今年中央一號文件對當前和今後一個(ge) 時期農(nong) 村土地製度改革作出了進一步部署，社會(hui) 高度關(guan) 注。目前，各方對於(yu) 土地製度改革的議論不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的範圍能大一些，這種想法表達了人們(men) 對改革的熱切期盼，但是，對於(yu) 土地製度改革的相關(guan) 安排，必須保持清醒認識，不要誤讀、誤判，更不能事情還沒弄明白就盲目推進。農(nong) 村土地製度改革，必須在中央統一部署下，按照“守住底線、 試點先行”的原則，審慎穩妥推進。

 

　　底線不能破

 

　　土地製度是農(nong) 村的基礎製度，深化農(nong) 村土地製度改革有三條底線，即農(nong) 村土地農(nong) 民集體(ti) 所有必須堅持，農(nong) 村基本經營製度仍要堅守，耕地紅線也不能動搖。

 

　　第一、就是要堅持農(nong) 村土地農(nong) 民集體(ti) 所有。中華人民共和國《憲法》第10條規定：“農(nong) 村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於(yu) 國家所有的以外，屬於(yu) 集體(ti) 所有” 《物權法》第59條規定：“農(nong) 民集體(ti) 所有的不動產(chan) 和動產(chan) ，屬於(yu) 本集體(ti) 成員集體(ti) 所有。”可見，農(nong) 村土地屬於(yu) 農(nong) 民集體(ti) 所有是我國農(nong) 村經濟的根本製度。在此基礎上，《土地管理法》第10條規定“農(nong) 民集體(ti) 所有的土地依法屬於(yu) 村農(nong) 民集體(ti) 所有的，由村集體(ti) 經濟組織或者村民委員會(hui) 經營、管理；已經分別屬於(yu) 村內(nei) 兩(liang) 個(ge) 以上農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的農(nong) 民集體(ti) 所有的，由村內(nei) 各該農(nong) 村集體(ti) 經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於(yu) 鄉(xiang) （鎮）農(nong) 民集體(ti) 所有的，由鄉(xiang) （鎮）農(nong) 村集體(ti) 經濟組織經營、管理。”由此可見，農(nong) 地集體(ti) 所有不僅(jin) 是公有製的重要組成部分，也是我國農(nong) 村社會(hui) 治理機製的基礎。在農(nong) 村的實際經濟生活中，農(nong) 地的集體(ti) 所有不僅(jin) 邊界清晰（即“本集體(ti) 組織成員”所有，一般就是指村民小組或原生產(chan) 小隊的範圍），而且，成員享有的權利也十分明確，依個(ge) 人觀察，這種集體(ti) 所有具有明顯的按份共有性質，是實實在在的財產(chan) 所有權體(ti) 現。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，堅持農(nong) 地農(nong) 民集體(ti) 所有，又是保障農(nong) 民土地權益的根本和前提。

 

　　第二、就是要堅持農(nong) 村基本經營製度。以家庭承包經營為(wei) 基礎、統分結合的雙層經營體(ti) 製，是黨(dang) 領導下億(yi) 萬(wan) 農(nong) 民的偉(wei) 大實踐和改革創新，是我國農(nong) 村基本經濟製度。同時，農(nong) 村基本經營製度也是黨(dang) 的農(nong) 村政策的基石，是農(nong) 村土地集體(ti) 所有製的有效實現形式。隨著工業(ye) 化城鎮化的推進，勞動力向非農(nong) 產(chan) 業(ye) 轉移，產(chan) 生了農(nong) 村土地承包經營權流轉的需求，截至2013年底，家庭承包經營耕地流轉麵積達3.4億(yi) 畝(mu) ，約占承包地麵積的26%，發展十分迅速。但另一方麵，我們(men) 也看到，四分之三的耕地還是原承包農(nong) 戶自己在經營。從(cong) 世界範圍來看，家庭經營作為(wei) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的主體(ti) 是普遍的。因此，一號文件也明確指出，要在落實農(nong) 村土地集體(ti) 所有權的基礎上，鞏固家庭經營在農(nong) 業(ye) 中的基礎性地位，穩定土地承包關(guan) 係並保持長久不變，維護好、實現好承包農(nong) 戶的各項權益。

 

　　第三、就是要堅守耕地紅線不動搖。土地是農(nong) 業(ye) 之本，耕地是糧食生產(chan) 的命根子，要確保國家糧食安全，首先就要守住耕地紅線，保證耕地麵積不減少、質量不下降。最新公布的第二次全國土地調查結果顯示，2009年全國耕地20.3億(yi) 畝(mu) ，比基於(yu) 一次調查逐年變更到2009年的耕地數據多出約2億(yi) 畝(mu) ，主要是由於(yu) 調查標準和技術方法改進等因素影響，使數據更加客觀準確，但實際的耕地並沒有多出來，糧食產(chan) 能也沒有因數據變化而增加。我國人均耕地麵積仍然偏低，不到世界人均水平的一半。當前我國正處在工業(ye) 化、城鎮化快速發展的階段，對建設用地的需求大量增加，不可避免的要占用耕地，土地供需矛盾將變得越來越尖銳。隻有保住了耕地紅線，才能保住我們(men) 的飯碗，才能把我國糧食安全的主動權牢牢掌握在自己手中。

 

　　試點要先行

 

　　今年中央一號文件對深化農(nong) 村土地製度改革做出了部署，提出要適應新形勢和新情況，順應現代農(nong) 業(ye) 發展需要，落實所有權、穩定承包權、放活經營權。引導和規範農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市、完善農(nong) 村宅基地管理製度、加快推進征地製度改革。在改革整體(ti) 框架下，先選擇若幹地方進行試點，有序進行探索，總結出可複製、能推廣、利修法的改革經驗。對此，也有一些人不理解，認為(wei) 既然已經決(jue) 定要改革，為(wei) 何還要如此“拖宕”？

 

　　其實，選擇若幹地方進行試點，並不是要人為(wei) 延遲改革。農(nong) 村土地製度改革涉及的主體(ti) 、包含的利益關(guan) 係十分複雜，牽一發而動全身。因此，推進農(nong) 村土地製度改革，必須審慎穩妥、試點先行。事實證明，我國經濟體(ti) 製改革與(yu) 基於(yu) “華盛頓共識”的蘇東(dong) 激進式“休克療法”不同，中國的經濟改革是一個(ge) 理性的漸進式的製度變遷過程，這也是我國30多年改革開放取得重大成就與(yu) 存在問題的關(guan) 鍵。改革是一個(ge) 探索未知的過程，在某種意義(yi) 上也是一個(ge) 試錯的過程，需要摸著石頭過河，采取試點探索、投石問路的方法。這是具有中國智慧的辦法，也是確保改革穩步推進的重要法寶。要在加強整體(ti) 設計的背景下，先選擇若幹地方進行試點，有序進行探索，總結出可複製、能推廣、利建製的改革經驗。

 

　　當前，一些地方都摩拳擦掌，急於(yu) 在農(nong) 村土地製度改革上取得突破，對此必須保持警惕。無論是麵上推進，還是點上試驗，深化農(nong) 村土地製度改革，都要守一定之規，按程序進行。

 

　　首先，既要從(cong) 我國基本國情出發，又要適應農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展新形勢，要把握經濟社會(hui) 發展的階段性特征，順應現代農(nong) 業(ye) 發展客觀規律。

 

　　其次，要在現行法律框架下依法推進，對已經不符合發展要求的法律法規，必須在經過法定程序修訂之後才能推進。

 

　　第三，涉及突破現行法律法規的改革試點，必須經過法定程序授權推進。對一些重大改革，一定要在中央統一部署下，規範有序推進。不要自行其是、搶跑越線，更不能一哄而起。

 

　　推進須審慎

 

　　（一）完善農(nong) 村土地承包政策

 

　　今年的中央一號文件首次提出，在落實農(nong) 村土地集體(ti) 所有權的基礎上，穩定農(nong) 戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這是深化我國農(nong) 村經濟體(ti) 製改革的一大創新。黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 開啟的農(nong) 村改革，實現了土地所有權與(yu) 承包經營權的“兩(liang) 權”分離，極大解放了農(nong) 村生產(chan) 力，現在再把經營權從(cong) 承包經營權中分離出來，有利於(yu) 在穩定集體(ti) 所有權和農(nong) 戶承包權的基礎上，激活土地經營權，有利於(yu) 發展適度規模經營、加快構建新型農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係。理順農(nong) 村土地所有權、承包權、經營權三者關(guan) 係，是農(nong) 村改革理論和實踐上的又一重大突破。當前，要盡快研究出台關(guan) 於(yu) 穩定農(nong) 村承包關(guan) 係並保持長久不變的配套政策，探索三權分置有效形式，加強土地承包經營權確權登記頒證工作，推動相關(guan) 法律法規修訂，抓緊研究承包土地的經營權抵押、入股實施辦法。

 

　　深化農(nong) 村土地承包製度改革、促進農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 製機製創新，既要細化完善，也要有創新突破，既要“穩”也有“活”。一是深入開展關(guan) 於(yu) 長久不變相關(guan) 問題研究，做好政策儲(chu) 備；二是穩步開展土地承包經營權確權登記頒證工作，爭(zheng) 取用5年時間基本完成，強化土地承包經營權物權保護；三是抓緊研究提出規範土地承包經營權抵押、入股的實施辦法，建立配套的抵押資產(chan) 處置機製，推動修訂相關(guan) 法律法規；四是推動土地流轉公開市場建設，健全土地流轉管理服務製度；五是製定土地流轉準入監管辦法，出台建立土地流轉風險保障金的指導意見，規範工商企業(ye) 租地行為(wei) ，引導農(nong) 戶與(yu) 企業(ye) 結成利益共同體(ti) ，共生共贏；六是促進家庭農(nong) 場、專(zhuan) 業(ye) 大戶、農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社、農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化龍頭企業(ye) 和農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務組織等各類新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 健康發展，促進農(nong) 戶家庭經營為(wei) 基礎、合作與(yu) 和聯合為(wei) 紐帶、社會(hui) 化服務為(wei) 支持的立體(ti) 式複合型現代農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係加快建立。

 

　　（二）引導和規範農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市

 

　　自20世紀80年代，我國開始由計劃經濟向市場經濟轉軌，市場配置資源的決(jue) 定性作用逐步顯現，這就要求建立和完善可流轉的物權或財產(chan) 權體(ti) 係。從(cong) 包產(chan) 到戶到延長承包期限30年乃至長久不變，無不體(ti) 現了國家對農(nong) 民土地財產(chan) 權的尊重和保護。當前，隨著經濟社會(hui) 發展和產(chan) 業(ye) 結構升級，上世紀八九十年代蓬勃興(xing) 起的農(nong) 村工業(ye) 化也發生了重大轉變，不少農(nong) 村地區普遍出現了原有的集體(ti) 經營性建設用地無法得到合理充分利用的現象。

 

　　同時，為(wei) 解決(jue) 建設用地緊張的狀態，黨(dang) 中央、國務院在政策層麵上也一直在積極探索解決(jue) 集體(ti) 經營性建設用地入市問題。2008年十七屆三中全會(hui) 提出：“逐步建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，對依法取得的農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與(yu) 國有土地享有平等權益。”今年的一號文件再次提出：“引導和規範農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管製的前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) ，加快建立農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地產(chan) 權流轉和增值收益分配製度。”

 

　　建立城鄉(xiang) 統一建設用地市場的同時，也必須防範農(nong) 村集體(ti) 建設用地無序流轉所可能導致的種種問題，一要切實把握好規劃和用途管製前提，加強土地利用總體(ti) 規劃管控。確保土地利用經濟、社會(hui) 和生態效益相統一。二要研究製定關(guan) 於(yu) 開展農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地使用權市場交易試點工作指導意見，探索建立集體(ti) 經營性建設用地產(chan) 權流轉和增值收益分配製度。三要在試點實踐和製度儲(chu) 備基礎上，推動修訂土地管理法等相關(guan) 法律法規。四要在修法基礎上，研究製定農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地流轉條例。

 

　　（三）完善農(nong) 村宅基地管理製度

 

　　完善農(nong) 村宅基地管理製度是保障農(nong) 民宅基地用益物權的根本途徑。宅基地使用權是一種用益物權。《物權法》將宅基地使用權獨立列於(yu) 第三編用益物權之中，明確了其權利屬性，是包含於(yu) 建設用地使用權的一種用益物權。但同時，《土地管理法》第63條規定：“農(nong) 民集體(ti) 所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於(yu) 非農(nong) 業(ye) 建設”，《擔保法》和《物權法》則明確規定宅基地使用權不得抵押。限製宅基地使用權流轉的原因在於(yu) ：第一，宅基地無償(chang) 分配是一種福利措施，體(ti) 現的是社會(hui) 的公平和基本的社會(hui) 保障，如果允許宅基地使用權自由流轉，在總體(ti) 上有可能會(hui) 降低農(nong) 民抵禦風險的經濟能力；第二，限製農(nong) 民宅基地流轉保證了宅基地的使用價(jia) 值始終為(wei) 農(nong) 民所保持；第三，從(cong) 現實狀況來說，在農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 製沒有建立健全的情況下，如果允許宅基地使用權自由轉讓，一旦農(nong) 民進城打工無法在城市立足，就會(hui) 造成農(nong) 民流離失所，帶來社會(hui) 問題，而各種社會(hui) 強勢群體(ti) 才會(hui) 成為(wei) 真正的受益者；第四，農(nong) 村宅基地使用權自由交易後可能在微觀層麵給村莊帶來一係列問題，甚至衝(chong) 擊村莊倫(lun) 理，加劇村莊內(nei) 部不平等等。但是，隨著工業(ye) 化城鎮化發展以及人口在城鄉(xiang) 之間的自由流動、遷徙的增多，宅基地及農(nong) 民住房已經不再隻局限於(yu) 保障性功能，穩步推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓有利於(yu) 拓寬農(nong) 民的融資途徑，也有利於(yu) 滿足城鄉(xiang) 要素流動的需求增長。今年中央一號文件創新性地提出了，“在保障農(nong) 戶宅基地用益物權前提下，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓。”

 

　　因此，有必要在完善製度建設的前提下，積極穩妥地改革農(nong) 村宅基地的管理製度。一要結合農(nong) 村地籍調查，在農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用權確權登記過程中，把農(nong) 村宅基地改革存在的各種問題搞清楚，在此基礎上製定好改革方案。二要堅持符合規劃、一戶一宅、住有所居的原則，進一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。三要選擇若幹試點，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，按照堅持集體(ti) 所有權、搞活用益物權的要求，深入探索房地銜接機製。四要加強製度設計，統籌耕地保護、城鄉(xiang) 土地節約集約利用和農(nong) 民宅基地用益物權保護。

 

　　（四）加快推進征地製度改革

 

　　加快推進征地製度改革，是深化農(nong) 村土地製度改革的關(guan) 鍵和重要突破口。我國的工業(ye) 化與(yu) 城鎮化主要是通過征收農(nong) 村集體(ti) 土地來獲得新增建設用地的。隨著城市建設用地的日益稀缺，現行征地體(ti) 製中的缺陷與(yu) 矛盾不斷顯現，如何保障被征地農(nong) 民合理的分享土地增值收益是亟待解決(jue) 的問題。

 

　　首先，關(guan) 於(yu) 征地的範圍。我國《憲法》第十條規定，“農(nong) 村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於(yu) 國家所有的以外，屬於(yu) 集體(ti) 所有”，“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償(chang) ”。《土地管理法》第二條 規定“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依法對集體(ti) 所有的土地實行征用”。此後，2007年的《物權法》、2008年十七屆三中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》均強調了征地中的公益性質。但什麽(me) 叫公共利益並沒有清晰的界定。

 

　　其次，關(guan) 於(yu) 征地補償(chang) 標準。1998年修訂的《土地管理法》規定“土地補償(chang) 費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chan) 值的三十倍”。同時，也明確指出“按照被征用土地的原用途給予補償(chang) ”這一原則。可見，現行法規之下的征地補償(chang) 難以讓失地農(nong) 民充分分享土地用途變更中產(chan) 生的增值收益。

 

　　第三，關(guan) 於(yu) 征地補償(chang) 款的分配。根據《土地管理法實施條例》第26條規定“土地補償(chang) 費歸農(nong) 村集體(ti) 經濟組織所有”，用以“發展集體(ti) 經濟”。這也容易導致補償(chang) 款被截留、貪汙、挪用的現象。

 

　　第四，關(guan) 於(yu) 征地程序。根據現行的《土地管理法》第46條規定，“國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施”。由此可見，在公告之前，征地審批的內(nei) 部行政程序已經確立了征地行為(wei) 的合法性。而根據《土地管理法實施條例》第25條更是規定，“對補償(chang) 標準有爭(zheng) 議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決(jue) 。征地補償(chang) 、安置爭(zheng) 議不影響征用土地方案的實施。”這就意味著，在征地問題上，農(nong) 民的知情權、參與(yu) 權、決(jue) 策權、申訴權被部分或完全剝奪，於(yu) 是，自然會(hui) 造成農(nong) 民對征地產(chan) 生不滿，甚至因此而引發社會(hui) 矛盾。

 

　　可見，征地及補償(chang) 製度改革勢在必行，一要總結經驗，先行改革補償(chang) 和安置製度，切實解決(jue) 當前征地拆遷矛盾和糾紛。二要在實踐經驗總結和製度儲(chu) 備基礎上，推動修訂土地管理法有關(guan) 征地補償(chang) 安置條款。三要在土地管理法修訂基礎上，研究製定農(nong) 村集體(ti) 土地征收補償(chang) 安置條例。四要圍繞“縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農(nong) 民合理、規範、多元保障機製，建立兼顧國家、集體(ti) 、個(ge) 人的土地增值收益分配機製，合理提高個(ge) 人收益”，開展完整內(nei) 容的試點，加快征地製度改革步伐。

 

　　作者單位：中央農(nong) 村工作領導小組辦公室