十八大以來，為(wei) 加快推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，國家對人口城鎮化政策進行了重大調整，明確“全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開中等城市落戶限製，合理確定大城市落戶條件，嚴(yan) 格控製特大城市人口規模”，並以此為(wei) 政策架構和戰略基調，開啟新一輪戶籍製度改革。在推進京津冀協同發展戰略驅動下，北京市戶籍製度改革如何搞好與(yu) 疏解非首都功能的戰略跟進、與(yu) 嚴(yan) 控人口規模的戰略綜合，進而達成服務人口與(yu) 調控人口的戰略平衡，需要具有戰略思維，拓寬視野，把握要點，科學操作。

在改革視野上：認清時代特征、把握思想內(nei) 涵

2014年7月，國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對全國戶籍製度改革進行部署安排，要改的事項共涉及戶口遷移政策、人口管理製度和公民權益保障等3個(ge) 方麵、27項任務，參與(yu) 的力量共涉及中央國家機關(guan) 20多個(ge) 部門和各省、自治區、直轄市人民政府。本輪戶籍製度改革不僅(jin) 政策組合全、推進勢頭足，而且時代特征明、思想內(nei) 涵新。

以人為(wei) 本，賦權增利。戶籍製度之所以需改革，是因為(wei) 城鄉(xiang) 及城市二元戶籍結構導致公民部分權益在流動中流失，容易誘發社會(hui) 不公、積累社會(hui) 矛盾；戶籍製度改革之所以複雜，就在於(yu) 它直接與(yu) 就業(ye) 、住房、醫療、教育、養(yang) 老及其他社會(hui) 福利的管理掛鉤，並形成了路徑及慣性依賴。然而，改變這種附加在戶籍製度基礎上的城鄉(xiang) 居民間不平等的權利狀態，關(guan) 鍵在於(yu) 賦權和增利，即通過一係列製度改革，賦予農(nong) 民與(yu) 市民同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉(xiang) 居民的身份差別。《意見》發布實施，實質上是一場針對不平等權利而發起的“攻堅戰”——到2020年，基本建立與(yu) 全麵建成小康社會(hui) 相適應，有效支撐社會(hui) 管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為(wei) 本、科學高效、規範有序的新型戶籍製度。

雙軌推進，法製助力。戶籍製度可簡單理解為(wei) 戶籍（政策）和（福利）製度的集合體(ti) ，改革戶籍製度也理應沿著政策和製度兩(liang) 個(ge) 層麵共同發力。如《意見》明確，在“堅持統籌配套、提供基本保障”原則下，提出“統籌推進戶籍製度改革和基本公共服務均等化”雙軌推進的路徑。實施差別化的城鎮落戶政策，逐步解決(jue) 已經轉移到城鎮的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶城鎮的問題；另一方麵，建立均等化的公共服務製度，以常住人口登記為(wei) 依據，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。前者實質上是一種戶籍政策調整，後者才是真正意義(yi) 上的戶籍製度改革，兩(liang) 者統籌、路徑接軌，並配以居住證管理這一法規助力推進。

城城有責，沒有例外。在中國城鄉(xiang) 關(guan) 係發展實踐中，城市利益處於(yu) 優(you) 先考慮和發展的地位。在這種政策思維慣性影響下，近年來地方主導的戶籍製度改革，以城市為(wei) 中心、為(wei) 城市發展服務的傾(qing) 向明顯，尤其是在部分特大城市，要麽(me) 以學曆、納稅、投資為(wei) 標準而“嫌貧愛富”，要麽(me) 以嚴(yan) 控人口規模為(wei) 理由而“堅守城門”，偏離戶改主題，忽視社會(hui) 公平。為(wei) 此，《意見》一改既往對特大城市隻作原則性要求的做法，給出了備受社會(hui) 廣泛關(guan) 注的製度安排——在重申嚴(yan) 格控製特大城市人口規模的政策要求下，明確提出“改進城區人口500萬(wan) 以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶製度”，並對積分指標、落戶對象及操作原則等提出了明確要求，除釋放政策的公平性外，更強調政策的導向性——加快人口融入，城城有責，沒有例外，而且規模越大責任越大。

在改革要點上：找準“改”的切入點、把好“革”的平衡度

外來人口大規模聚集膨脹決(jue) 定了北京市戶籍製度改革的目標應由域內(nei) 的城鄉(xiang) 關(guan) 係調整轉變為(wei) 與(yu) 域外的人口關(guan) 係調控，要點是優(you) 先吸納存量、有序引導增量，把城鎮化水平做得更實，而不能把規模搞得更大,關(guan) 鍵是搞好平衡。為(wei) 此，應理清人口規模控製與(yu) 戶籍製度改革的內(nei) 在邏輯關(guan) 係，把握兩(liang) 者的綜合平衡，重要的是交叉聚焦、摸準問題，找準“改”的切入點、把好“革”的平衡度。

以實施積分落戶政策為(wei) 契機，破解戶口審批權力“分散化”，把握遷移政策對接平衡。建立積分落戶製度，是在嚴(yan) 控特大城市人口規模、嚴(yan) 格超大城市戶口遷移背景下提出的，本義(yi) 並不僅(jin) 僅(jin) 是“添人加口”，而目標重心在於(yu) 改進現行落戶政策，即通過積分的方式增加戶口遷移政策的公開透明度，凸現特大和超大城市戶口遷移政策調整的社會(hui) 公平性。一定意義(yi) 上，沒有“改進”就沒有積分，有了積分則應確保落戶公平，這是從(cong) 整體(ti) 上理解把握積分落戶製度走向的邏輯主線。積分落戶北京，比“公平”更為(wei) 顯要的關(guan) 鍵詞是“規模”，就是年度總量從(cong) 何而來。多年來，盡管秉持相對比較嚴(yan) 格的戶口遷移政策，但由於(yu) 無法對戶口資源及遷移政策實行統一調配和管理，進京戶口審批部門隻增不減，遷入總量逐年擴張。這種格局若不去主動改變，在嚴(yan) 控人口規模的重壓下，積分落戶北京就有可能變成一張“白條”。穩妥起見，應在給積分做加法前對行現行政策先做減法，可對現行落戶政策做“修枝剪杈”的“改進”，即在現行政策落戶總量之內(nei) 適量做減法，確保政策對接而總量平衡。落戶做減法不易，積分做加法更應慎重，特別是在指標體(ti) 係設計時，不能擅自“運算”，還應服從(cong) 服務於(yu) 居住證管理的製度需要。

以構建居住證製度為(wei) 重點，破解權利屬地保障“碎片化”，把握管理服務對等平衡。居住證製度，從(cong) 要素構成及邏輯關(guan) 係看，是有關(guan) 居住證證件申領、公民權利享有、常住戶口申請等管理的政策集成。在北京，實施居住證製度的核心任務是，以有限的公共服務換取盡可能多的基本信息，而有限的供給則是管理的重點。因此，應本著立足現有、梯次配置、梯度享有的設計理念，以增大服務半徑和管理縱深為(wei) 設計軸線，以連續居住年限為(wei) 梯次，以參加社保年限為(wei) 梯度，把分散在部門間“碎片化”的管理服務整合形成體(ti) 係，在不降低現有服務保障水平基礎上強化製度的導向作用。這裏，應把握“三個(ge) 環節”，統籌“兩(liang) 個(ge) 界點”，降低“起步門檻”。“三個(ge) 環節”，即證件申領的起點管理、居住服務的過程管理、積分落戶的落點管理等環節。其中，起點影響覆蓋人群，落點關(guan) 係製度走向，兩(liang) 點關(guan) 聯決(jue) 定管理縱深，一定程度上，這兩(liang) 個(ge) 點是居住證製度的“兩(liang) 個(ge) 界點”，必須統籌考慮、一體(ti) 化設計。“起步門檻”即證件申領條件，這是居住證製度建設的根基和管理的起點，直接關(guan) 係為(wei) 誰服務這一原則問題，門檻不能高。另外，低門檻更有利於(yu) 補齊北京市常住外來人口基本信息管理這一短板。

以建設人口基礎信息庫為(wei) 目標，破解基本信息管理“零散化”，把握信息供需對稱平衡。建設人口基礎信息庫，是國家推進戶籍製度改革、健全人口信息管理製度的重要載體(ti) 。建立和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為(wei) 唯一標識的、以人口基礎信息為(wei) 基準的國家人口基礎信息庫，是打破人口信息零散化管理格局、減少人口服務管理信息不對稱問題的重要舉(ju) 措，為(wei) 製定人口發展戰略和政策提供宏觀支持，為(wei) 人口服務和管理提供微觀支撐，是保證人口宏觀決(jue) 策與(yu) 微觀執行融會(hui) 貫通的“操作係統”。人口基礎信息庫的建設，邏輯上是促進人口登記與(yu) 統計的信息統籌和供需平衡，管理上采取了“居民身份證+”的連接方式，即除公民身份信息外，關(guan) 聯了勞動就業(ye) 、教育、收入、社保、房產(chan) 、信用、衛生計生、稅務、婚姻、民族等10項信息，其中公民身份號碼是唯一關(guan) 聯體(ti) 。可以看出，居民身份信息的屬地采集則是建立人口基礎信息庫基礎之中的基礎，而夯實這一基礎應在兩(liang) 個(ge) 方麵用力：一是建立健全實際居住人口登記製度；二是建立低門檻或無門檻的居住證製度。在北京市能做到和做好這些，無疑是在為(wei) 非首都功能疏解和人口規模控製堆製人口電子“沙盤”。

在改革操作上：開啟公平“門”、裝上服務“芯”、解開政策“扣”

戶籍製度改革，“疊加”非首都功能疏解，“搭載”人口調控預期，在改革操作上，應做到平穩推進。當前，應開啟公平“門”、裝上服務“芯”、解開政策“扣”。

改進現行落戶政策，為(wei) 積分落戶政策開啟公平“門”。擠壓現行政策年度落戶總量，用“數量”優(you) 化“結構”、置換“公平”。首先，要在量上做“足”文章。可考慮對現行落戶政策進行一次全麵係統梳理，進一步壓減不合時宜、不盡公平的“開支”，為(wei) 積分落戶騰“足”空間、留“足”配額，但前提是要下“足”功夫。其次，在公平上做“好”文章。若不顧及其他，積分讓誰落戶都有道理。把握好這一問題，還是應回到戶籍製度改革範疇，還原這一政策的公共屬性。一定程度上，我國城市現行落戶政策是條件落戶，而積分強調的是能力落戶——現實是總量有限，目標是存量優(you) 先，標準是能力為(wei) 本，要求是公平公正。應該承認，任何一項公共政策的出台，都是多方利益博弈的結果，“公平”至上是公共政策的製度核心。積分落戶，社會(hui) 敏感度高，當然不能例外。

搞好權益統籌對接，為(wei) 居住證管理裝上服務“芯”。居住證製度之所以被定義(yi) 是公共服務的管理製度，或者是，公共服務為(wei) 什麽(me) 需要居住證製度來管理？主要是因為(wei) ，受城市資源環境承載和服務保障能力製約，服務跟不上需求且在有些公共領域已成常態。現階段，外來人口在京購房、購車和隨遷子女就學等方麵的服務缺口比較大，已成為(wei) 公共服務的“結”，應“植”入居住證管理的“芯”。破“結”的務實之策就是，把近些年相關(guan) 部門探索積累的比較成熟且已被社會(hui) 認可的管理規範，導入居住證管理體(ti) 係，並依據連續居住和參加社會(hui) 保障年限的管理思路，實行梯度配置並逐步實現與(yu) 其他公共服務統籌對接。統籌對接的要點是，探尋包括積分落戶在內(nei) 的各項管理服務的“最大公約數”，即重點商定連續居住和參加社會(hui) 保險的“最佳年限數”。

改革域內(nei) 遷移政策，為(wei) 城區人口疏解解開政策“扣”。在疏解非首都功能、降低城六區人口密度的戰略要求下，北京市戶口遷移管理的重點，應實現從(cong) 嚴(yan) 控增量向優(you) 化存量轉變，改革完善域內(nei) 戶口遷移政策，為(wei) 推進中心城區人口向外疏解提供政策支撐。一是控增量。限製列入遷出北京單位新調人員落戶，控製戶籍人口向城六區遷移，嚴(yan) 控遷出城六區單位新增人員在單位原集體(ti) 戶口落戶，嚴(yan) 格積分在城六區落戶標準及總量。二是清空量。重點清理城六區特別是東(dong) 西城“戶在人不在”的空量人口，結合不動產(chan) 登記開展戶口登記地址的清理整頓，鼓勵棚戶區改造轉移安置人口戶隨人走。三是減存量。在政策性保障房配售或商品房購置方麵，可以通過減免或降低稅費等方式，鼓勵城六區常住人口外遷。改革戶口遷移政策，優(you) 化存量人口空間布局，需要政策發力，更需要保障給力。

戶籍製度改革，主要是圍繞“人的城鎮化”這一命題而展開。常言道，“人往高處走”，如同“水往低處流”一樣，是自然規律。北京市是人口聚集增長的“高地”，逆勢而動可能一事難成，順勢而為(wei) 則大有文章。這是深化戶籍製度改革的基本遵循，也是有序引導人口融入的價(jia) 值取向。

（作者單位：北京市發展和改革委員會(hui) 人口處）