劃後，2009年地方政府基建投入和債(zhai) 務資金均出現快速增長；而隨著2011年國家加大對地方投融資平台的管理和控製，地方投資衝(chong) 動有所減弱，使得2011年和2010年地方政府舉(ju) 債(zhai) 額度大致相當。

　　我國經濟增長，投資起到很大作用。據統計局2013年數據，全年固定資產(chan) 投資為(wei) 43.6萬(wan) 億(yi) 元，占當年56.8萬(wan) 億(yi) GDP的比重為(wei) 76.7%。連續好幾次中央經濟工作會(hui) 議均強調“發揮好投資對經濟增長的關(guan) 鍵作用”，但這項關(guan) 鍵工作似乎主要由地方政府承擔。

　　報告指出，從(cong) 投資比重來看，地方政府的投資功能在2000年以來不斷增強，中央項目占全部投資的比重從(cong) 2000年的23.93%下降到2011年7.21%。

　　報告指出，基礎設施項目往往具有初始投資大、受益期限長的特征，如果完全依靠地方當期財政收入投資，會(hui) 對當期地方財政造成極大壓力，也使得成本和收益在當代人與(yu) 後代人之間分布失衡，造成代際之間的分配不公。所以，從(cong) 代際公平的要求看，以債(zhai) 務融資進行基礎設施建設也具有合理性。

　　建議中央不兜底地方債(zhai)

　　課題組調研發現，絕大多數地方官員認為(wei) ，一旦地方債(zhai) 出問題，為(wei) 防止地方債(zhai) “太多而不能倒”和商業(ye) 銀行“太大而不能倒”，中央政府會(hui) 出於(yu) 維護宏觀經濟和金融穩定的需要而采取“兜底”措施。

　　地方債(zhai) 有其合理性，但部分由於(yu) 地方政府對中央“兜底”的心態，這種“預算軟約束”使得地方債(zhai) 規模膨脹迅速。

　　一些財稅專(zhuan) 家也表示，2008年4萬(wan) 億(yi) 刺激計劃，中央宏觀調控決(jue) 策，地方政府進行資金配套，加劇了地方債(zhai) 風險的積累，中央政府需要承擔一定責任。

　　國務院43號文明確指出，要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉(ju) 借的債(zhai) 務負有償(chang) 還責任，中央政府實行不救助原則。根據新修訂通過的《預算法》，隻有省級政府在國務院批準額度範圍內(nei) 進行舉(ju) 債(zhai) ，且隻能通過發行政府債(zhai) 券。

　　這在不少財稅專(zhuan) 家看來，管理得過於(yu) 嚴(yan) 格，地方政府自主權不夠。課題組的成員之一，中南政法大學財政稅務學院院長陳誌勇，對21世紀經濟報道記者表示，在我國財政管理體(ti) 製不甚完善，管理水平也不夠高的背景下，對地方債(zhai) 發債(zhai) 管理進行嚴(yan) 格規定，是出於(yu) 風險防範。但我國城鎮化投資中，負擔最重的是市縣級政府，長遠來看舉(ju) 債(zhai) 權可能會(hui) 進一步放開。

　　陳誌勇進一步表示，中央明確指出對於(yu) 地方債(zhai) 不救助、不兜底，強調誰借誰還、風險自擔，也需要配套研究地方政府破產(chan) 製度，需要有一套類似企業(ye) 破產(chan) 的製度安排。政府破產(chan) ，並不是說政府消失了，而是要對現存的資產(chan) 進行清算，要追究相關(guan) 人員的責任，既有的債(zhai) 權債(zhai) 務關(guan) 係如何處理等。

　　報告建議健全地方債(zhai) 管理的法律法規。研究製定《地方公債(zhai) 法》，對地方政府舉(ju) 債(zhai) 的整體(ti) 資格、報批程序、資金用途、發行規模、上市流通等作出詳細規定，並界定上級部門、各級人大審議批準監督權限。研究製定《地方政府破產(chan) 法》，從(cong) 法律上明確地方政府應承擔的債(zhai) 務風險責任，在地方政府資不抵債(zhai) 時，允許地方政府宣告破產(chan) ，並規定債(zhai) 務重組及債(zhai) 務清償(chang) 程序，確定上級及中央政府在其中的責任。

　　負債(zhai) 大縣數量會(hui) 上升麽(me) ？

　　至於(yu) 地方債(zhai) 風險方麵，報告指出由於(yu) 我國土地、銀行和大型企業(ye) 都由政府掌控，政府還具有行政規製的權力，產(chan) 生大範圍地方政府性債(zhai) 務違約的可能性較低。

　　根據審計署報告，以債(zhai) 務率（債(zhai) 務餘(yu) 額占當年政府綜合財力的比率）和借新還舊率來考量，超過一定風險線的地方政府數量有所增加。如2010年底債(zhai) 務率超過100%的市級政府為(wei) 78個(ge) ，到2013年6月底這個(ge) 數量增加到99個(ge) 。

　　報告指出，層級越低的政府，財政收入中用於(yu) 保工資、保運轉、保民生的資金占比越高，可靈活支配的財政資金規模越小。因此，若刨除這部分“剛性”支出，債(zhai) 務率超過100%的縣級政府數量可能出現較大幅度上升。

　　除了上述財政風險，還有金融風險。審計署報告顯示，銀行貸款在地方存量債(zhai) 務中占比仍然最大，隨著銀行貸款的收緊，信托貸款、融資租賃、理財產(chan) 品、BT等變相舉(ju) 債(zhai) 融資方式湧現。

　　報告指出，與(yu) 銀行貸款相比，信托產(chan) 品的期限更短、利率更高，不僅(jin) 增加地方政府債(zhai) 務負擔，還會(hui) 進一步惡化債(zhai) 務期限搭配，加大再融資風險，給地區金融安全帶來隱患。

　　其中，由於(yu) 縣域經濟總體(ti) 薄弱，城市化和工業(ye) 化程度不高，財政能力處於(yu) 弱勢且短期內(nei) 土地缺乏足夠的開發潛力；而且縣級政府融資平台數量最多，占全部融資平台總數的72.4%，但其管理、盈利和資產(chan) 規模質量相對較差，風險隱患最大。同時，縣級融資平台貸款主要為(wei) 當地金融機構、居民，地方政府若違約，會(hui) 給地方金融機構造成大量不良資產(chan) ，且易引發群體(ti) 性事件。

　　報告推算出，截至2012年底，地方融資平台貸款中約有40%來自股份製商業(ye) 銀行和地方商業(ye) 銀行，特別是城商行和農(nong) 商行。報告指出，地方政府作為(wei) 這些銀行的主要股東(dong) ，對地方融資平台貸款比率更高，這類銀行資產(chan) 規模有限，抗風險能力較差，受地方政府幹預較多，可能成為(wei) 未來金融風險高發領域和爆發點。

　　完善償(chang) 債(zhai) 準備金製度

　　報告指出，債(zhai) 務管理應該遵守“黃金規則”和“可持續規則”。前者要求地方債(zhai) 隻能用於(yu) 資本性支出，不能用於(yu) 經常性支出；後者要求地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額和當年償(chang) 債(zhai) 額等指標占政府收入比重都必須控製在一個(ge) 穩定和審慎的水平下。這些在新《預算法》中都有相關(guan) 規定。

　　對於(yu) 債(zhai) 務決(jue) 策管理機製上，報告建議建立由地方政府相關(guan) 領導及權威專(zhuan) 家組成的管理決(jue) 策機構；同時還要建立地方債(zhai) 資金管理機構，用於(yu) 統籌協調債(zhai) 務資金管理，跟蹤審核債(zhai) 務資金使用情況。

　　課題組調研發現，絕大多數城市均有明確的償(chang) 債(zhai) 準備金計提規定，但很多城市均存在計提不足的現象。報告認為(wei) ，未來應該確定項目解繳作為(wei) 償(chang) 債(zhai) 準備金的主要來源，以保障償(chang) 債(zhai) 準備金籌資渠道的穩定性和對應性。

　　陳誌勇表示，所謂項目解繳，是指項目運行產(chan) 生的資金流，如一個(ge) 公路項目，可能會(hui) 產(chan) 生收費收入，應該從(cong) 收費收入中計提部分用作償(chang) 債(zhai) 資金。