國務院日前發布的《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，完善農(nong) 村產(chan) 權製度，加快推進農(nong) 村土地確權、登記、頒證，依法保障農(nong) 民的土地承包經營權、宅基地使用權。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權（即“三權”）作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件。至此，以往少數地方政府以“土地換戶籍”的做法被叫停。
土地製度和戶籍製度並稱為(wei) 新型城鎮化的製度基石。有專(zhuan) 家認為(wei) ，土地製度改革需要盡快取得突破，否則可能會(hui) 出現與(yu) 戶籍製度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進程。而隨著戶改正式啟動，將促使農(nong) 地確權等基礎工作進程進一步加快，相關(guan) 法律修訂也將提上日程。
指向 《意見》明確完善農(nong) 村產(chan) 權製度
近日發布的《國務院關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》明確，將建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，“農(nong) 業(ye) ”和“非農(nong) 業(ye) ”區分戶口性質的城鄉(xiang) 二元戶籍製度將成為(wei) 曆史。不過，專(zhuan) 家認為(wei) ，對戶籍製度改革不能就戶籍改戶籍，而是需要將與(yu) 戶籍製度相聯係的城鄉(xiang) 土地、保障、福利、公共服務、就業(ye) 製度等聯動配套地開展改革。
針對土地製度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農(nong) 村產(chan) 權製度。土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農(nong) 戶的用益物權，集體(ti) 收益分配權是農(nong) 民作為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員應當享有的合法財產(chan) 權利。加快推進農(nong) 村土地確權、登記、頒證，依法保障農(nong) 民的土地承包經營權、宅基地使用權。推進農(nong) 村集體(ti) 經濟組織產(chan) 權製度改革，探索集體(ti) 經濟組織成員資格認定辦法和集體(ti) 經濟有效實現形式，保護成員的集體(ti) 財產(chan) 權和收益分配權。
多位專(zhuan) 家表示，實際上除了確權核實農(nong) 村產(chan) 權以外，農(nong) 村產(chan) 權製度改革的核心是產(chan) 權流轉，目前看來最佳途徑是發展農(nong) 村產(chan) 權流轉交易市場，提供相關(guan) 的產(chan) 權、房產(chan) 、土地等內(nei) 容的信息谘詢；鑒定合同的真實性和有效性；為(wei) 雙方當事人談判提供場所；協調處理糾紛等。
《意見》提出，建立農(nong) 村產(chan) 權流轉交易市場，推動農(nong) 村產(chan) 權流轉交易公開、公正、規範運行。堅持依法、自願、有償(chang) 的原則，引導農(nong) 業(ye) 轉移人口有序流轉土地承包經營權。進城落戶農(nong) 民是否有償(chang) 退出“三權”，應根據黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 精神，在尊重農(nong) 民意願前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件。
“在推進新型城市化過程中，政府應該把征地、戶籍、財政三方麵的製度改革統籌起來通盤考慮，並通過製定配套性的改革方案來從(cong) 整體(ti) 上推進，實現土地——財政——戶籍改革的全麵突破。”中國人民大學經濟學院教授陶然稱，中國城鎮化需要戶籍土地改革聯動，防止出現戶籍製度改革被土地製度鎖定的格局。
聯動 專(zhuan) 家建議戶改土改同步推進
有專(zhuan) 家曾表示，土地不能轉變為(wei) 財富，是戶籍製度改革與(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化的阻礙之一。農(nong) 民進城之後，實際上多數時候表現出“兩(liang) 頭靠”的特性，他們(men) 既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nong) 村土地，但土地並不能給他們(men) 帶來太多收益，所以出現大量“空心村”。
今後的鄉(xiang) 鎮建設中，為(wei) 了解決(jue) 資金問題，許多地方政府對土地製度改革寄予厚望。有人認為(wei) ，農(nong) 民現在所擁有的重要資產(chan) 就是土地，這包括幾十年不變的農(nong) 地承包權以及宅基地使用權。如果能在政策上允許農(nong) 村土地資產(chan) 進入市場，無疑能夠激活沉睡的土地資產(chan) 價(jia) 值，在保證農(nong) 民利益的同時，為(wei) 鄉(xiang) 鎮建設引入大量的市場資金。
然而，因為(wei) 農(nong) 民土地財產(chan) 權保障缺乏製度安排，農(nong) 民的土地權益在很大程度上是模糊的，農(nong) 民缺乏明確的製度預期，所以一些地方政府進行了如“土地換社保、土地換戶籍”等不合理的嚐試。雖然在部分地區這種交換看似在平穩開展，而實際上，據有關(guan) 部門統計，高達九成受訪農(nong) 民不願交地換非農(nong) 戶口，這中間出現了很多諸如強迫交換、強行征地等侵犯農(nong) 民權益的行為(wei) 。
“現有的戶籍製度和土地製度看似一個(ge) 管地，一個(ge) 管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家告訴《經濟參考報》記者，農(nong) 民的退出權和自由進入權在這兩(liang) 種製度下都沒有得到充分的保證，而如今戶籍改革已經啟動，相應的土地製度改革如果不盡快取得突破，有可能會(hui) 出現兩(liang) 種製度不相匹配的情況，最終拖累城鎮化整體(ti) 進程。
複旦大學社會(hui) 發展與(yu) 公共政策學院教授任遠也表示，從(cong) 整體(ti) 性改革而言，必須要看到戶籍製度改革與(yu) 土地製度改革的聯動性。農(nong) 村流出地的土地製度安排對於(yu) 農(nong) 村人口遷移和城鎮化選擇具有影響。小城鎮和中等城市的移民更加有願意獲得流入地城鎮的戶籍，而來自農(nong) 村的移民對於(yu) 獲得城鎮戶籍的期望則相對較弱，這是與(yu) 擁有農(nong) 村土地的因素相聯係的。因此，合理處理農(nong) 村土地製度改革和戶籍製度改革的關(guan) 聯性，對於(yu) 推動農(nong) 村人口離開土地進入城市，對於(yu) 妥善協調人口遷移和城鎮化的關(guan) 係尤其必要。
任遠認為(wei) ，農(nong) 村土地產(chan) 權應逐步和戶籍身份脫鉤，要將農(nong) 村土地轉換為(wei) 農(nong) 村居民的法人財產(chan) 權。通過積極發展基於(yu) 農(nong) 村土地財產(chan) 權的市場流轉體(ti) 製，可以幫助農(nong) 民能夠根據自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進入城鎮的束縛，從(cong) 而自覺地選擇遷移流動。
配套 確權、修法等基礎工作進程加快
隨著戶改正式啟動，將促使農(nong) 地確權等基礎工作進程進一步加快，相關(guan) 法律修訂也將提上日程。一位接近國土資源部的專(zhuan) 家表示，就現階段而言，戶籍改革的推進，將促使農(nong) 地確權等基礎工作的進程進一步加快，相關(guan) 法律的修訂也會(hui) 再次提上日程。作為(wei) 上述改革的基礎工作，農(nong) 村產(chan) 權製度改革已納入國土部今年的重點工作中，農(nong) 村土地所有權和使用權的確權登記工作正在推進。但從(cong) 操作層麵來看，最為(wei) 現實的一點，在於(yu) 保障城鎮化進程中的農(nong) 民權益。
而據記者此前獲得的消息，目前全國農(nong) 村集體(ti) 土地所有權確權登記發證率已超過九成，安徽和四川已經確定將開展整省農(nong) 村土地確權頒證的試點，另外要力爭(zheng) 用5年時間基本完成全國農(nong) 村土地承包經營權確權登記頒證。對此，中國農(nong) 業(ye) 科學院農(nong) 經所所長秦富表示，隻有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關(guan) 係，才能隨即展開其他各項改革工作。
而據中央農(nong) 村工作領導小組辦公室副局長趙陽日前確認，除了加快推進農(nong) 村土地確權登記辦證工作，依法保障農(nong) 民土地承包經營權和宅基地使用權以外，同時也正在積極推進農(nong) 村集體(ti) 經濟組織產(chan) 權製度的改革，探索集體(ti) 經濟的有效實現形式，切實保護農(nong) 民作為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員的集體(ti) 財產(chan) 權和收益分配權。
對於(yu) 進城落戶的農(nong) 民是否有償(chang) 退出“三權”，趙陽強調，應該充分尊重農(nong) 民的意願。新型城鎮化是一個(ge) 很長的曆史過程，在農(nong) 民進城的過程中，不僅(jin) 是他們(men) 自身需要有一個(ge) 逐步適應的過程，在這個(ge) 過程中間，作為(wei) 城市政府方麵，要為(wei) 他們(men) 提供均等化的公共服務，也有一個(ge) 承受能力的問題，還有一個(ge) 逐步完善的過程。之所以文件提出來，要保留進城農(nong) 民的三項權利，就是要讓他們(men) 進退有路，使城鎮化過程更加平順、更加和諧。
法律法規方麵，按現在的農(nong) 村土地承包法規定，“承包期內(nei) ，承包方全家遷入設區的市，轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。這客觀上留下了農(nong) 民進城必須放棄三權的法律依據。專(zhuan) 家認為(wei) ，對此需要盡快予以修訂，另外《土地管理法》的修訂也應盡快。
“土地是留是流，由農(nong) 民自己決(jue) 策。”此外，專(zhuan) 家還建議，在推進戶籍製度改革中，要對土地問題作出更為(wei) 具體(ti) 的說明。（記者 林遠 李唐寧）
