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行政訴訟，也就是俗稱的“民告官”。1989年，行政訴訟法製定出台，並於(yu) 1990年10月1日起施行。多年來，麵對行政訴訟“立案難、審理難、執行難”等問題，人們(men) 反映強烈。
11月1日，十二屆全國人大常委會(hui) 第十一次會(hui) 議高票表決(jue) 通過了修改行政訴訟法的決(jue) 定。這是黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 後，國家立法機關(guan) 修改的第一部法律，也是行政訴訟法實施24年來作出的首次修改，標誌著“民告官”正式邁入2.0時代。
新修改的行政訴訟法如何破解“三難”？對於(yu) 作為(wei) 起訴方的老百姓、審理者的法官、被訴方的行政機關(guan) 及其責任人來說，新法將給他們(men) 帶來哪些變化？
百姓：順利打開“立案”大門
長期以來，行政訴訟飽受詬病的一個(ge) 重要方麵就是“立案難”。最高法院的數據顯示，近年來全國法院年均受理行政案件僅(jin) 有十幾萬(wan) 件，而去年一年全國法院受理的案件總和超過千萬(wan) 件。
北京才良律師事務所合夥(huo) 人李金平告訴記者，在他的經曆中，一些法院特別是基層法院，總有“辦法”把行政案件拒之門外。比如，有的法院接到起訴書(shu) ，既不登記也不給收據，隻是說“回去等通知”。這一等，可能是幾天，也可能是幾個(ge) 星期，甚至幾個(ge) 月。
“好不容易等到通知了，有的法院會(hui) 說材料不全，給打回來。等我們(men) 補好法院需要的材料，法院可能又會(hui) 說還缺別的什麽(me) 材料，又給打回來。”李金平說。
職業(ye) 律師立案尚且如此困難，普通老百姓打行政官司的艱辛可想而知。
新修改的行政訴訟法從(cong) 多個(ge) 製度設計層麵，為(wei) 老百姓打開“立案”大門，暢通“立案”渠道。
新法首先擴大了受案範圍，將對征收、征用及其補償(chang) 決(jue) 定不服的，行政機關(guan) 濫用行政權力排除或者限製競爭(zheng) 的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會(hui) 保險待遇的行政行為(wei) 納入了受案範圍。
“對公民權利的保護不再僅(jin) 限於(yu) 人身權和財產(chan) 權，是這部法在製度建設上的一個(ge) 進步。”中國政法大學教授王敬波認為(wei) ，進一步明確列舉(ju) 可訴行政行為(wei) 的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規定而不予受理。尤其是將拆遷、社會(hui) 保障等老百姓最迫切期待解決(jue) 的爭(zheng) 議納入可訴範圍，具有重要意義(yi) 。
受案範圍擴大了，但法院礙於(yu) 行政機關(guan) 的壓力不立案怎麽(me) 辦？新法對此明確規定：行政機關(guan) 及其工作人員不得幹預、阻礙人民法院受理行政案件。
最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇認為(wei) ，把這個(ge) 要求寫(xie) 進總則體(ti) 現了對法院獨立行使審判權的保障。這是四中全會(hui) 精神在行政訴訟法修改中的一個(ge) 重要體(ti) 現和具體(ti) 化。
那麽(me) ，到了立案的最後一個(ge) 實施環節——遞交訴狀，還會(hui) 不會(hui) 受阻？對此，新法除規定書(shu) 寫(xie) 起訴狀確有困難的可口頭起訴外，還明確：法院在接到起訴狀時對符合法律規定的起訴條件的，應當登記立案。不能當場判定的，應接收起訴狀，出具書(shu) 麵憑證，七日內(nei) 決(jue) 定是否立案。
新法同時規定，對於(yu) 不接受起訴狀、接受起訴狀後不出具書(shu) 麵憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內(nei) 容的，當事人可以向上級法院投訴，上級法院應當責令改正，並對相關(guan) 人員依法給予處分。
王振宇認為(wei) ，新法的這些具體(ti) 規定，將進一步規範法院的立案工作，切實保障公民能依法立上案，用法律的武器維護自身合法權益。
法官：審理不再躲躲閃閃
“審理難”，是行政訴訟的三大難之一。
老百姓順利立上案後，最盼望的就是法官能做出公正判決(jue) 。“很多案件法院雖然受理了，但往往是程序空轉，案件久拖不決(jue) ，根本解決(jue) 不了實際爭(zheng) 議。”李金平說。
新修改的行政訴訟法在立法目的中明確提出要解決(jue) 行政爭(zheng) 議。“行政訴訟本來有三大功能：監督行政機關(guan) 依法行政、保護行政相對人合法權益和解決(jue) 行政爭(zheng) 議，即監督、救濟、解紛。”北京大學法學院教授薑明安指出，過去僅(jin) 注重行政訴訟的監督和救濟功能，而忽視了它的解紛功能。
“把‘解決(jue) 爭(zheng) 議’納入行政訴訟目的是對行政訴訟性質、功能正確認識的結果，為(wei) 擴大行政訴訟調解的適用範圍提供了立法目的依據。”薑明安說。
為(wei) 了更好地解決(jue) 爭(zheng) 議，新法增加了調解製度。“原來行政訴訟不能調解，現在這個(ge) 原則雖然還堅持，但規定有關(guan) 行政賠償(chang) 、補償(chang) 等例外情形可以調解，這對於(yu) 解決(jue) 爭(zheng) 議將起到重要作用。”薑明安說。
行政案件主要的管轄體(ti) 製是屬地管轄，由於(yu) 地方法院的人、財、物都受製於(yu) 地方政府，“民告官”也就成了燙手的山芋，導致一些案子不能判、不好判、不敢判。“法院受到的外來幹擾太多、製約太多。”中央民族大學法學院教授熊文釗指出。
為(wei) 了減少地方政府對行政審判的幹預，新修改的行政訴訟法引入了集中管轄和提級管轄兩(liang) 種方式。一是規定高級法院可以確定若幹基層法院，跨行政區域管轄一審行政案件；二是對縣級以上地方政府提起訴訟的案件，由中級法院管轄。中級法院也可以跨行政區域管轄一審行政案件。
“這是解決(jue) 司法公正，防止地方對司法進行幹預的重要製度，也符合四中全會(hui) 的精神。”王振宇表示，“今後有了這些製度的保證，大家應該有信心，法院能夠排除外來幹擾，獨立、公正地審判好行政案件。”
官員：出庭應訴履行判決(jue) 是法定義(yi) 務
“告官不見官”是行政訴訟實踐中麵臨(lin) 的一個(ge) 尷尬，這也讓辦案法官頗感無奈。“來出庭的都是作為(wei) 行政機關(guan) 代理人的律師，他們(men) 既不了解具體(ti) 工作，又什麽(me) 都做不了主，老是要回去商量，反複開庭，浪費司法資源，也讓起訴的老百姓怨聲載道。”王振宇說。
對於(yu) 這個(ge) 突出問題，新法明確規定：被訴行政機關(guan) 負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關(guan) 相應的工作人員出庭。無正當理由拒不到庭的，法院可以將拒不到庭的情況予以公告，並可以向監察機關(guan) 或被告上級機關(guan) 提出依法給予其處分的司法建議。
“修改後的法律把行政機關(guan) 負責人應當出庭應訴，放到了非常重要的位置。這也是特別強調，老百姓‘告官要見官’。”王敬波說，行政首長出庭應訴，一方麵可以緩解官民矛盾，另一方麵也有利於(yu) 案件的解決(jue) 。
針對行政複議中維持率較高的情況，為(wei) 了讓複議機關(guan) 履行職責，新法明確規定：經複議的案件，複議機關(guan) 決(jue) 定維持原行政行為(wei) 的，作出原行政行為(wei) 的行政機關(guan) 和複議機關(guan) 是共同被告；複議機關(guan) 改變原行政行為(wei) 的，複議機關(guan) 是被告。
“實踐中複議機關(guan) 為(wei) 了不當被告，維持原行政行為(wei) 的現象比較普遍，導致行政複議製度未能很好發揮作用。這一修改有利於(yu) 加強、促進複議機關(guan) 履行法律職責、幹預糾錯，對該撤銷的應該撤銷，該變更的應該變更。同時有利於(yu) 改變長期以來行政複議因許多地方和部門複議機關(guan) 做‘維持會(hui) ’而導致複議公信力嚴(yan) 重下降的現實困境。”薑明安說。
行政首長出庭應訴了，法院也判了，但行政機關(guan) 就是不執行法院判決(jue) ，行政訴訟走到最後一步又被卡住了，怎麽(me) 辦？
針對“執行難”問題，即行政機關(guan) 拒絕履行判決(jue) 、裁定、調解書(shu) 的，新法增加三項規定：一是對行政機關(guan) 負責人按日罰款；二是將拒絕履行的情況予以公告；三是社會(hui) 影響惡劣的，可以對該行政機關(guan) 直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。
“雖然‘拘留’會(hui) 慎重使用，但直接按日罰行政機關(guan) 負責人、在媒體(ti) 上進行公示，還是非常有力度的。行政機關(guan) 負責人礙於(yu) 麵子和社會(hui) 輿論壓力，肯定會(hui) 積極履行的。”薑明安說。
修改後的行政訴訟法十大亮點
◆ 擴大受案範圍
增加可提起訴訟的情形：對征收、征用及其補償(chang) 決(jue) 定不服的，行政機關(guan) 濫用行政權力排除或者限製競爭(zheng) 的等。
◆ 行政機關(guan) 不得幹預、阻礙法院立案
行政機關(guan) 及其工作人員不得幹預、阻礙人民法院受理行政案件。
◆ 應當登記立案
法院在接到起訴狀時對符合法律規定的起訴條件的，應當登記立案。不能當場判定的，應接收起訴狀，出具書(shu) 麵憑證，七日內(nei) 決(jue) 定是否立案。
◆ 起訴期限延長到六個(ge) 月
直接向法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為(wei) 之日起六個(ge) 月內(nei) 提出。涉及不動產(chan) 的可延長至二十年。
◆ 增加調解製度
行政賠償(chang) 、補償(chang) 以及行政機關(guan) 行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自願、合法原則。
◆ 完善審判監督
人民檢察院對行政訴訟案件的受理、審理、執行等問題要參照民事訴訟法的規定，人民檢察院對於(yu) 行政訴訟合同的監督，檢察院適用民事訴訟法的相關(guan) 規定。
◆ 行政首長應當出庭應訴
被訴行政機關(guan) 負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關(guan) 相應的工作人員出庭。
◆ 可跨區域管轄
經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若幹人民法院跨行政區域管轄行政案件。
◆ 複議機關(guan) 是共同被告
經複議的案件，複議機關(guan) 決(jue) 定維持原行政行為(wei) 的，作出原行政行為(wei) 的行政機關(guan) 和複議機關(guan) 是共同被告；複議機關(guan) 改變原行政行為(wei) 的，複議機關(guan) 是被告。
◆ 可拘留拒不執行的行政機關(guan) 直接責任人
行政機關(guan) 拒絕履行判決(jue) 、裁定、調解書(shu) 的，增加規定“社會(hui) 影響惡劣的，可以對該行政機關(guan) 直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”。
（本報記者 殷泓）
