核心提示：從(cong) 2015年開始，所有大中小城鎮，首先向外地大學畢業(ye) 生開放，然後向有熟練技術又有穩定就業(ye) 的農(nong) 民工開放，再逐步有序地向其他農(nong) 民工開放

　　
　　如何推行有深度的戶籍改革？筆者有一個(ge) 初步構想的路線圖與(yu) 時間表，從(cong) 2015年開始，用大概15年時間，解決(jue) 流動人口問題。具體(ti) 做法是：所有大中小城鎮，首先向外地大學畢業(ye) 生開放當地戶籍登記，然後向有熟練技術又有穩定就業(ye) 的農(nong) 民工開放，再逐步有序地向其他農(nong) 民工開放，最終使所有的流動人口“市民化”，可以舉(ju) 家永久性遷移。

　　落戶名額分配的先後次序

　　2012年，城鎮流動人口（包括大學畢業(ye) 生）約有2.3億(yi) 。粗略推算，到2030年，以農(nong) 民工為(wei) 主體(ti) 的流動人口會(hui) 達到3億(yi) 多。以15年計，平均每年要解決(jue) 大約2000萬(wan) 人的戶籍問題。

　　每年2000萬(wan) 個(ge) 名額如何分配？可以借鑒國外吸納國際移民的做法，參考深圳積分入戶的構思，建立一個(ge) 入戶的優(you) 先程序：年輕的大學（含大專(zhuan) ）畢業(ye) 生第一優(you) 先，然後是熟練技工及穩定的自我就業(ye) 勞動者，最後是低技術農(nong) 民工（包含“普工”等）。

　　這是個(ge) 先易後難的方案，比較符合中國的情況與(yu) 財政經濟可以接受的能力，以及社會(hui) 的期望。

　　大學畢業(ye) 生是社會(hui) 福利的主要納稅者，他們(men) 落戶定居能夠產(chan) 生的社會(hui) 經濟利益是顯而易見的。但目前各地對外地大學生每年吸納的數目都非常有限，隻有深圳在去年通過積分入戶的途徑，接納了十幾萬(wan) 人（主要是大學畢業(ye) 生）。

　　“農(nong) 民工市民化”在第二階段。中國的產(chan) 業(ye) 要升級，走向高端層次，迫切需要大量受過良好教育的熟練工人。給有技術的農(nong) 民工“上戶口”會(hui) 促使大量農(nong) 民工向技術工人的方向轉變。

　　用七八年時間解決(jue) 上述兩(liang) 個(ge) 群體(ti) 的戶籍後，從(cong) 2023年開始，再集中精力解決(jue) 其他農(nong) 民工的戶籍問題。

　　屆時，隨著總體(ti) 教育水平進一步提高，年輕人口逐年遞減，教育水平低的非熟練工人會(hui) 大大減少，加上中國國力更加富強，可以為(wei) 解決(jue) 普通農(nong) 民工戶籍問題提供有利條件，為(wei) 低收入農(nong) 民工提供多一些福利。

　　“市民化”成本能否負擔得起

　　一個(ge) 普遍的看法認為(wei) 農(nong) 民工轉戶進城成本太大，社會(hui) （政府）難以負擔。相關(guan) 研究估算，每個(ge) “市民化”的總成本約在8萬(wan) 到10萬(wan) 元左右。以上限10萬(wan) 元，每年大約轉換2000萬(wan) 人來算，每年總成本是2萬(wan) 億(yi) 元，占2012年國內(nei) 生產(chan) 總值的3.8%。但這一算法是假定流動人口在一年內(nei) 把10萬(wan) 元社會(hui) 福利、公共服務都花光。實際情形不是這樣。目前，農(nong) 民工的平均年齡為(wei) 27歲-30歲，假設他們(men) 的“餘(yu) 生”是40年，即每年要用2500元。每年要轉換2000萬(wan) 人，總成本是500億(yi) 元，約占國內(nei) 生產(chan) 總值的0.1%，國力應該是完全可以負擔得起的。

　　撇開數字的討論，現在大部分農(nong) 民工都很年輕，對社會(hui) 福利，主要還是處於(yu) 付出、繳費，而不是享用的階段。年輕農(nong) 民工的社會(hui) 福利貢獻，還可以填補由於(yu) 戶籍人口老化所造成的城市福利財政缺口。更加重要的是，農(nong) 民工進城工作為(wei) 城市創造的“社會(hui) 產(chan) 值”，遠遠超出市民化的成本及他們(men) 的工資，他們(men) 為(wei) 城市創造的紅利會(hui) 更高。

　　戶改中的中央政府角色

　　在戶改中，中央必須起主導與(yu) 推行的角色。目前，戶改基本放權給地方，局限在非常小的行政範圍內(nei) 。在許多開放戶籍的地方，其政策對象基本隻限於(yu) 本省(市)的農(nong) 業(ye) 戶口農(nong) 民工，基本沒有觸及核心群體(ti) 即外地農(nong) 民工；就算對本地農(nong) 民工放開，很多條件也很苛刻。有些還被扭曲成“農(nong) 民上樓，政府賣地”的政府工程。

　　因此，戶改迫切需要中央統籌與(yu) 介入，不能單靠地方有限度的戶改。目前，農(nong) 民工在城市落戶遇到的問題，一大部分是廣義(yi) 的生活保障問題，這是全局性的問題，需要中央統籌，不能單靠地方。實質性戶改要求打破地域界限，不可避免地涉及各行政區域的事權、財權、人口管理問題，需要在一個(ge) 更高的層次統籌規定與(yu) 執行，中央可考慮成立一個(ge) 有權有責的戶改領導機構，長期專(zhuan) 職推行戶改事務。

　　近年來，國務院提出實行“分類戶口遷移”政策，鼓勵農(nong) 民工到中小城市落戶，最大的40個(ge) 城市戶籍不開放。這是一個(ge) 誤區。

　　現實情形是：國家的投入主要仍然向大城市傾(qing) 斜，大部分農(nong) 民工並沒有按照政策往小城鎮走，而是按照就業(ye) 崗位往大城市走；在目前以土地收入為(wei) 主的地方財政，地方政府也沒有能力開發小城鎮，因為(wei) 小城鎮的地賣不出價(jia) 錢。所以，實質性的戶改要同時在所有的城鎮推行，包括北京、上海、深圳等特大的城市，因為(wei) 有更多的就業(ye) 機會(hui) 。

　　在這戶改的15年，我們(men) 可以通過檢視城鎮流動人口的增減，來判斷戶改的進度。如果流動人口少了，那就是代表前進；如果增加了，那就是後退。■

　　作者為(wei) 美國華盛頓大學地理係教授，曾擔任世界銀行、聯合國城市化及人口遷移項目的專(zhuan) 家顧問。