[關(guan) 鍵詞]   警察管理體(ti) 製；事權劃分；比較研究

 

　　[中圖分類號] D63                             [文獻標識碼] A

 

　　2015年，中央印發《關(guan) 於(yu) 全麵深化公安改革的框架意見》及相關(guan) 改革方案，為(wei) 我國全麵深化公安改革作出重大戰略部署。由於(yu) 我國近代警察製度師承日本，[1]現行的人民警察製度與(yu) 日本警察製度也不乏相似之處。因此，研究日本警察管理體(ti) 製及其事權劃分的經驗做法，對我國推進全麵深化公安改革，具有一定的借鑒和啟發意義(yi) 。

 

　　一、中日兩(liang) 國警察管理體(ti) 製之比較

 

　　（一）中日兩(liang) 國警察管理體(ti) 製的相似性

 

　　1．中日兩(liang) 國警察都有中央集權的曆史淵源。1873年至1948年，日本借鑒法國和德國警察製度，建立了中央集權的警察製度。我國人民公安的雛形，即1931年11月7日中華蘇維埃第一次全國代表大會(hui) 成立的國家政治保衛局，按照蘇聯模式，也采取“垂直領導”的管理體(ti) 製。[2]

 

　　2．中日兩(liang) 國警察都有地方分權的發展階段。二戰結束後，美國對日本實行單獨占領，並主導了以地方自治、分權製衡為(wei) 特征的警務改革。[3]一是廢除了《治安維持法》等治安法令，裁撤了秘密警察機關(guan) ，免除了內(nei) 務大臣及其他中央和地方高級警官的職務。二是1948年3月7日施行的《警察法》在中央和地方設立了體(ti) 現民主化管理的公安委員會(hui) ，建立了國家地方警察和自治體(ti) 警察並存的警察管理體(ti) 製。三是將維護公共安全和秩序的人員分為(wei) 警察、消防員、入境警備官、海上保安官等4類，分別隸屬不同部門，舊體(ti) 製下的“大警察”被改為(wei) “小警察”。[4]我國在遵義(yi) 會(hui) 議後，以毛澤東(dong) 同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央強調各革命根據地的保衛機關(guan) 要受各革命根據地的黨(dang) 委領導。1949年7月6日，公安部正式成立，接受同級政府黨(dang) 組領導，在方針、政策、業(ye) 務上又接受上級公安部門領導。1991年11月，中共中央作出《關(guan) 於(yu) 加強公安工作的決(jue) 定》，進一步明確“公安機關(guan) 實行統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為(wei) 主的管理體(ti) 製”。 [5]

 

　　（二）中日兩(liang) 國警察管理體(ti) 製的差異性

 

　　1．日本

 

　　日本1948年建立的警察管理體(ti) 製開支大、效率低，地方警察機關(guan) 林立、各自為(wei) 政，未能充分發揮維持治安的職能。1954年7月1日，日本頒布了現行警察法，劃清了中央和地方事權的邊界，規範了警察機關(guan) 的機構設置與(yu) 編製管理，建立了有別於(yu) 其他公務員、符合警察工作性質和職業(ye) 特點的管理製度，有效調動了中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性。

 

　　一是精簡機關(guan) ，規範機構設置，積極構建大部門大警種。[6]如，在中央層麵，日本國家警察廳下設長官官房、生活安全、刑事、交通、警備、情報通信等6大局。其中，長官官房堪稱“大綜合、大政工、大保障”，對應我國公安機關(guan) 的辦公、人事訓練、審計、裝備財務、警務保障、國際合作等部門；生活安全局，堪稱“大治安”，對應我國公安機關(guan) 的治安、禁毒等部門以及鐵路、交通等行業(ye) 公安；刑事局堪稱“大刑偵(zhen) ”，對應我國公安機關(guan) 的刑偵(zhen) 、經偵(zhen) 、技偵(zhen) 、網偵(zhen) 、刑事技術等部門；警備局堪稱“大保衛”，對應我國公安機關(guan) 的國內(nei) 安全保衛、警衛等部門。

 

　　在地方層麵，各級警察機關(guan) 在內(nei) 部機構設置上與(yu) 國家警察廳大同小異。[7]其相同之處表現為(wei) ，刑事、交通、生活安全、警備部門在國家警察廳及其直屬的地方管區警察局、各都道府縣警察本部、警察署均有設置。不同之處表現為(wei) ，國家警察廳、地方管區警察局、各都道府縣警察本部設有情報通信部門，但警察署沒有設立情報通信部門；國家警察廳在生活安全局下設地域課，但各地方管區警察局、各都道府縣警察本部、警察署在生活安全部門外單設地域部門；在7個(ge) 管區警察局中，專(zhuan) 設負責跨區域警務的廣域調整部，廣域調整部設有數量不等的高速公路管理官、災害對策官、外事技術調查官，等等。

 

　　二是警察編製法定，且與(yu) 事權劃分掛鉤。日本《警察法》、《警察法施行令》等明確規定了全國各地警察的編製基準，且體(ti) 現了各地警情社情不同的特點，在編製設置上不搞“一刀切”。截至2001年，日本全國警察編製共269910人，其中，國家警察廳7589人，地方警察262321人。[8]由於(yu) 地方警察中的一部分也承擔中央事權，由國家警察廳統一管理，所以日本將國家警察、地方警察中警視正以上的警官以及所有負責警察教育培訓、信息通信、犯罪鑒定的警察都劃為(wei) 國家公務員，合計1萬(wan) 餘(yu) 人，其工資待遇由國家財政全額保障。

 

　　三是警銜製度與(yu) 職務、職級、工資待遇掛鉤，並且有著層次清晰、明確規範的對應關(guan) 係。[9]全國警察實行統一的工資待遇標準，工資待遇根據警銜、職務、工作年限等分類定級。這樣既暢通了指揮體(ti) 係，也為(wei) 擔任非領導職務的警察拓展了職業(ye) 保障空間。

 

　　2．中國

 

　　改革開放以來，我國公安機關(guan) 按照中央“轉變職能、理順關(guan) 係、精兵簡政、提高效率”和“定職能、定編製、定人員”的要求，曆經1983年、1988年、1994年、1998年四次機構改革。[10]總體(ti) 上看，公安機關(guan) 的職能轉變了、機關(guan) 精簡了，如1983年將反間諜和對外情報的職責移交國家安全機關(guan) ，將勞動改造、勞動教養(yang) 的職責移交司法行政機關(guan) ，1995年將武警總部移交中央軍(jun) 委領導（邊防、消防、警衛部隊仍歸公安部領導）。但是，從(cong) 內(nei) 部機構設置來看，公安機關(guan) 的內(nei) 設機構卻增加了。在中央層麵，公安部機關(guan) 在1983年時有20個(ge) 局級單位，1988年時有23個(ge) 局級單位，1994年時有26個(ge) 局級單位，1998年後有27個(ge) 局級單位。在地方層麵，據調查分析，縣級公安機關(guan) 的內(nei) 設機構和領導職數，比上世紀80年代初期增加了一倍多，導致警種過多過雜、職責交叉，機構名稱、級別五花八門，一些地方甚至出現了隨意撤並機構的現象。

 

　　此外，我國人民警察的編製長期由中央統管，但缺乏明確的法律規範，且統得過死，不利於(yu) 地方公安機關(guan) 有效行使地方事權。警銜製度與(yu) 職務、職級、工資待遇等也不夠匹配。如，警銜與(yu) 職務、職級的對應關(guan) 係不夠規範，實踐中出現了指揮不暢的問題。警銜津貼僅(jin) 占民警平均工資總收入的5%左右，難以充分體(ti) 現調節收入水平的作用。

 

　　二、中日兩(liang) 國警察事權劃分之比較

 

　　（一）日本警察事權劃分

 

　　日本現行《警察法》明確劃分了各級警察機關(guan) 的事權，具有“強化條線、突出重點，以點帶麵”的製度設計，既調動了地方警察開展一般警務活動的積極性，也發揮了中央警察開展特殊警務活動的優(you) 勢，彌補了地方警察的不足。

 

　　1．在隊伍管理上，將機構設置、人員編製、教育培訓以及中高級警官的任免、調動劃分為(wei) 中央事權，其他人事管理權限則下放地方，中央可謂抓住了隊伍管理的主線。具體(ti) 而言：一是各級警察機關(guan) 的機構設置與(yu) 人員編製按照組織法定原則，[11]由《警察法》及其配套製度予以調整，並實行分類管理。其中，國家警察廳的人員編製、任免、升職及其他人事管理均由《國家公務員法》規定。地方警察編製由《警察法施行令》等政令決(jue) 定。都道府縣警察的警銜比率由總理府令決(jue) 定。二是國家警察以及地方警察中警視正以上的警官，均被劃為(wei) 國家公務員，其人事管理由國家公安委員會(hui) 及其國家警察廳統一負責。國家公安委員會(hui) 擁有對國家警察廳長官、都道府縣警視總監、警察本部長、方麵本部長以及警視正以上級別警官的任免權。此外，地方警部補以上的警官一般在一個(ge) 地方工作三年就會(hui) 被調職，由國家警察廳在全國範圍內(nei) 調動，以便於(yu) 統一指揮協調，防止警官被地方保護主義(yi) 束縛。三是全國警察的教育培訓為(wei) 中央事權，經費由中央財政全額保障，業(ye) 務由國家警察廳直屬的警察大學、管區警察局直屬的管區警察學校及設在各都道府縣的警察學校分級負責。其中，都道府縣警察學校負責新警培訓和初級警官的晉升培訓。管區警察學校負責中級警官的晉升培訓。警察大學負責中高級警官的晉升培訓和專(zhuan) 業(ye) 教育培訓。[12]

 

　　2．在執法執勤上，將危害國家安全的犯罪偵(zhen) 查、皇宮警務、國際警務合作、警衛、信息通信、刑事技術、製定跨區域的刑事犯罪偵(zhen) 查對策、製定全國幹線道路的交通規則等劃分為(wei) 中央事權，其他刑事偵(zhen) 查、治安防控、交通管理則以地方事權為(wei) 主，中央提供指導、監督、支援為(wei) 輔。

 

　　3．在經費、裝備、技術等警務保障上，具有兩(liang) 大特征。一是在經費、裝備上確立了國家和地方共同負擔原則。國家財政除負擔國家警察的全部費用外，還負責地方警察警視正以上警官的工資待遇，以及所有警察教育培訓、信息通信、犯罪鑒定、犯罪統計、警用車輛、船舶、警備裝備、偵(zhen) 查與(yu) 國家安全有關(guan) 的犯罪及其他特殊犯罪、救濟犯罪受害者的經費。地方財政負擔地方警察上述範圍以外的其他經費，但有關(guan) 警察工資待遇、被裝費等，可以在預算範圍內(nei) 向國家財政申請補助。由於(yu) 全國警察經費采取統一標準，國家財政對地方警察的補助以警察人數、警察署數、犯罪發生件數及其他事項為(wei) 基準，確保了各地警務保障水平基本一致。[13]二是為(wei) 保證全國警察信息通信係統、犯罪鑒定設施的統一，日本將信息通信、犯罪鑒定設施的建設和維護劃分為(wei) 中央事權，有關(guan) 機構的人員被劃為(wei) 國家公務員，由國家警察廳統一管理。其中，信息通信機構包括國家警察廳信息通信局，7個(ge) 管區警察和47個(ge) 都道府縣警視廳、警察本部下設的信息通信部，以及警察大學下設的通信研究中心、警察信息通信學校。[14]犯罪鑒定機構包括國家警察廳下設的科學警察研究所、刑事局下設的鑒定課、指紋鑒定中心以及都道府縣警察下設的刑事鑒定機構。

 

　　（二）我國公安事權劃分

 

　　目前，我國公安事權劃分還缺乏明確的法律規範。實踐中多以文件形式處理上下級公安機關(guan) 之間的關(guan) 係，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權的頻繁上收下放。其次，公安事權劃分也不夠清晰。各級公安機關(guan) 的職責並無明顯區別，“上下一般粗”，容易發生工作越位、錯位、缺位等問題。從(cong) 公安部來看，有時會(hui) 直接介入一些本應屬於(yu) 地方公安機關(guan) 自主負責的事項。從(cong) 地方公安機關(guan) 來看，有的對自身權限認識不清，實踐中甚至出現了隨意撤並機構的現象。

 

　　三、日本警察管理體(ti) 製及其事權劃分對我國的啟示

 

　　我國現行公安管理體(ti) 製形成於(yu) 計劃經濟向市場經濟轉型時期，對確保黨(dang) 對公安工作的絕對領導、落實公安工作屬地管理原則、充分發揮地方黨(dang) 委政府維護社會(hui) 治安工作的積極性起到了重要作用。但是，隨著國家政治、經濟、社會(hui) 的深入發展，社會(hui) 治安形勢日益複雜，現行公安管理體(ti) 製也出現了若幹不適應形勢和任務發展的問題，如，由於(yu) 機構設置不夠規範，導致機構龐雜、職責交叉、指揮不暢；由於(yu) 編製管理不夠科學，導致壓職壓級、民警職業(ye) 發展空間受限、工作積極性嚴(yan) 重受挫；由於(yu) 事權劃分不夠清晰，導致工作缺位、越位、錯位。

 

　　當前，我國全麵深化公安改革，既有中央政策依據，也有法律製度空間，應當堅持問題導向，立足我國國情，借鑒包括日本在內(nei) 的國外警察有益經驗，促進我國公安事業(ye) 更好發展。

 

　　具體(ti) 而言，日本警察管理體(ti) 製及其事權劃分有以下幾點經驗值得借鑒：

 

　　（一）精簡機關(guan) ，依法規範機構設置，積極構建大部門大警種。我國公安機關(guan) 對精簡機關(guan) 有過積極探索，[15]但內(nei) 設機構過多過雜、公安隊伍機關(guan) 化、非實戰化的問題並沒有得到全麵、徹底的解決(jue) 。筆者認為(wei) ，其症結就在於(yu) 我國公安隊伍基數大、職數少，卻長期實行與(yu) 其他公務員基本相同的管理模式，具有人民警察職業(ye) 特點的警銜製度在拓展民警職業(ye) 發展空間上的作用不夠明顯，導致精簡機關(guan) 、裁汰冗員、警力下沉、警務工作實戰化的改革動力不足，即使個(ge) 別地方試點大部門大警種，但受製於(yu) 內(nei) 部與(yu) 外部的各種阻力，其經驗做法始終未能得到大範圍的推廣。

 

　　為(wei) 了切實推進全麵深化公安改革，嚴(yan) 格依法規範機構設置，做大做強警種部門，筆者認為(wei) ，我國一定要建立有別於(yu) 其他公務員的人民警察管理體(ti) 製，將公安機關(guan) 機構設置與(yu) 事權劃分、編製管理、職業(ye) 保障等統籌起來，充分發揮警銜對暢通指揮體(ti) 係、拓展民警職業(ye) 保障空間的調節作用，確保機構、人員的責、權、利相統一，才能為(wei) 建立符合我國國情的大部門大警種提供堅強的組織保證和後勤支撐。

 

　　（二）依法建立健全符合人民警察職業(ye) 特點的編製管理製度。日本根據警情與(yu) 事權劃分的不同，依法建立有別於(yu) 其他公務員的警察編製管理製度，這一做法並非孤例。如，我國香港地區根據人口、報案數等社情警情，規範設置了不同類型的警署及其警力編製標準。[16]我國台灣地區根據不同的轄區人口、麵積、車輛數、犯罪率，對直轄市和縣市警察局設置了不同的編製增設標準。[17]這種警力跟著警情走的思路，在編製管理上，充分體(ti) 現了警務工作不同於(yu) 一般政務工作的特點，值得我國學習(xi) 和借鑒。

 

　　（三）依法合理劃分中央和地方事權，加強對中央事權的垂直管理力度，下放對地方事權的管理權限，完善中央和地方共同事權管理製度。依法合理劃分中央和地方公安事權，事關(guan) 能否充分調動公安部和地方公安機關(guan) “兩(liang) 個(ge) 積極性”，形成維護國家安全和社會(hui) 穩定的最大合力。黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 決(jue) 定提出：“推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律製度。”

 

　　筆者認為(wei) ，我國在劃分人民警察事權時，應當結合我國國情，借鑒日本經驗做法，把握以下三點：一是將維護國家安全、政治安全的警務工作明確劃分為(wei) 中央事權。如，國內(nei) 安全保衛、出入境管理、反恐怖、重要人員及設施的警衛等。二是涉及警察教育培訓、刑事技術、信息通信等保障工作，應以中央事權為(wei) 主，地方事權為(wei) 輔。教育培訓事關(guan) 公安隊伍正規化、職業(ye) 化建設全局，刑事技術、信息通信具有客觀性、科學性、可複製性，由地方各自為(wei) 政不僅(jin) 容易造成資源浪費、信息壁壘，而且不利於(yu) 提高工作質量和效率。考慮到我國地廣人多，將警察教育培訓、刑事技術、信息通信完全由公安部統管，似乎不太現實，但至少應該由公安部統一標準、加大垂直管理力度，由省級以上公安機關(guan) 在轄區內(nei) 進行統一管理、保障落實。三是涉及刑事偵(zhen) 查、治安防控、交通管理、公安行政管理以及公安隊伍人事管理等工作，應當以地方事權為(wei) 主，但中央應當加大垂直管理力度。如，涉及跨區域刑事犯罪偵(zhen) 查、有組織犯罪偵(zhen) 查等單靠一地公安機關(guan) 難以完成的警務工作，應當明確以中央事權為(wei) 主。涉及中高級警官的任免、獎懲、異地交流等人事管理，也應在尊重地方黨(dang) 委、政府領導的基礎上，加大中央的垂直管理力度。

 

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