誠信是做人的基本品質，也是對政府的基本要求。誠信是政府合法性的前提條件，是政府善治的基石，是政府獲得民眾(zhong) 信任的來源。

　　1972年，美國爆發了曆史上最不光彩的政治醜(chou) 聞之一“水門事件”。作為(wei) 對該事件的反應，美國司法部設立了公共誠信處應對各級政府存在的不誠信行為(wei) 。隨後美國頒布了《政府倫(lun) 理法案》，成立政府道德署，旨在加強政府倫(lun) 理方麵的製度建設和誠信管理。實踐的需要，得到了學術界積極的回應。對政府誠信和倫(lun) 理的研究，逐漸成為(wei) 美國公共行政學界的熱點。美國公共行政學會(hui) (ASPA)成立了倫(lun) 理分會(hui) ，出版了《公共誠信》(Public.Integrity)雜誌，召開各種國內(nei) 、國際研討會(hui) ，發表了大量相關(guan) 研究論文，極大地推動了該領域研究的發展。

　　從(cong) 世界範圍看，越來越多的民意測驗表明，民眾(zhong) 對政府的信任不足是世界各國不同程度麵臨(lin) 的問題。信任缺失的原因是多樣的，但政府的欺騙和浪費是最重要的原因之一。在傳(chuan) 統公共行政模式下，政府誠信高度依賴對外在規則的服從(cong) ，導致了僵化和墨守成規。20世紀80年代以來，“新公共管理”作為(wei) 公共部門的範式轉型，倡導放鬆管製，從(cong) 規則導向變為(wei) 結果導向，運用經濟學的思維方式和私人部門的管理方法改革公共部門，使其變得更加靈活，更具回應性。然而，新模式有可能剔除過多傳(chuan) 統模式下保證公共服務誠實和中立的製度設施，導致傳(chuan) 統價(jia) 值受到侵蝕，因此，政府誠信管理被看成是順利完成轉型的恰當反應。時代的呼喚，讓政府誠信研究獲得全世界不斷增長的關(guan) 注，成為(wei) 一個(ge) 欣欣向榮的領域。

　　本文主要以2000年以來的美國文獻為(wei) 基礎，同時參考了少量歐洲文獻、澳大利亞(ya) 文獻和部分國際組織的研究報告，從(cong) 政府誠信的內(nei) 涵、公務員誠信意識和能力、政府誠信管理、政府誠信製度、政府誠信環境、評價(jia) 政府誠信等方麵對國外政府誠信研究做簡單梳理，並思考對我國政府誠信研究的啟示。

　　一、如何理解政府誠信

　　要理解政府誠信的內(nei) 涵，首先需要看看西方文化對誠信的理解。

　　誠信，英語裏是integrity。在西方文化中，誠信的內(nei) 涵非常豐(feng) 富，至少可以從(cong) 三個(ge) 視角加以理解：第一種視角是將誠信視為(wei) 個(ge) 體(ti) 的個(ge) 性特質。包括誠實性、可信賴性、責任意識等。其二，誠信是一種道德行為(wei) ，涉及對規則的認可和承諾，與(yu) 道德維度關(guan) 聯。誠信要求個(ge) 體(ti) 不要背叛個(ge) 體(ti) 在活動中的道德信念，遵循合乎道德判斷的規則。第三種視角是從(cong) 對人員實施誠信管理的角度提出的。認為(wei) 誠信體(ti) 現在與(yu) 他人的關(guan) 係中，有曆史和文化的差異，任何個(ge) 體(ti) 的誠信行為(wei) 後果都表現為(wei) 組織的結果和問題。

　　雷蒙德·考克斯(Raymond W.Cox)分析了誠信(integrity)和倫(lun) 理(ethics)的差異，他認為(wei) 相比美國學者而言，歐洲的學者更喜歡用誠信。誠信包含推理，包含行為(wei) ，包含正當和能力，與(yu) 如何做正確的事相關(guan) ，是政府運作的中心價(jia) 值。美國學者更傾(qing) 向用倫(lun) 理(ethics)，他們(men) 把倫(lun) 理和倫(lun) 理決(jue) 定看做是好的管理的中心，是組織領導的基礎。需要指出的是，在國外許多研究文獻中，政府誠信與(yu) 政府倫(lun) 理常常交替使用。

　　米埃爾·科爾索夫(Emile Kolthoff)、雷蒙德·考克斯(Raymond W.CoxⅢ)和特倫(lun) 斯·約翰遜(TerranceJohnson)等人認為(wei) 公共倫(lun) 理是價(jia) 值、規範、道德標準和原則的集合，這些構成了政府誠信的基礎。政府誠信不隻是反對欺騙、反對浪費，反對濫用權力，政府誠信是政府中的個(ge) 人和機構根據組織成員和社會(hui) 認同的道德價(jia) 值、規範、標準和原則采取行為(wei) 的一種品質。誠信冒犯是對這些道德價(jia) 值和標準的冒犯。政府中的誠信冒犯主要表現為(wei) 賄賂，裙帶關(guan) 係，庇護，欺詐和盜竊，利益衝(chong) 突，使用不當權威，濫用和操縱信息，私人時間的不當行為(wei) 。

　　阿蘭(lan) ·胡克斯特拉(Alain Hoekstra)和米埃爾·卡波坦(MuelKaptein)等人認為(wei) 政府誠信可以從(cong) 微觀、中觀和宏觀三個(ge) 層麵加以理解。微觀層麵的政府誠信，中心問題是個(ge) 人的倫(lun) 理行為(wei) 和成為(wei) 好公務員的能力。具體(ti) 來說，就是解決(jue) 倫(lun) 理的困境，避免誠信風險，抵製不當誘惑。中觀層麵的政府誠信是政府內(nei) 部組織的誠信。中心問題是通過組織結構安排，正式程序設計、標準規範明確來支持組織成員誠信的主動性和組織內(nei) 關(guan) 鍵角色的誠信行為(wei) ，這一般被理解為(wei) 誠信管理。宏觀層麵的政府誠信是要發展地方政府、國家甚至國際層麵的誠信製度體(ti) 係。中心問題是中央和地方政府製定的誠信法規以及誠信機構的角色、任務和權力。一些國際組織如聯合國、世界銀行、透明國際、世界經合組織、世界貨幣基金組織也通過設計國家和國際層麵的製度安排來促進誠信。

　　從(cong) 以上分析可以看出西方文化中政府誠信內(nei) 涵比較豐(feng) 富，不僅(jin) 要求政府機構和人員要說真話、辦實事，而且涉及對道德價(jia) 值、規則的認同和遵守。不僅(jin) 弄虛作假是不誠信的行為(wei) ，賄賂、利益衝(chong) 突、操縱信息、裙帶關(guan) 係等都屬於(yu) 誠信冒犯。如何實現政府誠信，需要從(cong) 微觀、中觀和宏觀三個(ge) 方麵加以努力。微觀上，要培養(yang) 公務員的誠信意識，增強公務員解決(jue) 倫(lun) 理困境的能力。中觀上，要完善組織的結構程序設計，明確行為(wei) 規範標準，加強組織日常誠信管理。宏觀上，要通過完善基本政治製度，健全法製來為(wei) 政府誠信提供根本保障。

　　二、公務員誠信意識和能力

　　政府公務員的誠信品質如何體(ti) 現？保羅·斯帕克斯(PaulSparks)和湯姆·法爾賽滋(TomFarsides)運用定量研究的方法，分析作為(wei) 政府公職人員誠信品格的內(nei) 涵。他的研究分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 環節。研究一要求110個(ge) 參與(yu) 者寫(xie) 出自己認為(wei) 最誠信的三個(ge) 人，並且列出他們(men) 所具備的品質。研究二在這些被寫(xie) 出的人中選出得票最多的八位政府公職人員以及所具備的14種品質，每一種品質至少被三個(ge) 參與(yu) 者提到。然後從(cong) 這些品質裏選出最能體(ti) 現誠信的。最後發現，排在第一位的是真誠(真正和誠實)。排在第二位的是保持本質，第三位是能力。

　　帕特裏克·多比爾(J.PatrickDobel)認為(wei) 公務員誠信包含三個(ge) 方麵：第一，公務員信念和行動之間一致。第二，公務員具有反應能力去做出一個(ge) 承諾，理解承諾的內(nei) 涵並努力實踐它。第三，公務員通過調整他們(men) 的公共角色去適應他們(men) 的中心價(jia) 值體(ti) 係，使其能夠在他們(men) 的角色和承諾之間保持一致。

　　勞拉·貝克(Laura Beck)、安德烈·萬(wan) ·蒙特福特(Andrét VanMontfort)、特詹斯(Twijns)等人認為(wei) ，公務人員要滿足以下三個(ge) 條件才被認為(wei) 是誠信的。第一，意識到具體(ti) 情況下存在的道德問題。第二，具備在具體(ti) 情況下判斷做什麽(me) 決(jue) 定的能力。第三，行動應和一定的標準和規則一致。簡單而言，就是具備道德感知，道德推理和道德行為(wei) 的能力。

　　圍繞公務員的道德感知、道德推理和道德行為(wei) 所做的研究，構成了公務員誠信意識和能力研究的主要內(nei) 容。該內(nei) 容是目的論和義(yi) 務論的中心，同時也是科爾伯格道德教育理論的中心。國外越來越多的學者以這些理論為(wei) 框架，開展實證研究，驗證相關(guan) 假設。

　　威特默(Wittmer)運用科爾伯格的理論和限定問題測試探索倫(lun) 理決(jue) 策。他關(guan) 注以下問題：道德敏感導致更倫(lun) 理的決(jue) 策嗎？什麽(me) 是讓一個(ge) 人道德更敏感的原因，公共部門和私人部門之間在倫(lun) 理決(jue) 策上有顯著的差異嗎？在對來自兩(liang) 個(ge) 大學公共行政、工商管理和工程學專(zhuan) 業(ye) 的156名學生進行測試之後，Wittmer發現更多的敏感能促進更倫(lun) 理的決(jue) 策，更個(ge) 人化的信息能增強個(ge) 人的道德敏感。Wittmer發現公共行政的學生更重視忠誠、信任、尊重和對團隊的義(yi) 務等價(jia) 值。最後他認為(wei) ，公務員要比普通的美國公民具有更多的道德敏感。

　　斯圖爾特(Stewart)等人的研究從(cong) 1990年開始，最初的經驗研究對象是美國學生和政府官員，到1999年，擴展到了波蘭(lan) 和俄羅斯。研究者希望找到是什麽(me) 樣的道德推理偏好讓地方政府官員做出倫(lun) 理決(jue) 定。在調查了波蘭(lan) 兩(liang) 省485名政府官員後，他們(men) 發現波蘭(lan) 和美國政府官員的道德推理非常相似。讓研究人員感到驚奇的是，性別差異表現出很大的不同，女性在道德推理上要優(you) 於(yu) 男性，這一發現在俄羅斯的研究中也得到了證實。

　　公務員具備較強的道德感知和道德推理，才能做出更倫(lun) 理的決(jue) 定和行為(wei) 。建設政府誠信，客觀要求每一位公務員能敏銳地意識到特定環境下存在的道德問題，能在麵對這樣的環境和問題時進行正確的推理，正確的判斷，正確的決(jue) 定。上述研究考察了影響公務員道德感知和道德推理的因素，為(wei) 公務員誠信意識培養(yang) 和倫(lun) 理決(jue) 策能力提升提供了較為(wei) 係統的指導。

　　三、政府誠信管理

　　無論是明確政府公務人員行為(wei) 的道德價(jia) 值、倫(lun) 理原則和倫(lun) 理標準，還是提高他們(men) 的道德敏感性，增強他們(men) 的道德判斷和道德行為(wei) 能力，都離不開誠信管理。庫珀認為(wei) ，要實現公務員誠信，需要基於(yu) 價(jia) 值和基於(yu) 服從(cong) 的倫(lun) 理規則和實踐的統一。萬(wan) ·比利基斯維基科(Van　Blijswijk)研究了荷蘭(lan) 的稅務部門和海關(guan) 部門後，認為(wei) 誠信管理必須超越僅(jin) 是建立倫(lun) 理準則。它應該包含以下內(nei) 容：1.訓練新錄用的和在職的公務員如何處理兩(liang) 難困境。2.任命誠信顧問調查一線公務員的誠信問題。3.在誠信顧問裏建立反思小組討論現實生活的案例並思考應該采取怎樣的行為(wei) 。4.為(wei) 公務人員提供組織內(nei) 部小組討論的機會(hui) 。

　　韋斯特(West)和伯曼(Berman)2004年對美國338個(ge) 城市的城市經理開展了問卷調查。問卷主要圍繞三個(ge) 問題。1.倫(lun) 理訓練的目的是什麽(me) ？2.主要包含什麽(me) 議題，訓練方法是什麽(me) ？3.哪些問題與(yu) 倫(lun) 理訓練相關(guan) ？為(wei) 什麽(me) 有些部門訓練多有些部門訓練少？對倫(lun) 理訓練投入多的城市是不是組織效率高一些？經過研究，West和Berman發現，就訓練的深度和廣度而言，中等程度最好。訓練的方法應基於(yu) 現實和實踐，情景假設，案例分析，角色扮演等方法效果較佳。為(wei) 什麽(me) 有些城市訓練多，原因在於(yu) 資源充足和領導偏好。總之，West和Berman認為(wei) 倫(lun) 理訓練能夠顯著提高組織文化，營造積極的上下級關(guan) 係。

　　André Van Montfort和LauraBeck等認為(wei) 誠信訓練是促進公務員誠信重要的工具。但效果究竟如何，卻鮮有人開展這方麵的研究。在這種情況下，André象VanMontfort和他的同事在荷蘭(lan) 以問卷調查的形式，調查了公務員參與(yu) 訓練和沒有參與(yu) 訓練，參與(yu) 訓練前、參與(yu) 訓練後短期(訓練結束後立刻填寫(xie) 問卷)，長期(半年到九個(ge) 月再次填寫(xie) 問卷)的變化，獲得了一些重大發現。發現一：參加訓練的兩(liang) 組公務員隻有一組公務員短期的倫(lun) 理意識和行為(wei) 能力明顯提高。究其原因，研究者認為(wei) 與(yu) 訓練的時間長短有關(guan) 。有效的小組訓練時間為(wei) 一天，另一組隻訓練了半天，半天時間要消化吸收基本的誠信知識、技巧比較困難。發現二：對訓練項目的長期效果而言，兩(liang) 組都是無效的。為(wei) 什麽(me) 有效的小組過了半年之後，也無效了呢。研究者認為(wei) ，原因在於(yu) 培訓結束後，沒有安排一些討論來交流所授課程，沒有鞏固和強化。此外，研究者還發現個(ge) 人原因會(hui) 影響培訓的效果。最後研究者提出了幾點建議：1.應該對受教育程度低的公務員提供訓練項目，從(cong) 長期來看，他們(men) 比受教育程度高的公務員獲益更多。2.對於(yu) 道德風氣較差、誠信度較低的個(ge) 人和部門應該提供訓練項目，項目可以為(wei) 他們(men) 帶來持續的進步。

　　當然，組織的誠信管理不隻局限於(yu) 誠信訓練，還需要一係列配套管理措施。博特(Boht)和邁爾(Meier)在對公共部門進行研究後發現，欺騙行為(wei) 發生的原因主要是不充分的績效測量，稀缺的資源，過重的工作負擔和責任意識的缺乏。如果沒有采取有效的措施進行誠信管理，就會(hui) 導致倫(lun) 理的失敗。唐納德·門澤爾(Donald討

　　C.Menzel)認為(wei) 誠信管理的措施除了倫(lun) 理訓練外，還包括領導的示範，倫(lun) 理規範，宣誓，倫(lun) 理檢查，還有人力資源管理等。他認為(wei) 誠信管理最重要的是不能把某一個(ge) 工具當成靈丹妙藥，而是要靈活有效地理解和運用所有的手段。

　　阿蘭(lan) ·胡克斯特拉(Alain Hoekstra)和米埃爾·卡波坦(MuelKaptein)研究認為(wei) 誠信管理有正式和非正式的差異。正式誠信管理重視誠信機構的設置、誠信官員的任命、組織結構的設計、職能權限的明確、工作流程的構建。而非正式的誠信管理比較模糊，主要目的也不是為(wei) 了促進誠信。主要形式有利用榜樣的力量，強調評價(jia) 、晉升和薪酬中的公平，獎勵好的行為(wei) ，鼓勵職業(ye) 榮譽和責任心。他們(men) 在訪談了荷蘭(lan) 地方政府的誠信管理官員後發現，組織規模的差異與(yu) 誠信管理手段的運用有一定的關(guan) 係，對於(yu) 大中型組織來說，往往采用正式的誠信管理，對小型組織來說往往采用非正式的誠信管理。但AlainrHoekstra和Muel Kaptein認為(wei) ，建立正式的誠信管理機製有利於(yu) 組織的誠信管理。

　　政府機構和個(ge) 人誠信的行為(wei) 隻有獲得不斷地激勵，才能穩定持久。政府誠信管理明確倫(lun) 理標準，提供倫(lun) 理指導，創造倫(lun) 理行為(wei) 發生的人力資源環境，保護舉(ju) 報者權益，及時發現和懲罰錯誤行為(wei) ，為(wei) 誠信行為(wei) 提供持續的動力支持。這方麵的研究探討政府誠信管理的主要內(nei) 容、方法和手段，分析管理工具運用的效果，努力探尋更為(wei) 有效、操作性更強的政府誠信管理機製。

　　四、政府誠信製度

　　政府誠信製度是國家或地方政府為(wei) 促進政府誠信製定的影響範圍較廣的法律、規則、程序、機構以及實施機製，相比公共部門內(nei) 部的誠信管理，它相對宏觀。

　　美國1978年通過了《政府倫(lun) 理法案》，成立了政府道德署。隨後，幾乎所有的州都通過了倫(lun) 理立法，成立倫(lun) 理辦公室或者調查委員會(hui) 調查不道德的行為(wei) 。像洛杉磯和芝加哥這樣的大城市，也設立了倫(lun) 理委員會(hui) 。這些法律、規則和機構運轉如何，學者們(men) 也對此進行了研究。

　　弗蘭(lan) 克·艾尼提埃尼克(Frank Anechiarico)和詹姆斯·雅各布斯(JamesB.Jacobs)以紐約市為(wei) 例，分析了在對絕對誠信的追求中，紐約市所進行的製度改革和實踐。這些改革包括在全美率先通過公民服務法律，建立調查部，建立包括所有城市合同外包商的數據庫，建立總檢察官係統，實施倫(lun) 理和財政公開法律，實行各種各樣的反腐敗戰略。但他們(men) 最後得出這樣的結論：紐約市的做法影響了政府效率，卻沒有帶來政府誠信明顯的改善。因此他們(men) 認為(wei) ，應該超越傳(chuan) 統的監管、控製、懲罰戰略。通過創造一定的環境，鼓勵激發公務員自我良知和職業(ye) 精神，同時還要積極鼓勵公民參與(yu) 到政府誠信建設中。

　　史密斯(Smith)研究了佛羅裏達州、康涅狄格州和紐約州倫(lun) 理委員會(hui) 的實踐。他訪談了60名倫(lun) 理官員，考察了法律、規則在這幾個(ge) 州的實施。他發現最主要的問題是倫(lun) 理法律規則的執行問題，並對如何改善執行狀況提出了十點建議。有學者運用案例研究的方法分析了美國的總檢察官製度，認為(wei) 該製度有效地防止了欺騙、浪費和濫用權力的行為(wei) ，增強了組織的責任，在美國政府誠信的建設中發揮了重要作用。

　　萬(wan) ·諾伊(VanNoy)研究了西雅圖為(wei) 實現選舉(ju) 中的誠信，如何在立法和執法方麵降低金錢對選舉(ju) 和政府行為(wei) 的影響。她認為(wei) 公共財政是限製金錢影響唯一成功的工具。有學者考察了休斯敦的“零禮物”製度，認為(wei) 這一製度限製了公務員不道德的行為(wei) ，而且加強了倫(lun) 理執行機構的效率。West和Berman通過對城市經理和65，000名公眾(zhong) 的調查後發現，城市審計委員會(hui) 能發現不誠信的行為(wei) ，解決(jue) 財政管理中的倫(lun) 理問題，促進政府的誠信和責任。

　　澳大利亞(ya) 學者布倫(lun) 頓·普羅塞爾(BrentonProsser)關(guan) 注立法機關(guan) 的誠信問題。他認為(wei) ，在聯合政府的議會(hui) 中，由於(yu) 沒有一個(ge) 黨(dang) 占據絕大多數，因此獨立或者少數黨(dang) 的議員扮演著重要的角色，他們(men) 投票的變化會(hui) 導致立法投票結果的變化，目前的澳大利亞(ya) 就麵臨(lin) 著這樣的狀況。這一狀況需要采取一些措施來幫助議員們(men) 做出正確的決(jue) 策和倫(lun) 理的行為(wei) 。他認為(wei) 需要成立議會(hui) 誠信委員會(hui) ，對議員所遇到的倫(lun) 理問題提供建議支持。委員會(hui) 的角色應該以議會(hui) 誠信為(wei) 立足點，思考如何更好地服務於(yu) 公共利益。

　　政府誠信製度包括規範政府誠信的法律法規以及執行這些規則的機構，還包括議會(hui) 製度、選舉(ju) 製度、司法製度、公共財政製度、審計製度等。這些製度比較宏觀，但對政府誠信而言，是政府誠信的根本保障。這方麵的研究考察了現有法律規則的不足，探討了倫(lun) 理委員會(hui) 、總檢察官辦公室這些倫(lun) 理機構運轉的效能，分析了公共財政和審計對政府誠信建設的作用，思考了選舉(ju) 和立法中的誠信問題，為(wei) 製度改革完善提供了思路。

　　五、政府誠信環境

　　政府公務員的誠信行為(wei) 是否與(yu) 一個(ge) 城市和社區的誠信環境交織在一起，互相影響？一個(ge) 機構或社區的誠信建設和信任建設是什麽(me) 關(guan) 係？這些問題也是學者們(men) 關(guan) 注的，這方麵的研究主要圍繞以下內(nei) 容展開：

　　一是新公共管理所倡導的公私夥(huo) 伴關(guan) 係、民營化、契約外包和企業(ye) 化政府會(hui) 不會(hui) 帶來倫(lun) 理風險。艾米克(Eimicke)、科昂(Cohen)還有薩拉薩爾(Salazar)在對美國加利福尼亞(ya) 、哥倫(lun) 比亞(ya) 、聖地亞(ya) 哥、印第安納波利斯等地開展實證研究後表明：公共部門的企業(ye) 化並沒有產(chan) 生更高的倫(lun) 理風險。托馬斯(Thomas)則認為(wei) 民營化會(hui) 產(chan) 生誠信問題，會(hui) 造成公眾(zhong) 對政府信任的損失，造成對政府領導和政治代表信心的下降。通過對英國鐵路民營化的案例分析，她認為(wei) 英國鐵路民營化損害了政府誠信。

　　埃米爾·科爾索夫(EmileKolthoff)通過問卷調查和回歸分析，研究了新公共管理運動對荷蘭(lan) 警察誠信的影響。他從(cong) 五個(ge) 因素考察新公共管理運動：績效評價(jia) 、倫(lun) 理管理、企業(ye) 化管理、縮小規模和企業(ye) 家精神。警察不誠信的行為(wei) 包括欺騙、偷竊、收受禮物、利益衝(chong) 突，不當地使用暴力、不當的方法、濫用信息、歧視和性騷擾、業(ye) 餘(yu) 時間的不當行為(wei) 等。研究結果是複雜的。績效評價(jia) 、倫(lun) 理管理、分權都可以減少誠信冒犯行為(wei) 。而以契約外包為(wei) 主要形式的縮小規模和企業(ye) 家精神，被認為(wei) 導致所有類型不誠信行為(wei) 的增加。

　　另外一方麵的研究是圍繞公務員倫(lun) 理行為(wei) 和公眾(zhong) 信任之間的關(guan) 係開展的。費爾德海姆(Feldheim)和王(Wang)運用美國城市公務員問卷調查數據，研究了公務員倫(lun) 理行為(wei) 和公眾(zhong) 信任之間的關(guan) 係。他們(men) 的研究問題是“公務員倫(lun) 理的行為(wei) 會(hui) 影響公眾(zhong) 信任嗎”，最後得到了肯定的結論。他們(men) 發現如果城市公民對他們(men) 的政府比較信任的話，城市經理就會(hui) 認為(wei) 公務人員有較高水準的誠信行為(wei) 。他們(men) 的研究證實公務員表現出來的誠信、公開、忠誠和倫(lun) 理競爭(zheng) 力可以增強公眾(zhong) 對政府的信任。

　　一直以來，政治家和行政官員能誠信地履行職責被認為(wei) 是很困難的。德·弗裏斯(DeVries)在十七個(ge) 國家開展對地方政府官員誠實狀況的調查後發現，公共官員的倫(lun) 理行為(wei) 更多是由社會(hui) 和文化原因決(jue) 定的。進一步說，公務員能說真話的時候他們(men) 就會(hui) 講真話，當他們(men) 不誠實的時候，可以解釋是因為(wei) 環境的原因不允許他們(men) 講真話。社會(hui) 和文化的影響造成了實際行為(wei) 中顯著的差異。

　　倫(lun) 理的社區和文化能產(chan) 生倫(lun) 理的政府和治理嗎？抑或相反？DonaldC.Menzel認為(wei) ，很難發展一套有意義(yi) 的測量方法測量社會(hui) 誠信和政府誠信。但是，一個(ge) 普遍比較接受的觀點是在一個(ge) 不誠信的文化中，很難存在誠信的政府。另一個(ge) 普遍比較接受的觀點是，無論挑戰多大，公務員提升和擁有較強的倫(lun) 理價(jia) 值和實踐能夠提升他們(men) 所在社區的倫(lun) 理意識。

　　政府誠信是社會(hui) 誠信的榜樣和典範，是政府獲得公眾(zhong) 信任的根源。社會(hui) 環境的誠信狀況也會(hui) 影響政府的誠信表現，有一個(ge) 誠信的社會(hui) ，才能有一個(ge) 誠信的政府，一個(ge) 誠信嚴(yan) 重缺失，道德極度淪喪(sang) 的社會(hui) ，是不會(hui) 產(chan) 生好政府的。新公共管理模式帶來了政府外部環境的變化，市場化取向和企業(ye) 化管理在改善政府績效的同時，也一定程度上增加了政府的誠信風險。因此，研究政府誠信和社會(hui) 誠信的互動關(guan) 係，考察影響政府誠信的環境因素，努力為(wei) 誠信政府營造良好的社會(hui) 文化環境，理應成為(wei) 政府誠信研究的重要命題。

　　六、評價(jia) 政府誠信

　　目前，世界各國政府都麵臨(lin) 一定的誠信危機，但究竟程度如何，需要評價(jia) 和測量。評價(jia) 政府誠信，目前的研究主要從(cong) 三個(ge) 層麵展開：一是國家層麵，二是地方政府層麵，三是公務員層麵。這方麵的研究與(yu) 腐敗狀況以及反腐敗的努力密切相關(guan) 。

　　開展國家層麵政府誠信評價(jia) 的主要是一些國際組織，如世界經合組織(OECD)，透明國際(TRANSPARENCY家INTERNATIONAL)，全球誠信(GLOBAL INTEGRITY)等。

　　世界經合組織2003年在其成員國中提出了一係列防止利益衝(chong) 突、促進公共部門誠信的建議。為(wei) 考察建議實施的效果，OECD開展了公共部門誠信評價(jia) 。其誠信評價(jia) 框架包括步驟和標準兩(liang) 個(ge) 方麵。步驟分為(wei) 五步：一是明確目的，為(wei) 什麽(me) 評價(jia) ？二是選擇對象，評價(jia) 什麽(me) ？三是計劃和組織評價(jia) ，誰來評價(jia) ？四是達成方法的共識，如何評價(jia) ？五是確保效果。

　　如何將評價(jia) 結果整合進政策周期，其評價(jia) 標準也包含五個(ge) 方麵：1.存在性。是否有誠信的政策工具(法律、行為(wei) 標準、製度、程序)存在？2.可行性。誠信政策工具能夠發揮預想的作用嗎？3.效果。誠信政策工具能否實現特定的初始目標？4.關(guan) 聯性。誠信政策工具能否顯著地滿足利益相關(guan) 者的預期，對他們(men) 每天的行為(wei) 產(chan) 生實際影響？5.一致性。各種誠信政策的要素能否彼此互動加強，共同支持誠信政策的最終目的。OECD自2005年起運用這一框架對其成員國開展評價(jia) ，為(wei) 更好地促進政府誠信提供政策建議。2013年，OECD評價(jia) 了意大利和突尼斯的政府誠信。

　　透明國際提出了國家誠信係統(National IntegritySystem)這一概念。這一係統像古希臘的神廟一樣由國家治理係統中的十三根柱子組成，分別是政府的立法機構、行政機構、司法、公共部門、法律執行、選舉(ju) 管理機構、檢察官、審計機構、反腐機構、政黨(dang) 、媒體(ti) 、公民社會(hui) 、商業(ye) 。這是一個(ge) 涉及廣泛的係統，既包括政府組織，也包括非政府組織和企業(ye) 組織，它們(men) 與(yu) 國家內(nei) 部的腐敗風險和反腐敗的努力相關(guan) 。當國家誠信係統運轉良好的時候，腐敗就能得到控製，如果一些或全部柱子晃動的話，腐敗就會(hui) 蔓延，最後毀掉一個(ge) 社會(hui) 。布蘭(lan) ·黑德(Brian信W.Head)、布朗(A.J.Brown)和卡梅爾·康納斯(CarmelConnors)認為(wei) 任何一個(ge) 社會(hui) 都存在某種類型的誠信係統，如果沒有誠信係統的要素，社會(hui) 和政治秩序就會(hui) 崩潰。但好的誠信係統是需要有意識的努力和深思熟慮的設計。透明國際提出這一係統的目的，是要運用這一係統評價(jia) 一個(ge) 國家阻止腐敗，促進誠信的製度和實踐。透明國際分析一個(ge) 國家誠信係統的優(you) 勢和劣勢，明確需要改革的領域，為(wei) 更好地完善誠信製度提供建議。到目前為(wei) 止，透明國際已在29個(ge) 國家進行了超過100次的評價(jia) 研究。

　　全球誠信是建立在美國華盛頓特區的國際性非營利性組織，它設計發展了全球國家誠信評價(jia) ，用來防止權力濫用，促進公共誠信。它運用300多個(ge) 誠信指標評價(jia) 政府在促進誠信、反對腐敗方麵的優(you) 勢和劣勢，為(wei) 可能的製度改革畫出路線圖。誠信評價(jia) 主要考察三個(ge) 方麵：1.存在性，這和OECD政府誠信評價(jia) 的存在性相似。主要是指促進公共責任、限製腐敗的公共誠信機製包括法律、製度、機構是否存在。2.這些機製的效果如何？3.公民是否有進入這些機製的通道。2011年，誠信評價(jia) 的指標包括六個(ge) 一級指標和23個(ge) 二級指標。一級指標分別是：1.非政府組織、公共信息和媒體(ti) ；2.選舉(ju) ；3.政府利益衝(chong) 突的防範、檢查和平衡；4.公共行政和專(zhuan) 業(ye) 主義(yi) ；5.政府監管和控製；6.反腐敗的法律框架、司法公正和執法專(zhuan) 業(ye) 主義(yi) 。全球誠信2012年對包括中國在內(nei) 的全球33個(ge) 國家進行了誠信評價(jia) 。除了開展國家誠信評價(jia) 外，全球誠信還開展地方政府層麵的誠信評價(jia) 。地方政府層麵的評價(jia) 方法與(yu) 國家評價(jia) 相似，隻是指標的選擇有所不同。2011年全球誠信和公共誠信中心合作進行了美國州政府誠信調查。調查發現，倫(lun) 理法律的執行，競選資金的管製，公共信息的獲得是美國州政府比較普遍的誠信問題。

　　此外，一些學者也在開展這方麵的研究。Emile Kolthoff、RaymondW.CoxⅢ和TerranceJohnson測量了美國和荷蘭(lan) 兩(liang) 國公務員的誠信狀況。研究人員對美國和荷蘭(lan) 城市經理進行了問卷調查，通過詢問以下問題：組織內(nei) 部誠信冒犯的經常性和可接受性，倫(lun) 理的風氣、倫(lun) 理領導水平，來評價(jia) 比較兩(liang) 個(ge) 國家的誠信狀況。研究調查了105名荷蘭(lan) 城市經理和85名美國城市經理，並分別進行了評分。研究得到一些有趣的發現：美國和荷蘭(lan) 在誠信冒犯的頻率和可接受性方麵大體(ti) 相當。差異表現在誠信冒犯的頻率美國高於(yu) 荷蘭(lan) ，荷蘭(lan) 對誠信冒犯的接受要高於(yu) 美國，這說明如果更多的不誠信行為(wei) 是可以接受的，那它們(men) 就不容易被觀察到。研究者認為(wei) ，對不誠信行為(wei) 的接受程度與(yu) 兩(liang) 個(ge) 國家的文化有一定關(guan) 係，並倡導以數據為(wei) 基礎，開展更多國家之間的比較研究。

　　七、幾點啟示

　　國外政府誠信研究是在其具體(ti) 的政治、經濟、社會(hui) 、曆史、文化背景下進行的，國情差異決(jue) 定了我們(men) 不能完全照抄照搬。但通過對國外政府誠信研究的梳理，我們(men) 認為(wei) 以下幾方麵值得學習(xi) 和借鑒：

　　其一，從(cong) 研究對象看，國外學者對誠信這一概念的理解更為(wei) 豐(feng) 富。將誠信理解為(wei) 具備誠信意識，做出誠信判斷，采取誠信行為(wei) ，是一個(ge) 由感知誠信到實現、達到誠信的過程。在這一過程中既有誠信標準問題，也有倫(lun) 理管理問題，既有誠信製度問題，也有社會(hui) 文化問題，既有個(ge) 人意識和能力的培養(yang) ，也有組織甚至國家機製的建設，還有對腐敗的控製和反腐敗的努力，這大大拓展了研究空間。和國外相比，國內(nei) 學者們(men) 大多隻從(cong) 字麵上理解誠信，就誠信談誠信，一定程度上限製了研究視野。

　　其二，從(cong) 研究方法看，理論研究和實證研究兼有，更重實證研究。從(cong) 我們(men) 收集到的研究文獻看，80%采用實證研究。理論研究運用邏輯思辨的方法，從(cong) 傳(chuan) 統康德的義(yi) 務論、邊沁的目的論、亞(ya) 裏士多德的美德論、黑格爾的感知論出發，探討誠信的價(jia) 值，誠信的準則，促使官員誠信的動力，理性和感情在人的行為(wei) 中的作用等問題。相比而言，實證研究的方法多樣，有對公務員和對公眾(zhong) 的問卷調查，有對倫(lun) 理官員的訪談，有對傳(chuan) 記、小說、新聞和重點人物的個(ge) 案研究，有對接受倫(lun) 理培訓公務員的比較和跟蹤研究。目前國內(nei) 仍主要以理論研究為(wei) 主，個(ge) 人認為(wei) 參考借鑒國外的研究方法，開展中國化的研究，一定能推動國內(nei) 政府誠信研究上一個(ge) 新的台階。

　　其三，從(cong) 研究內(nei) 容看，國外研究既有宏觀製度機製的研究，也有微觀管理細節的探討，而且更傾(qing) 向於(yu) 研究具體(ti) 的“小”問題。如，研究如何處理實踐中的兩(liang) 難困境，研究倫(lun) 理培訓的形式何種更加有效，研究倫(lun) 理法律法規實施的效果、如何改進，研究組織的設計如何能支持更誠信的行為(wei) ，研究誠信網絡，探討倫(lun) 理官員如何和公民組織特別是媒體(ti) 建立良好的關(guan) 係，共同推進政府誠信的治理，研究倫(lun) 理文化的培育，如何促進誠信機構之間的協調，研究政府采購中的誠信問題，如何防止利益衝(chong) 突。針對性很強的研究對實踐有很強的指導意義(yi) ，這一點也值得國內(nei) 學者借鑒。

　　其四，評價(jia) 政府誠信有關(guan) 的研究值得學習(xi) 。目前，我國麵臨(lin) 一定程度的誠信危機，政府公信力也存在一定的問題，但評價(jia) 和測量方麵的研究相對缺乏。如果借鑒已有政府誠信評價(jia) 的方法，在中國開展一些測量和評價(jia) 政府誠信的研究，應該能更好地發現問題的症結，尋找到製度改革完善的路徑。

　　當然，正如前文所述，國情差異決(jue) 定了我們(men) 的研究必須是中國化的研究。作為(wei) 最早的文明古國之一，中國傳(chuan) 統文化裏有著豐(feng) 富的德治資源，這是許多國外學者都非常認可的，我們(men) 不能妄自菲薄。但如何實現傳(chuan) 統文化的現代轉型，如何與(yu) 國外學者互相學習(xi) ，互通有無，取長補短，共同推動政府誠信研究的繼續發展，並為(wei) 政府誠信建設提供更好的理論指導，我們(men) 仍需努力。