●《環境保護法》通過稿確立了一個(ge) 新的基本原則，即損害者擔責原則。以前強調的僅(jin) 僅(jin) 是汙染者擔責而忽視了生態破壞者的責任，此次修訂則把環境汙染和生態損害的責任加以合並，用損害者擔責原則予以概括，更為(wei) 準確、到位。

　　●在此次修訂的《環境保護法》中，設置了專(zhuan) 門條款規範流域水汙染和區域大氣汙染的防治問題，實現了由點源的控製向區域的協調和聯動防治轉型，體(ti) 現了解決(jue) 環境問題的針對性。

　　●此次《環境保護法》修訂，授予了環境保護和其他負有環境保護監督管理職責的部門對違法排汙設備的查封、扣押權，這對及時解決(jue) 環境汙染和生態破壞的違法問題意義(yi) 重大。

　　●此次《環境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟製度，建立起環境公益訴訟製度，通過稿放寬了環境公益訴訟主體(ti) 的資格條件，強調發揮社會(hui) 監督政府與(yu) 企業(ye) 的作用。最高人民法院應適時出台環境公益訴訟相關(guan) 的司法解釋，為(wei) 環境公益訴訟的實施提供製度保障。

　　●雖然此次修訂未設置表麵上的環境權，卻設置了實質的細化的環境權，這將對公民環境權的保障和發展起到積極的推動作用。建議中央在生態文明建設體(ti) 製改革方案確立之後再行修訂《環境保護法》，將新的體(ti) 製入法。

　　編者按

　　十二屆全國人大常委會(hui) 第八次會(hui) 議4月24日審議通過《環境保護法》修正案草案。從(cong) 2012年首次公布《環境保護法》修正案草案到現在，這部法律已經曆了兩(liang) 次公開征求意見，四次審議，才最終獲得通過。新修訂的《環境保護法》有哪些亮點？在落實《環境保護法》時還有哪些難點？本版特約請相關(guan) 專(zhuan) 家撰寫(xie) 文章，以饗讀者。

　　《環境保護法》修訂曆時3年多，4月24日終於(yu) 得以通過，《環境保護法》自1989年頒布實施，到25年後的首次修訂，從(cong) 最初的小步走到如今的大步跑，立法試水與(yu) 改革的力度越來越大，體(ti) 現了民主立法、科學立法、開門立法在環境保護領域的有效實踐。此次《環境保護法》的通過稿具有理念先進、科學民主、手段硬實、模式創新、責任嚴(yan) 厲等特點。在某種程度上說，此次修訂的《環境保護法》是新中國曆史上最嚴(yan) 厲的部門基礎法之一。

　　修訂的亮點

　　從(cong) 通過稿的結構、內(nei) 容來看，借鑒了國外環境法的最新發展趨勢，平衡了各方麵的利益，體(ti) 現了中國環境問題的實際。總體(ti) 來看，具有以下亮點：

　　一是立法理念有創新。此次《環境保護法》修訂，不僅(jin) 提出生態文明的理念，而且規定了相關(guan) 的法律製度、機製和責任，以及保障生態文明理念的具體(ti) 實施。此外，為(wei) 建設生態文明，解決(jue) 現實的環境問題，還必須在先進的立法理念指導之下，創新環境法的基本原則。此次修訂在對傳(chuan) 統的環境保護與(yu) 經濟社會(hui) 發展相協調原則修正的基礎之上，明確了經濟社會(hui) 發展與(yu) 環境保護相協調的環境優(you) 先原則，體(ti) 現了我國經濟社會(hui) 發展的新特點和新趨勢，並表明了我國已經具備解決(jue) 環境問題所需要的經濟實力與(yu) 技術能力，以及黨(dang) 和政府對解決(jue) 環境問題的決(jue) 心。與(yu) 此同時，和前幾稿相比，此次《環境保護法》通過稿還確立了一個(ge) 新的基本原則，即損害者擔責原則。這是四審稿的一個(ge) 重大突破，以前的修改稿強調的僅(jin) 僅(jin) 是汙染者擔責而忽視了生態破壞者的責任，而此次修訂則把環境汙染和生態損害的責任加以合並，用損害者擔責原則予以概括，更為(wei) 準確、到位。

　　二是基礎手段有加強。環境保護必須加強基礎工作，此項基礎工作既包括教育與(yu) 科技，也包括經濟投入與(yu) 社會(hui) 支持。此次《環境保護法》修訂，特別注重教育手段的加強，如將6月5日確定為(wei) 環境日，而眾(zhong) 所周知6月5日也是世界環境日，這勢必會(hui) 使得我國公民的環境保護意識得到進一步提高。同時，環境問題也是一個(ge) 科技問題，因此，此次《環境保護法》的修訂亦十分注重通過以科學研究與(yu) 技術創新為(wei) 手段來解決(jue) 環境問題，從(cong) 而找到解決(jue) 問題的抓手。如此法規定，加強環境與(yu) 健康風險調查研究，加強環境風險評估等。

　　三是監管模式有轉型。法律必須解決(jue) 現實的問題，而當下的環境問題和1989年《環境保護法》製定時候的情況可謂大相徑庭。和以前相比，現在的環境問題既是點上的問題，也是麵上和線上的問題。1989年《環境保護法》側(ce) 重於(yu) 點源的控製與(yu) 點源違法的法律責任追究。20多年過去了，我國經濟、社會(hui) 粗放式的快速發展，使得點源汙染之間以及點源汙染與(yu) 社會(hui) 性排放之間相疊加，導致線上與(yu) 麵上的環境汙染問題頻發。最近幾年越來越突出的流域水汙染問題和區域霧霾汙染就是最典型的寫(xie) 照，在現在的環境法律法規中難以找到有效解決(jue) 流域水汙染和區域霧霾防治的手段。因此，必須通過區域間的聯動、協同、互助及責任分配予以妥善解決(jue) 。在此次修訂的《環境保護法》中，設置了專(zhuan) 門條款來規範流域水汙染和區域大氣汙染的防治問題，實現了由點源的控製向區域的協調和聯動防治轉型，體(ti) 現了解決(jue) 環境問題的針對性。另外，對畜禽養(yang) 殖和屠宰場的設置可能引發的區域性麵源汙染，此法也做了考慮。值得注意的是，此次修訂在環境監管中引入了“許可管理”和“信用管理”的模式。通過許可管理，對排汙企業(ye) 實施排汙許可，盡可能合並對企業(ye) 的審批和環境監管，減輕企業(ye) 的負擔；通過環境信用，那些造成環境汙染、生態破壞的企業(ye) ，將麵臨(lin) 降低甚至喪(sang) 失環境信譽的處罰，從(cong) 而使其減少或者失去進一步發展的機會(hui) 。在當下建設公民信用和企業(ye) 信用的社會(hui) 大背景下，這一手段有利於(yu) 發揮公民和企業(ye) 守法的自覺性，使強製守法變為(wei) 自覺守法。

　　四是監管手段出硬招。環境問題現在之所以如此嚴(yan) 重，環保部門和其他的一些監管部門的監管不力是主要原因之一，而造成監管不力的主要原因則在於(yu) 立法所授予的監管措施缺乏強製手段，且實效性不夠。此次《環境保護法》修訂，授予了環境保護和其他負有環境保護監督管理職責的部門對違法排汙設備的查封、扣押權，這對及時解決(jue) 環境汙染和生態破壞的違法問題意義(yi) 重大。另外，為(wei) 了保證監管的實效性，在此次《環境保護法》修訂中提出了一些協同監管的具體(ti) 措施，譬如對於(yu) 環境汙染企業(ye) ，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監管部門可限製其上市或已經上市的不得繼續融資等。這一係列的措施將不僅(jin) 有利於(yu) 促進企業(ye) 實行綠色生產(chan) 、清潔生產(chan) ，也有利於(yu) 地區經濟結構大調整，更有利於(yu) 我國生態文明建設。此外，此次《環境保護法》修訂在借鑒了《水汙染防治法》立法經驗的基礎之上，對於(yu) 隻重經濟增長而忽視環境保護的地方政府，規定了區域限批製度，即對環境汙染嚴(yan) 重的地區，可以暫停審批其環境影響報告書(shu) ，限製其進一步發展，用限製發展的措施來倒逼地方政府解決(jue) 區域性的環境問題，倒逼相關(guan) 企業(ye) 解決(jue) 其企業(ye) 內(nei) 部的環境問題。另外，對於(yu) 區域規劃未進行環評而開始建設的，新法也作了措施規定。

　　五是監督參與(yu) 顯民主。首先，此次修訂的《環境保護法》中專(zhuan) 門設立了信息公開和公眾(zhong) 參與(yu) 一章，體(ti) 現了環境保護的民主性。基於(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) 必須堅持科學參與(yu) 的要求，此次《環境保護法》的通過稿還專(zhuan) 門規定了信息公開的要求、程序及條件，並對公眾(zhong) 參與(yu) 環境保護的渠道、方式和程序做了原則性規定。由此可見，此次《環境保護法》修訂積極響應了黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 國家治理應注重發揮社會(hui) 治理作用的方針。其次，為(wei) 了監督各級人民政府依法履責、保護環境，此次《環境保護法》的修訂中除了規定環境保護地方政府負責製以外，還規定各級政府應向同級人大常委會(hui) 報告環境保護工作和及時通報重大環境事件的製度，使政府的環境保護工作接受人大的監督，從(cong) 而通過人大的監督有效地解決(jue) 地方政府消極履職問題。再次，由於(yu) 環境保護涉及到千千萬(wan) 萬(wan) 社會(hui) 公眾(zhong) 的利益，為(wei) 了解決(jue) 違法企業(ye) 和地方政府可能發生的不當作為(wei) 甚至不作為(wei) 問題，此次《環境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟製度，建立起環境公益訴訟製度。和前幾稿相比，通過稿放寬了環境公益訴訟主體(ti) 的資格條件，即在設區的市級以上民政部門登記的環保社會(hui) 組織，隻要從(cong) 事5年以上環境保護工作且無違法記錄即信譽良好，即可以作為(wei) 原告主體(ti) 對違法的企業(ye) 或地方政府提起環境民事或行政公益訴訟，發揮社會(hui) 監督政府與(yu) 企業(ye) 的作用。而且，此次《環境保護法》通過稿還規定了環保社會(hui) 組織不得以公益訴訟來謀取利益，以避免公益訴訟的混亂(luan) 或壟斷情形發生。上述規定，健全了環境保護的力量架構，政府、企業(ye) 、社會(hui) 達成新的角色平衡，從(cong) 而形成了新的法律秩序。

　　六是法律責任求嚴(yan) 厲。毋庸置疑，法律的強製性在於(yu) 其嚴(yan) 厲性。我國的環境汙染形勢之所以如此嚴(yan) 峻，一個(ge) 很重要的原因便是法律責任不嚴(yan) 厲。此次《環境保護法》的修訂，在以下幾個(ge) 方麵加強了法律責任的嚴(yan) 厲性，讓《環境保護法》長出了能夠製裁違法行為(wei) 的“爪”與(yu) “牙”：其一，對4種情況規定了行政拘留措施。如未進行環境影響評價(jia) 就擅自開工建設的汙染項目，對其負責人予以行政拘留；對於(yu) 偷排、暗排的企業(ye) ，對其負責人及相關(guan) 責任人予以行政拘留；對於(yu) 隱報、瞞報或篡改排汙數據的企業(ye) 責任人予以行政拘留；對於(yu) 造成重大環境汙染事故尚不構成犯罪的相關(guan) 人員亦可予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有極大的威懾力，將對推卸責任的企業(ye) 起到有效的威懾作用。其二，針對發生重大環境違法事件的地方政府分管領導及環境監管機關(guan) 的主要負責人，設立了引咎辭職製度。即對於(yu) 那些因監管缺位、越位、不到位，以及其他一些環境行政違法行為(wei) 而造成重大影響，或者發生重大環境汙染事故的地方政府或環境監管機關(guan) 的相關(guan) 領導，責令其引咎辭職，從(cong) 而通過與(yu) 其政治前途掛鉤的做法促使其忠實地履行法律規定的職責。其三，對企業(ye) 規定了按日計罰的措施，即對於(yu) 那些責令其限期整改卻屢教不改的企業(ye) ，從(cong) 責令之日起按日計算罰款，並且鼓勵各地方按照地方實際設定罰款的數額，可見罰款上不封頂。這種嚴(yan) 厲的製裁措施有利於(yu) 遏製那些心存僥(jiao) 幸的企業(ye) 的僥(jiao) 幸心理，並解決(jue) 違法成本低而守法成本高的問題，做到原則性與(yu) 靈活性的有效結合。

　　修訂的難點

　　此次《環境保護法》修訂雖然設立了諸多製度，創立了諸多機製，並明確了相關(guan) 法律責任。但是，總體(ti) 來說，還具有以下難點，需要下一步予以解決(jue) 。

　　一是生態保護與(yu) 環境汙染防治如何有機協調的問題。總體(ti) 來說，此次《環境保護法》應當是陸空一體(ti) 、海陸一體(ti) 統籌規範，而現實是，修訂側(ce) 重於(yu) 汙染防治，對於(yu) 生態保護方麵的修改不足。因此，《環境保護法》作為(wei) 環境領域基本法的地位尚待凸顯，生態和自然資源保護領域的缺陷需要在下一步具體(ti) 的立法中予以彌補。此次《環境保護法》修訂仍維持了此前《環境保護法》對於(yu) “環境”概念的規定，即環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體(ti) ，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉(xiang) 村等。毋庸置疑，環境的概念是平衡的，可謂體(ti) 現了各方麵的因素。那麽(me) ，既然此次對環境的概念未能做出修改，為(wei) 何其條文具體(ti) 內(nei) 容卻仍然過於(yu) 側(ce) 重於(yu) 規製汙染防治？所以，這表明其結構具有一定的失衡，建議在以後製定行政法規與(yu) 行政規章時能夠彌補這一缺陷。

　　二是強製措施實施難的問題。眾(zhong) 所周知，環保部門僅(jin) 僅(jin) 是環境監管部門，讓其承擔強製措施的實施主體(ti) 確有一定的難度。如2008年出台的《水汙染防治法》，賦予了環保部門拆除違法排汙設備的權力，但是已經過去6年了，流域水汙染的現象仍然很突出，主要的原因在於(yu) 一些非法偷排、違法排汙的現象未能得到很好治理，而《水汙染防治法》雖然賦予了環保部門拆除違法排汙設備的權力，但其實施效果並不盡如人意。同樣，此次《環境保護法》修訂授予環保部門以查封、扣押等執法權力，對於(yu) 有些個(ge) 案來說是可以解決(jue) 執法難的問題，但對於(yu) 那些大型企業(ye) 特別是大型國有企業(ye) 而言，環保部門執行起來可能會(hui) 有一定的難度。立法授予環保部門執法權力而環保部門卻不敢用或不能用，其結果就是環保部門很可能就成為(wei) 權力機關(guan) 追究行政責任的對象，或者社會(hui) 公眾(zhong) 提起公益訴訟的對象。因此，在此情況下加強環保部門獨立執法能力的建設便顯得尤其重要。此外，此次修改，把所有違法企業(ye) 的關(guan) 閉權仍然局限於(yu) 人民政府，不利於(yu) 提高環境監管效率。而實踐中，讓環保部門去關(guan) 閉企業(ye) 也有難度。下一步可以開展有關(guan) 授權關(guan) 閉的試點。

　　三是公益訴訟需出台細則。此次《環境保護法》修訂提出的環境公益訴訟，是對國際環境公民訴訟的借鑒和發展，是中國環境民主的跨越式發展。但是，此次修訂忽視了個(ge) 人的公益訴訟資格。其難處在於(yu) ，在當前的實際情形下若將個(ge) 人加進訴訟主體(ti) ，就會(hui) 發生因訴訟太多從(cong) 而導致行政機關(guan) 產(chan) 生“訴累”的情況。所以比較穩妥的方式是，先將社會(hui) 組織納入訴訟主體(ti) 範圍，待形成新的秩序企業(ye) 逐漸開始自覺守法，政府逐漸開始嚴(yan) 格執法時，再將個(ge) 人納入。而且，當前社會(hui) 組織具備財力和技術的實際條件，而個(ge) 人往往不具備這些優(you) 勢，因此這一考慮是有合理性的。此外，《環境保護法》設置的公益訴訟規定比較原則。為(wei) 什麽(me) 不細化？因為(wei) 還需要嚐試和探索，如規定得太細，反而會(hui) 約束這個(ge) 製度的實施。環境公益訴訟製度的實施，需要解決(jue) 具體(ti) 的程序、方法、舉(ju) 證責任分配以及裁決(jue) 、執行等方麵的細節問題。因此，最高人民法院應適時出台環境公益訴訟相關(guan) 的司法解釋，為(wei) 環境公益訴訟的實施提供製度保障。

　　修訂的遺憾

　　此次《環境保護法》的修訂，雖然解決(jue) 了許多曆史遺留問題，並對環境法律的體(ti) 製、製度、機製和責任等相關(guan) 問題進行了很大的創新，但是仍然存在以下遺憾：

　　一是《環境保護法》沒有明確承認和宣告公民的環境權。在環境汙染嚴(yan) 重的社會(hui) 背景下，在追求生態文明的時代趨勢下，公民的環境權作為(wei) 世界民主國家公民得以生存和發展的最為(wei) 基本的權利，其基礎作用應當得到特別地突出。而在此次《環境保護法》的修訂過程中，在多方學者和社會(hui) 人士的參與(yu) 和努力之下，仍然沒能將環境權載入此次通過稿，不能不說是一個(ge) 遺憾。但是，環境權既是一個(ge) 總體(ti) 概念，也是一項具體(ti) 實踐。此次《環境保護法》修訂專(zhuan) 門設立了信息公開和公眾(zhong) 參與(yu) 製度，並且建立了環境公益訴訟製度，從(cong) 實踐上保障了公民的知情權、參與(yu) 權、監督權和訴訟權。這就表明，雖然此次修訂未設置表麵上的環境權，卻設置了實質的細化的環境權，這將對公民環境權的保障與(yu) 發展起到積極的推動作用，令人欣慰。

　　二是環境保護監管體(ti) 製不順的局麵仍然沒有得到理清。我國的資源問題、生態問題和環境問題總體(ti) 嚴(yan) 峻的局麵，說明環境保護的監管體(ti) 製急需理順。但是，此次《環境保護法》修訂對環境保護的監管體(ti) 製並未做出調整，這說明部門間的利益未能得到有效的協調。目前，如何區分與(yu) 協調統一監督管理和分工監督管理負責的關(guan) 係、層次及其直接性與(yu) 間接性，在執法實踐中是一個(ge) 大問題，如不解決(jue) 很多先進的環境法律製度、機製將難以在實踐之中發揮有效的作用。按照黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定的要求，此次進行生態環境保護，中央將成立生態文明改革領導小組，開展生態文明體(ti) 製建設的改革工作。因此，建議中央在生態文明建設體(ti) 製改革方案確立之後再行修訂《環境保護法》，將新的體(ti) 製入法。

　　三是立法結構瘸腿的現象沒有得到糾正。1989年的《環境保護法》給環境下了一個(ge) 大概念，既包括自然資源，還包括生態環境；既包括生態保護，還包括汙染防治。但總體(ti) 來說，該法側(ce) 重於(yu) 汙染防治，甚至一些學者基於(yu) 此認為(wei) 該法本質上是汙染控製法。雖然此次修訂《環境保護法》規定了生態補償(chang) 等措施，但是總體(ti) 來說和生態保護有關(guan) 的自然資源開發利用、林業(ye) 環境、農(nong) 業(ye) 環境、水環境、水土保持等方麵規定修改得很少，綜合性不足，立法結構瘸腿的現象沒有得到糾正。基於(yu) 《環境保護法》仍然屬於(yu) 全國人大常委會(hui) 通過的法律，與(yu) 《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級一樣，難以起到統帥這些環境資源專(zhuan) 門領域法律的作用，以及沒有上升為(wei) 大環境意義(yi) 上的環境保護基本法的現實情況。所以，一些學者認為(wei) 此次修訂的《環境保護法》，部門立法的色彩仍很濃厚，可以為(wei) 環境保護部門提高執法監管能力和實效所用，但對於(yu) 遵守各領域專(zhuan) 門立法的水利、國土、林業(ye) 、海洋等部門則難以適用。該立法缺陷會(hui) 造成這樣一個(ge) 後果，即一些製度的設計會(hui) 存在相互衝(chong) 突或相互重合的情況，如環境信息公開和環境公益訴訟是否僅(jin) 針對汙染控製領域？對於(yu) 水資源保護、森林資源保護、土地資源保護等領域的生態破壞行為(wei) ，行政主管部門和法院能否以已有專(zhuan) 門法律為(wei) 由，不適用《環境保護法》的信息公開和公益訴訟規定？值得進一步研究。

　　一部法律不可能采納所有的意見。總體(ti) 來說，此次修訂《環境保護法》借鑒和吸收了國際上一些成熟的、民主的法律製度，譬如環境公民訴訟製度、信息公開製度、公眾(zhong) 參與(yu) 製度等，並廣泛吸收了各界學者和實務工作者等人士多年的意見與(yu) 籲求，因此得到了社會(hui) 各界的廣泛好評。雖然有缺憾，但是還是可以說，此次《環境保護法》修訂是一次滿足各界期望的、成功的修訂。

　　（作者係國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所副所長、中國社科院法學所教授）