所謂“必經程序”，不是想要就要，不想要就可以不要的，這就大大規範、限製了政府的決(jue) 策權。公共決(jue) 策規範化最根本的要求，就是科學化和民主化，這也是“必經程序”等“連環拳”要真正組合好實施好的要義(yi) 所在

　　近日，國務院第一次全體(ti) 會(hui) 議通過《國務院工作規則》（以下稱新規），其中規定國務院及各部門要完善行政決(jue) 策程序規則，把公眾(zhong) 參與(yu) 、專(zhuan) 家論證、風險評估、合法性審查和集體(ti) 討論決(jue) 定作為(wei) 重大決(jue) 策的必經程序，增強公共政策製定透明度和公眾(zhong) 參與(yu) 度。在習(xi) 近平總書(shu) 記提出“把權力關(guan) 進製度的籠子裏”的大背景下，這無疑是新一屆政府在進一步推進法治政府方向的重要舉(ju) 措，值得廣泛關(guan) 注。

　　政府公共決(jue) 策的本質屬性

　　可以說，這次新規最具有吸引眼球的，就是“作重大決(jue) 策前需聽取專(zhuan) 家、公眾(zhong) 等意見”的規定。從(cong) 實踐看，一些政府部門出台決(jue) 策或政策與(yu) 公眾(zhong) 脫離的現象近年屢屢發生。發生這些現象的根本原因，在於(yu) 我國一些政府部門公共決(jue) 策的公益性、公共性目標沒有真正確立起來。

　　所謂公益性，就是政府的決(jue) 策要有利於(yu) 促進社會(hui) 公共利益。在現代民主法治國家，政府重大決(jue) 策的本質屬性在於(yu) 它的公益性，政府製定和實施行政行為(wei) 的最終目的是解決(jue) 公共問題，治理公共事務，維護公共秩序。一個(ge) 法治政府，其所有的政策、決(jue) 策都應當體(ti) 現這種公益性。而為(wei) 了保證這種公共決(jue) 策的公益性，在決(jue) 策前必須充分聽取公眾(zhong) 和專(zhuan) 家的意見，甚至要故意挖掘反對意見，隻有這樣，才能最大程度上避免主觀主義(yi) 和教條主義(yi) ，防止決(jue) 策者以權謀私或者被一些特殊利益集團綁架，這是一個(ge) 民主和法治的政府所應當具備的最基本的公益精神和價(jia) 值取向。

　　“連環拳”增加製度限權的力量

　　但是，反思我國近年民主法治建設中出現的問題，最主要的問題還不在於(yu) 規則本身。事實上，類似的規則，國務院早在2003年就有了。2008年修訂的《國務院工作規則》更明確規定“涉及重大公共利益和人民群眾(zhong) 切身利益的，要向社會(hui) 公開征求意見，必要時應舉(ju) 行聽證會(hui) ”，“國務院在做出重大決(jue) 策前，根據需要通過多種形式，直接聽取民主黨(dang) 派、社會(hui) 團體(ti) 、專(zhuan) 家學者、基層群眾(zhong) 等方麵的意見和建議”。但實事求是地說，近年因一些政府部門公共決(jue) 策引發的公眾(zhong) 批評似乎越來越多。其中當然有我國公民民主法治意識日益增強的因素，但更重要的原因，還在於(yu) “上有政策、下有對策”，以及依法行政還缺乏有效的製度保障。

　　對比起來，今年修訂的新規更加具體(ti) ，也更加完備。而將“公眾(zhong) 參與(yu) 、專(zhuan) 家論證、風險評估、合法性審查和集體(ti) 討論決(jue) 定”作為(wei) 重大決(jue) 策的“必經程序”，也更為(wei) 重要。所謂“必經程序”，不是想要就要，不想要就可以不要的，這就大大規範、限製了政府的決(jue) 策權。同時，新規的措施不是一項，而是五項，是一套“連環拳”，無疑增加了製度限權的力量。一項不具有公益性的政府決(jue) 策，經過這五道環節，很難存活下去，這就大大限製了不利於(yu) 或損害公眾(zhong) 利益決(jue) 策的出台，能夠在最大的程度上保證政府決(jue) 策的公益性。

　　規則的實施或許比規則更重要

　　但再具體(ti) 、再完備的工作規則，如果僅(jin) 靠自身的道德約束是不夠的。道德約束不了權力，這是孟德斯鳩被稱為(wei) “政治學牛頓定律”的權力製約理論的基本結論。特別在市場經濟中，權力尋租的機會(hui) 極大。因此，行政權力的行使不能僅(jin) 靠或主要靠國家工作人員的自覺。其次，工作規則再完備，也可能存在缺陷。比如，新規規定公眾(zhong) 參與(yu) 、專(zhuan) 家論證、風險評估等是行政決(jue) 策的“必經程序”。但如果缺少具體(ti) 的規定，必經程序仍然可能“走過場”。

　　比如公眾(zhong) 參與(yu) 和專(zhuan) 家論證，有一個(ge) 誰來邀請的問題。如果由行政決(jue) 策主體(ti) 來邀請，怎麽(me) 保證公眾(zhong) 參與(yu) 和專(zhuan) 家論證的中立性和客觀性？又如，如何來認定公眾(zhong) 參與(yu) 的合理性？公眾(zhong) 在網上的批評算不算公眾(zhong) 參與(yu) ？政府應當如何處理和對待這些批評？此外，專(zhuan) 家論證，如何保證其中立性和客觀性？國外的評估論證機構大都是中立的，政府決(jue) 策如何保證評估和論證機構的中立性？還有，如果公共決(jue) 策的專(zhuan) 家論證不利於(yu) 決(jue) 策者，有沒有中止程序？公眾(zhong) 負麵意見較大的決(jue) 策如果實施，有關(guan) 負責人要不要承擔法律責任等等，都屬於(yu) 規則實施的問題，有待於(yu) 我國行政法治的進一步完善。

　　最根本的是科學化民主化

　　新規第五章就強調要“實行科學民主決(jue) 策”。的確，公共決(jue) 策規範化最根本的要求，就是科學化和民主化，這也是“必經程序”等“連環拳”要真正組合好實施好的要義(yi) 所在。

　　所謂公共決(jue) 策程序的科學化，是指公共決(jue) 策的意見真正體(ti) 現了社會(hui) 發展的方向，具有客觀性、科學性。這就要求決(jue) 策者不要光聽讚美，還要聽反對的聲音，甚至是刺耳的意見。為(wei) 了實現公共決(jue) 策的科學化，決(jue) 策部門不但要勇於(yu) 傾(qing) 聽不同聲音，而且還要能夠花錢買(mai) 不同的聲音和意見。當年美國國防部就有過深刻的教訓。朝鮮戰爭(zheng) 前，對中國能否出兵，蘭(lan) 德公司組織大批專(zhuan) 家進行評估，結論是七個(ge) 字：“中國將出兵朝鮮。”當時蘭(lan) 德公司欲以200萬(wan) 美元將研究報告轉讓給美國國防部，但官員們(men) 認定中國不會(hui) 跨過鴨綠江，而且認為(wei) 研究報告太貴，沒有理睬。後來，蘭(lan) 德公司的預測成為(wei) 現實。美國國防部為(wei) 檢討自己這一過錯，事後用200萬(wan) 美元買(mai) 回了這份已過時的報告。

　　所謂公共決(jue) 策程序的民主化，就是公共決(jue) 策要體(ti) 現民主。公共政策的公共性正是民主的要求。從(cong) 我國來看，公共決(jue) 策的民主化首先要解決(jue) 人民群眾(zhong) 監督權和表達權的法律保障。要大力促進人民群眾(zhong) 的監督，開放人民群眾(zhong) 的監督，創造條件讓人民群眾(zhong) 監督。有了比較規範的行政行為(wei) 規範，加上廣泛發展的人民群眾(zhong) 監督，才能真正實現規範和保障依法行政的目的。

　　（作者：民進上海市委常委、華東(dong) 政法大學政黨(dang) 理論研究所教授）