——公安部副部長黃明就國務院《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》答記者問
新華網北京７月３０日電（記者鄒偉(wei) 、白陽）近日，國務院印發了《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》（以下簡稱《意見》），這是當前和今後一個(ge) 時期指導全國各地推進戶籍製度改革的綱領性文件。就《意見》的出台背景、重要意義(yi) 和主要內(nei) 容等，公安部副部長黃明接受了記者的專(zhuan) 訪。
問：請簡要介紹一下《意見》出台的背景和過程。
答：改革開放以來，國家出台了一係列戶籍製度改革政策措施，在解決(jue) 農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口落戶城鎮方麵取得了一定成效。但是，許多長期在城鎮穩定就業(ye) 的農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口還沒有落戶，許多農(nong) 業(ye) 轉移人口還未能在教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障等方麵享受城鎮居民的基本公共服務，這些都對戶籍製度形成了問題倒逼、提出了改革要求。黨(dang) 的十八大和十八屆三中全會(hui) 對加快推進戶籍製度改革作出了部署，指明了方向，明確了路徑。
黨(dang) 中央、國務院高度重視戶籍製度改革工作。習(xi) 近平總書(shu) 記多次作出重要指示批示，先後主持召開中央全麵深化改革領導小組會(hui) 議、中央政治局常委會(hui) 議和中央政治局會(hui) 議，李克強總理主持召開國務院常務會(hui) 議，研究審議進一步推進戶籍製度改革的意見。中央領導同誌還多次聽取匯報，開展實地調研，對戶籍製度改革政策研究提出要求。為(wei) 深入貫徹落實中央的部署要求，２０１３年以來，公安部會(hui) 同國家發展改革委、中央農(nong) 辦、人力資源社會(hui) 保障部等１２個(ge) 部門組成專(zhuan) 門工作班子，全力開展《意見》研究起草工作。在廣泛深入調研、係統總結各地經驗的基礎上，１２個(ge) 部門梳理研究了一係列專(zhuan) 題，在形成《意見》初稿後，由公安部、國家發展改革委等６個(ge) 部門負責同誌帶隊分赴東(dong) 、中、西部省區市廣泛征求意見，深入研究論證，並認真開展了政策效果評估和數據測算。其間，認真聽取了各地群眾(zhong) 特別是廣大農(nong) 民工的意見，聽取了人大代表、政協委員和專(zhuan) 家學者的意見。國務院辦公廳多次召開座談會(hui) 、協調會(hui) 征求各地區各部門的意見。可以說，《意見》凝聚了廣大幹部群眾(zhong) 的智慧。
問：進一步推進戶籍製度改革的重大意義(yi) 是什麽(me) ？《意見》的主要特點體(ti) 現在哪些方麵？
答：進一步推進戶籍製度改革，是黨(dang) 的十八大和十八屆三中全會(hui) 確定的全麵深化改革的重要內(nei) 容，是一項牽一發動全身的基礎性改革，事關(guan) 工業(ye) 化、信息化、城鎮化和農(nong) 業(ye) 現代化同步發展，事關(guan) 社會(hui) 公平正義(yi) 和億(yi) 萬(wan) 人民福祉，事關(guan) 全麵建成小康社會(hui) 偉(wei) 大進程。《意見》的出台，標誌著戶籍製度改革這一基礎性改革開始進入全麵實施階段。
《意見》緊緊圍繞推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化建設的內(nei) 在要求，明確提出了進一步推進戶籍製度改革的指導思想、目標任務、政策措施和實現路徑，是指導當前和今後一個(ge) 時期戶籍製度改革的綱領性文件。與(yu) 以往相比，這次出台的《意見》有三個(ge) 明顯特點：一是這次改革是對戶籍政策的一次總體(ti) 調整，是在中央對新型城鎮化建設作出全麵規劃後，決(jue) 定在全國實施差別化落戶政策，這對合理布局大中小城市和小城鎮、合理引導人口分布將產(chan) 生十分重要的作用。二是這次改革是按照中央全麵深化改革的總體(ti) 部署進行的綜合配套改革，與(yu) 教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障、土地等方麵的改革統籌配套、協同推進。三是這次改革是對新型戶籍製度的一次整體(ti) 構建，還包括統一城鄉(xiang) 戶口登記製度、建立居住證製度、健全人口信息管理製度等多個(ge) 方麵。可以說，這次戶籍製度改革決(jue) 心之大、力度之大、範圍之廣、措施之實是前所未有的。
問：大家都知道，戶籍製度改革很難，那麽(me) 到底難在哪裏？針對這些難點，改革要遵循哪些原則？
答：戶籍製度改革是一項複雜的係統工程，麵臨(lin) 的情況複雜、需要兼顧的因素多、統籌推進的難度大。一是我國人口眾(zhong) 多、城鄉(xiang) 和區域發展差距較大，難以平衡；二是許多公共服務和社會(hui) 福利政策長期與(yu) 戶籍直接掛鉤，難以剝離；三是各類群體(ti) 發展願望和利益訴求多元多樣，難以協調。這些深層次矛盾決(jue) 定了推進戶籍製度改革的複雜性、艱巨性和長期性，必須立足當前、著眼長遠，綜合施策、協同攻堅。
對此，《意見》明確提出了推進戶籍製度改革需要把握的四項原則：一是堅持積極穩妥、規範有序。就是要立足基本國情，積極穩妥推進，優(you) 先解決(jue) 存量，有序引導增量，合理引導預期，不急躁、不冒進，一定要防止不切實際、一哄而上。二是堅持以人為(wei) 本、尊重群眾(zhong) 意願。就是要充分尊重城鄉(xiang) 居民自主定居意願，讓他們(men) 自主選擇自己的人生道路和職業(ye) 發展方向，不能采取強迫的做法，群眾(zhong) 要不要進城、何時進城、進哪個(ge) 城，都要讓群眾(zhong) 自己選擇，堅決(jue) 防止把農(nong) 民“拉進城”、“被落戶”。三是堅持因地製宜、區別對待。就是要充分考慮當地經濟社會(hui) 發展水平和綜合承載能力，以及提供基本公共服務的能力，由各地根據中央的總體(ti) 要求和政策安排，因地製宜實施差別化落戶政策，不分配指標，不層層加碼，給地方留有空間。四是堅持統籌配套、提供基本保障。就是要不斷擴大教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋麵，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，加快實現基本公共服務均等化。
問：這次戶籍製度改革的發展目標是什麽(me) ？
答：《意見》提出了到２０２０年戶籍製度改革的發展目標，主要包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是有序推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化。進一步調整戶口遷移政策，努力實現１億(yi) 左右農(nong) 業(ye) 轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶；穩步推進義(yi) 務教育、就業(ye) 服務、基本養(yang) 老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，逐步解決(jue) 在城鎮就業(ye) 居住而沒有落戶人員享有城鎮基本公共服務的問題。二是基本建立新型戶籍製度。通過進一步推進戶籍製度改革，統一城鄉(xiang) 戶口登記製度，全麵實施居住證製度，基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業(ye) 為(wei) 基本條件、以經常居住地登記為(wei) 基本形式的戶口遷移登記製度，建成國家人口基礎信息庫，實現跨部門、跨地區信息整合和共享，以適應全麵建成小康社會(hui) 的需要，為(wei) 推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化提供有力支撐。
問：實現１億(yi) 左右農(nong) 業(ye) 轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標，這個(ge) 總量很龐大，實現這個(ge) 目標有沒有把握？
答：實現１億(yi) 左右人口落戶城鎮的目標十分重要，目的在於(yu) 推進以人為(wei) 核心的城鎮化，讓符合條件的農(nong) 業(ye) 轉移人口真正實現“市民夢”，融入城市社會(hui) ，提升人民群眾(zhong) 生活水平和質量。
《國家新型城鎮化規劃（２０１４—２０２０年）》已經公布了這一發展目標，戶籍製度改革要與(yu) 新型城鎮化發展同步，也提出了同樣的目標。實現１億(yi) 左右人口落戶城鎮，是就全國而言的總體(ti) 預計目標，是一個(ge) 大約數目，可以多一點，也可以少一點，要一切從(cong) 實際出發，實事求是。應當說，這也是一個(ge) 符合實際的目標，公安部和國家統計局對政策效果進行了整體(ti) 評估，並根據農(nong) 業(ye) 轉移人口存量和將產(chan) 生的增量，以及新型城鎮化發展趨勢等因素，對未來幾年進城落戶人口總量進行了認真測算，實現這個(ge) 目標是比較有把握的。
問：《意見》對“全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開中等城市落戶限製，合理確定大城市落戶條件，嚴(yan) 格控製特大城市人口規模”作出了具體(ti) 規定，應當怎樣理解？
答：近年來，我國城鎮化快速推進，取得舉(ju) 世矚目的成就。但同時也應看到，城鎮空間分布和規模結構不合理、與(yu) 資源環境承載能力不匹配的問題仍十分突出。東(dong) 部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘；中小城市和小城鎮集聚產(chan) 業(ye) 和人口不足，潛力沒有得到充分發揮；特大城市和部分大城市人口壓力偏大，與(yu) 綜合承載能力之間的矛盾加劇，空氣汙染、交通擁堵、公共安全問題等“城市病”日益嚴(yan) 重，需要有效控製人口規模。因此，需要兼顧大中小城市和建製鎮、東(dong) 中西部地區的不同實際，根據人口規模和綜合承載能力的不同情況，實施差別化落戶政策。具體(ti) 來講：
全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，就是基本沒有門檻。隻要群眾(zhong) 有意願，有合法穩定的住所，哪怕是租房子，都可以落戶。
有序放開中等城市落戶限製，就是門檻較低。隻要具有合法穩定就業(ye) 和合法穩定住所（含租賃）等條件，按照先後順序排隊，有落戶意願的，一般都可以落戶。
合理確定大城市落戶條件，就是降低門檻。國際經驗表明，城市具有一定規模對經濟發展、城市交通、居民生活、節約資源有利，但過猶不及。我國大城市情況不盡相同，落戶政策也要根據綜合承載能力和可能，相應有所區別。城區人口１００萬(wan) 至３００萬(wan) 的城市還有發展空間，能放開落戶條件的盡量放開。城區人口３００萬(wan) 至５００萬(wan) 的城市要適度控製落戶規模和節奏，防止人口發展過快，落戶條件就要嚴(yan) 格一些。
嚴(yan) 格控製特大城市人口規模，這個(ge) 政策導向是非常明確的。目前一些特大城市尤其是千萬(wan) 人口以上的城市人口壓力很大，已經消化不了，不能再擴大人口規模，增加新的負擔。首先，要嚴(yan) 格戶口遷移政策，改進和完善現行落戶政策。要堅持因城施策、一城一策，根據城市實際情況，建立完善積分落戶製度，按照總量控製、公開透明、公平公正的原則，合理解決(jue) 落戶問題。戶籍人口比重比較低的城市，要逐步提高戶籍人口比重。其次，特大城市要科學定位城市功能，加快產(chan) 業(ye) 轉型升級，適當疏散經濟功能和其他功能，引導人口有出有進，使人口結構更加合理。
問：為(wei) 什麽(me) 要以人口規模來確定各類城市落戶政策？
答：這次戶籍製度改革沒有簡單以城市行政級別來確定落戶政策，主要考慮是，城市行政級別難以真實反映當前我國各類城市的人口實際情況。比如，相同行政級別的城市人口規模差異較大，同樣是地級市，有的人口超過８００萬(wan) ，有的隻有二、三十萬(wan) 。同樣行政級別的城市，地域、環境等綜合承載能力差別也很大，有的還有很大的發展空間，有的已經很緊張。按照人口規模來確定各類城市落戶政策，不與(yu) 城市行政級別直接掛鉤，不僅(jin) 符合各地實際，而且也有利於(yu) 各地因地製宜地確定落戶政策，有利於(yu) 引導人口在大中小城市和小城鎮有序落戶。
至於(yu) 新的城市類別劃分標準，目前國家發展改革委正會(hui) 同有關(guan) 部門抓緊研究。
問：我國已經實施戶籍製度和居民身份證製度，為(wei) 什麽(me) 還要建立居住證製度？國家層麵居住證製度的政策什麽(me) 時候出台？
答：建立居住證製度，是一個(ge) 過渡性的製度安排，主要是為(wei) 了建立健全與(yu) 居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機製，解決(jue) 那些已經在城鎮就業(ye) 居住但未落戶的農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口在教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障等方麵的實際困難。
公安部在總結各地做法、深入調查研究的基礎上，形成了《居住證管理辦法》草案。目前，由國務院法製辦和公安部牽頭，會(hui) 同有關(guan) 部門正組織廣泛聽取各地各部門的意見，待進一步修改完善後報國務院審批。按照中央的要求，《居住證管理辦法》今年將要出台。主要是明確居住證的功能定位，規範居住證申領條件、辦理程序以及居住證持有人權利義(yi) 務等基本內(nei) 容。待《辦法》出台後，由各地從(cong) 本地實際出發，因地製宜製定具體(ti) 實施意見；已經探索實施這一製度的，要及時修訂、有效銜接。
問：《意見》提出要統籌推進教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障、農(nong) 村產(chan) 權、財力保障等相關(guan) 領域配套改革，如何理解？
答：按照黨(dang) 中央、國務院的部署，這次戶籍製度改革要與(yu) 有關(guan) 經濟社會(hui) 領域改革統籌配套，有序推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化。既要加快推進戶籍製度改革，進一步調整戶口遷移政策，公平有序地解決(jue) 符合條件的農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶的問題，確保他們(men) 全麵平等享有當地常住戶口居民同等的待遇；又要協同推進相關(guan) 領域配套改革，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，讓在城鎮就業(ye) 居住半年以上但未落戶的農(nong) 業(ye) 轉移人口和其他常住人口在子女教育、就業(ye) 扶持、醫療衛生、社會(hui) 保險、住房保障等方麵逐步享受當地居民同等的基本公共服務。因此，《意見》明確提出要切實保障農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口合法權益，要求各有關(guan) 部門要按照職能分工，抓緊製定教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障、農(nong) 村產(chan) 權、財力保障等方麵的配套政策，完善法規，落實經費保障。
問：建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，具有什麽(me) 實際意義(yi) ？
答：《意見》明確提出，取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為(wei) 居民戶口，體(ti) 現戶籍製度的人口登記管理功能。這意味著將不再區分農(nong) 村娃與(yu) 城市娃，標誌著城裏人和農(nong) 村人身份上的統一，打破了幾十年來城鄉(xiang) 分割的戶籍壁壘，是社會(hui) 發展的一大進步。還要建立與(yu) 統一城鄉(xiang) 戶口登記製度相適應的教育、衛生計生、就業(ye) 、社保、住房、土地及人口統計製度，逐步實現城鄉(xiang) 居民平等享有公共服務和社會(hui) 福利待遇。戶口登記製度統一後，將不再以農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口為(wei) 依據區分農(nong) 村人與(yu) 城裏人，改為(wei) 根據居住地的不同來區分城鎮人口和農(nong) 村人口，根據從(cong) 事的職業(ye) 區分農(nong) 業(ye) 人口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 人口。當然，由於(yu) 城鄉(xiang) 發展不平衡，居住在農(nong) 村的居民與(yu) 居住在城裏的居民原先存在的待遇差別的消除，需要有一個(ge) 過程，需要加快推進基本公共服務均等化、加快推進城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展，還要加快推進農(nong) 村土地確權、登記、頒證，維護好農(nong) 民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體(ti) 收益分配權。
問：《意見》提出，要建設和完善國家人口基礎信息庫，請介紹目前工作進展情況。
答：建立健全實際居住人口登記製度，加快人口信息係統的建設和應用，是推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的重要基礎。多年來，公安部和各地公安機關(guan) 高度重視、大力加強戶口登記管理規範化建設，為(wei) 每一個(ge) 公民編製了唯一且終身不變的公民身份號碼，建成了覆蓋全國１３億(yi) 人口、以公民身份號碼為(wei) 唯一標識的全國人口基本信息資源庫，為(wei) 建設和完善國家人口基礎信息庫打下了堅實基礎。
按照中央提出的建設四大基礎信息庫的部署要求，公安部牽頭負責，國家發展改革委、外交部、民政部、教育部、人力資源社會(hui) 保障部、國家衛生計生委、工業(ye) 信息化部、住房城鄉(xiang) 建設部、國家稅務總局、國家統計局、中國保監會(hui) 等部門參加，大力推進國家人口基礎信息庫建設。目前，項目總體(ti) 推進順利，按照計劃安排，年底前開始麵向各共建單位開通人口信息共享服務。
