“如果說《憲法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助產(chan) 法’，是一個(ge) ‘助產(chan) 士’，它幫助母親(qin) 生出很多健康活潑的孩子。”9月17日，在中國法學會(hui) 組織召開的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》立法研討會(hui) 上，中國人民大學法學院教授、立法學研究會(hui) 常務副秘書(shu) 長馮(feng) 玉軍(jun) 形象地說。

為(wei) 了適應立法工作遇到的一些新情況、新問題，不久前，這位“助產(chan) 士”迎來“手術”——十二屆全國人大常委會(hui) 第十次會(hui) 議初次審議了《立法法》修正案草案。這也是該法自2000年頒布施行14年來的首次修正。

修改有哪些重點和難點？回應了哪些質疑？還存在哪些不足？研討會(hui) 上，十餘(yu) 位立法學、憲法學、行政法學、法理學等領域的專(zhuan) 家學者提出看法和建議。

紅頭文件要不要納入《立法法》調控？

對地方立法權的“放”，是此次《立法法》大修的亮點之一。草案擬將原來49個(ge) “較大的市”獨享的地方立法權，下放給全部282個(ge) “設區的市”。但不少專(zhuan) 家認為(wei) ，這一亮點還不夠。

“這次擴容，很多人都歡呼雀躍。”馮(feng) 玉軍(jun) 說，但地方立法權的標準不盡合理。“比如廣東(dong) 的中山市和東(dong) 莞市，它們(men) 不是設區的市，但GDP在全國都是數得上的。而按照這個(ge) 立法修正案，卻沒有立法權。”馮(feng) 玉軍(jun) 說，相反，一些設區的市，GDP很低，卻有立法權。馮(feng) 玉軍(jun) 認為(wei) ，這“說不過去”。

馮(feng) 玉軍(jun) 還提到，像北京的海澱區、朝陽區這樣的“大區”，人口數量不次於(yu) 其他設區的市，也不次於(yu) 一些較大的市，給不給它立法權，也應該被考慮。

“增加地方立法權的標準是什麽(me) ？是根據這個(ge) 地方的人口規模，還是按照經濟總量？”中共中央黨(dang) 校政法部教授、立法學研究會(hui) 常務理事封麗(li) 霞也表示，到底怎樣來進行設計，此前一直沒有達成比較好的共識。

“現在把立法權擴大到了設區的市，我覺得力度還不太大。”封麗(li) 霞說，雖然一些地方沒有立法權，但會(hui) 有很多紅頭文件。她認為(wei) ，應該把紅頭文件也納入到《立法法》調控的範圍內(nei) 。

“縣級政府靠什麽(me) 來管理？基本上是靠紅頭文件。”立法學研究會(hui) 常務秘書(shu) 長劉一傑也指出了這個(ge) 問題。“縣級政府是和老百姓接觸最多的，縣官是最難當的，他有很多事情直接和老百姓接觸，但是他卻沒有立法權。”

馮(feng) 玉軍(jun) 認為(wei) ，在實踐中，縣級政權起的作用非常重大，“對老百姓來講就是天。”因此，他提出，地方立法權的“放”，甚至可以擴大到縣。

但中國政法大學教授、立法學研究會(hui) 常務理事舒國瀅則擔心，擴權，可能會(hui) 給法律的統一性帶來衝(chong) 擊。“我們(men) 國家現在多頭立法、多部門立法的問題還沒解決(jue) 好，一旦把權力下放，會(hui) 帶來什麽(me) 問題，需要做好評估。”

此外，舒國瀅還提出另一個(ge) 擔心：擴權，會(hui) 不會(hui) 形成地方法律保護主義(yi) ？

“地方可能會(hui) 通過立法的方式，擴充自己的利益，保護自己的特有權利，這個(ge) 也要思考清楚。”舒國瀅說，放到什麽(me) 層次，是個(ge) 大問題，絕不是簡單的放。

問題法律誰有權提起撤銷？

那麽(me) ，是否有辦法防止地方法律保護主義(yi) 的形成？不少專(zhuan) 家提出，可以通過加強立法監督的途徑來解決(jue) 。

“如果立法監督不完善的話，依法立法，防止立法的本位主義(yi) ，防止地方保護主義(yi) ，防止立法衝(chong) 突，在很大程度上隻是比較美好的想象。”封麗(li) 霞說。

令封麗(li) 霞感到遺憾的是，此次修改中，雖然有強化備案審查相關(guan) 的闡述，但還是沒有專(zhuan) 門的立法監督機構，對立法進行比較專(zhuan) 業(ye) 的、全方位的製約。

此外，她認為(wei) ，立法的民主參與(yu) 、公開，也可以做得更實一些。

雖然修正案中對立法聽證做了比較細致的描述，但封麗(li) 霞認為(wei) ，還應該進行製度化的設計。另外，她認為(wei) ，立法提案權的主體(ti) 也可以適當擴大範圍。“比如一定數量的普通公民，如10萬(wan) 、20萬(wan) 的公民，共同提出一個(ge) 議案，是不是就可以有提案的權利？”

中國法學會(hui) 研究部副主任彭伶則提出，如何撤銷一些不合適的立法，也要有更細致的規定。“很多地方規章，都是在具體(ti) 案件中發現有問題。誰有權來提起撤銷？公民個(ge) 人可不可以？這些都需要解釋清楚。”

彭伶認為(wei) ，立法的撤銷還應該設定時間限。“如果沒有期限，也許等到撤銷的時候，這個(ge) 案子已經結束了，公民個(ge) 人的權益也已經受到了損害。”

中國人民大學法學院教授、立法學研究會(hui) 常務理事王軼提出，為(wei) 了督促人大常委會(hui) 的組成人員和人大代表積極行使職權，他們(men) 在常委會(hui) 討論法律製定修改時的發言，包括人大代表討論的發言，都應該公布。“隻要沒有涉及到國家機密、個(ge) 人隱私，都應該公布，供大家查閱，或者在相關(guan) 的媒體(ti) 上予以報道。”王軼認為(wei) ，這也有利於(yu) 督促常委和人大代表，在涉及到國計民生的重要法律製定時，踴躍地表達自己的意見和主張。

行政立法權和人大立法權應明確界定

除地方立法權擴容外，嚴(yan) 格控製授權立法，也被視作是此次立法法草案的另一亮點。但研討會(hui) 上，不少專(zhuan) 家認為(wei) ，權限劃分的問題還有待進一步解決(jue) 。

“《立法法》也被稱為(wei) ‘小憲法’，最關(guan) 鍵的問題是要完成立法體(ti) 製的構建，而立法體(ti) 製的核心問題，就是立法權限的劃分。”封麗(li) 霞說，由於(yu) 立法權限的劃分不是很清晰，導致很多立法的混亂(luan) 。而此次修改中，人大和行政機關(guan) 的權限仍然沒有劃分清楚。

“行政立法權的膨脹和人大立法權的弱化，是大家有目共睹的現象。”封麗(li) 霞認為(wei) ，要充分發揮人大民主立法，並明確界定國家權力機關(guan) 和行政機關(guan) 的立法權限。

“《立法法》修改要解決(jue) 哪些重點問題？是立法的質量問題，還是立法權限不清的問題？是程序不細的問題，還是技術不高的問題？或者是監督、撤銷等等這些不可操作的問題？”中國社科院法學所所長、立法學研究會(hui) 副會(hui) 長李林認為(wei) ，修改必須先明確指導思想，才能防止出現沒有輕重緩急、主次之分的局麵。