［關(guan) 鍵詞］危機決(jue) 策；製度；認知

 

　　［作者簡介］薛文軍(jun) ，清華大學公共管理學院博士研究生，清華大學公共管理學院中國應急管理研究基地研究人員；彭宗超，清華大學公共管理學院副院長，中國應急管理研究基地主任.

 

　　危機決(jue) 策是危機管理的核心與(yu) 本質。然而，危機的突發性、緊急性、不確定性、威脅性與(yu) 新穎性的特征，打破了決(jue) 策者常規情境下的行為(wei) 模式，使得決(jue) 策者不可能采用常規的決(jue) 策方式做出決(jue) 策，如危機的緊急性要求決(jue) 策者必須做出快速的響應，使得決(jue) 策者不可能按照常規情境下正式的、耗時的決(jue) 策程序來決(jue) 策；危機發生發展的高度不確定性，進一步打破了常規情境下決(jue) 策者基於(yu) 確定性預期做決(jue) 策的可能性等。這都給決(jue) 策者帶來了高度的緊張和巨大的壓力，對其提出了嚴(yan) 峻的挑戰，不僅(jin) 要采用科學的決(jue) 策方法，還要應用一定的決(jue) 策藝術，才能夠在有限信息、有限時間等條件下，根據危機的發生發展規律，快速、合理地對危機做出適應性的決(jue) 策。因此，針對當前中國社會(hui) 正處於(yu) 危機事件的頻發期，研究危機決(jue) 策，提高決(jue) 策質量，就具有顯而易見的作用與(yu) 意義(yi) 。本文試圖從(cong) 技術、製度與(yu) 認知三種視角對國外大量危機決(jue) 策領域的研究進行收集、整理與(yu) 分析，以期為(wei) 中國危機決(jue) 策領域的研究提供借鑒與(yu) 啟示。

 

　　一、“技術”視角下的危機決(jue) 策研究

 

　　不確定性是危機情境最為(wei) 主要的特征之一。它更多地體(ti) 現為(wei) 我們(men) 很難對事件的結果做出預測，更不可能了解各種結果出現的概率，因此我們(men) 很難在不確定性條件下做出決(jue) 策。Kahneman & Tversky認為(wei) 人類之所以會(hui) 麵臨(lin) 外部世界的不確定性，主要有兩(liang) 個(ge) 層麵的原因：外部世界（外在事物的特征）和人類的知識水平，而人類所能做的就是不斷提高自己的知識水平，從(cong) 而來認知外部世界。［1］

 

　　“技術”視角下的危機決(jue) 策研究，更為(wei) 關(guan) 注因人類知識、認知能力與(yu) 手段等方麵的不足而導致的不確定性，側(ce) 重於(yu) 運用自然科學的手段與(yu) 方法來研究。這些研究普遍認為(wei) 要盡量運用信息科學、工程科學、數學等自然科學的知識和方法，確保決(jue) 策者決(jue) 策前能夠收集充分的信息，並提高其分析能力，最大限度地降低決(jue) 策者所麵臨(lin) 的危機情境的“不確定性”，從(cong) 而盡可能地保證決(jue) 策者做出“科學”的決(jue) 策，避免造成因信息匱乏而導致片麵的決(jue) 策後果。總的來講，這些研究基本聚焦於(yu) 三個(ge) 方麵：其一是有關(guan) 如何提高人們(men) 信息收集與(yu) 傳(chuan) 輸的能力，如Pallin et al提出的基於(yu) 證據的信息技術，加強各應急部門信息的共享，避免資源的重複浪費，降低信息收集中存在的各種不確定性［2］；其二是有關(guan) 如何提高人們(men) 信息處理與(yu) 分析的能力，如Rongbin et al提出的多麵自治知識啟發係統——其有效性與(yu) 靈活性取決(jue) 於(yu) 人力資本（專(zhuan) 家）、社會(hui) 網絡資本，來整合數據收集、動態自主分類、信息結構化和知識傳(chuan) 遞等進程，從(cong) 而降低應急決(jue) 策所需信息的不確定性、複雜性和有效性，從(cong) 而提高應急決(jue) 策的能力［3］；其三是有關(guan) 如何利用一定的技術手段提高組織間的協作決(jue) 策。危機的複合型特征，使得危機的應對通常超出了單個(ge) 部門的能力，需要聯合多部門共同應對，因此部門間的合作與(yu) 協調就成為(wei) 一項關(guan) 鍵的任務，如Vesna et al提出的多媒體(ti) 式的應急管理平台，為(wei) 協作式決(jue) 策（collaborative decision making）提供支持。［4］簡言之，“技術”視角下的危機決(jue) 策研究，主要圍繞“信息”這個(ge) 關(guan) 鍵變量來展開，將危機情境下決(jue) 策失敗歸因於(yu) 決(jue) 策者對信息的收集與(yu) 分析能力不足，所以應加大對各種相關(guan) 信息技術的研發與(yu) 利用，從(cong) 而彌補這一局限，提高危機決(jue) 策的效果。

 

　　二、“製度”視角下的危機決(jue) 策研究

 

　　“製度”視角下的危機決(jue) 策研究，尤其是組織學與(yu) 管理學等學科，將組織決(jue) 策的決(jue) 策者個(ge) 體(ti) 抽象化，忽視這些決(jue) 策個(ge) 體(ti) 間的差異，重點研究組織製度對危機決(jue) 策的影響，他們(men) 試圖在尋找一種合適的製度安排，從(cong) 而保證每個(ge) 危機決(jue) 策者隻要遵守這些製度，就能夠成功處置危機。Stern認為(wei) 製度規則、規範、職能等變量對危機決(jue) 策行為(wei) 具有重要的影響，決(jue) 策者在做決(jue) 策時不僅(jin) 要考慮預期收益的最大化，更為(wei) 重要的是要考慮製度的規範性，通常會(hui) 做出一種合適的行為(wei) 。［5］簡言之，危機情境下，決(jue) 策者總是試圖將情境的特征與(yu) 自己的身份、角色結合起來，遵循一種適當的邏輯來做出決(jue) 策。本文通過對現有研究危機決(jue) 策文獻的梳理，發現國外危機決(jue) 策製度方麵的研究，主要圍繞“權與(yu) 責”兩(liang) 個(ge) 方麵來展開，即有關(guan) 集權與(yu) 分權體(ti) 製以及問責機製的討論。

 

　　（一） 集權與(yu) 分權選擇的困境

 

　　學界對危機決(jue) 策集權與(yu) 分權的研究，主要探討究竟是集權還是分權更有利於(yu) 提高危機決(jue) 策的效果。集權更多地體(ti) 現為(wei) 一種自上而下的決(jue) 策，而分權則更多地體(ti) 現為(wei) 一種自下而上的決(jue) 策。傳(chuan) 統的、主流的觀點認為(wei) 基於(yu) 協調與(yu) 效率的需要，政府危機決(jue) 策應高度集權化，危機決(jue) 策的情境是內(nei) 在的、集權性的，集權應成為(wei) 危機響應的主導模式。但是，隨著大量基於(yu) 案例的經驗性研究，集權性決(jue) 策結構的弊端不斷凸顯，日益受到強烈的質疑與(yu) 批判。

 

　　集權體(ti) 製最為(wei) 主要的弊端是危機決(jue) 策反應滯後，下層管理者在危機麵前不作為(wei) 。不同危機事件的發生原因、發展規律以及可能產(chan) 生的後果方麵，都具有很大的差異性，人們(men) 並非先知先覺，也並非可以通過對已發生的事件進行歸納與(yu) 演繹就能夠發現。因此，危機管理者不可能事先形成一定的規則以及具體(ti) 的應對策略，他們(men) 需要在危機情境下做出適應性的決(jue) 策。［6］而在集權體(ti) 製下，決(jue) 策權高度集中在上層，而上層由於(yu) 距離事發現場較遠，獲取信息渠道有限，以及信息傳(chuan) 遞中各種失真現象的存在，使得他們(men) 經常缺乏充分的信息而未能及時做出適應性的決(jue) 策，這會(hui) 導致危機決(jue) 策反應滯後，喪(sang) 失危機決(jue) 策的“黃金期”。［7］

 

　　與(yu) 集權體(ti) 製相比，分權體(ti) 製在危機情境下具有更大程度的優(you) 越性，主要是賦予基層管理者更多的決(jue) 策權，即他們(men) 具有更大程度的自由裁量權。當基層管理者具有危機處置的自由裁量權時，不僅(jin) 可以克服因集權體(ti) 製所帶來的上下層級衝(chong) 突、決(jue) 策滯後性以及無效性，更為(wei) 重要的是它可以最大限度地調動他們(men) 的主動性與(yu) 積極性，確保其能夠根據實際情況，快速、有效地做出適應性的決(jue) 策，進而控製危機事態的發展。危機決(jue) 策權應該從(cong) 科層製的頂端向下轉移，第一響應者應該具備更多的決(jue) 策權。［8］雖然分權體(ti) 製具有各種集權體(ti) 製所無法企及的優(you) 勢，但是它也並非完美無缺。除緊急性與(yu) 不確定性之外，危機情境通常還具有複雜性與(yu) 新穎性的特征。在麵對這些危機時，即使最有能力與(yu) 經驗的人都很難做出決(jue) 策，更不用說基層管理者，他們(men) 通常很少具有充分的知識、精力與(yu) 資源來應對這些挑戰，盡管他們(men) 具有充分的自由裁量權，但是卻很難有效地使用這些權力。T Hart認為(wei) 他們(men) 的視野狹窄，對問題及其解決(jue) 方案缺乏全麵而深入的理解，並將這種現象稱之為(wei) “隧道效應”，即人們(men) 在對威脅做出反應時，通常將自己的注意力集中在非常有限的問題與(yu) 方案上。［9］簡言之，集權與(yu) 分權體(ti) 製對危機決(jue) 策的影響，各自都有其優(you) 勢與(yu) 不足，因此如何根據危機事件的特征，設計一種合理的決(jue) 策體(ti) 製，揚長避短，成為(wei) 研究決(jue) 策體(ti) 製不可回避的重要問題。

 

　　（二）問責機製設計的困境——問責過度

 

　　國外對問責機製與(yu) 危機決(jue) 策關(guan) 係的研究，重點關(guan) 注過度問責對危機決(jue) 策的消極作用。1987年美國學者Romzek & Dubnick首先從(cong) 過度問責的視角，對1986年“挑戰者號”航天飛機爆炸事故進行了分析。Romzek & Dubnick認為(wei) 美國航空航天局本應受到來自專(zhuan) 業(ye) 問責的壓力，結果由於(yu) 預算、機構改革等因素，行政問責與(yu) 政治問責取代了專(zhuan) 業(ye) 問責，從(cong) 而使其做出在低溫條件下發射的錯誤決(jue) 策，導致“挑戰者號”航天飛機的爆炸。［10］盡管問責機製可以促使決(jue) 策者做出更好的決(jue) 策，但是當決(jue) 策者麵臨(lin) 來自各方麵且相互衝(chong) 突的問責壓力時，反而不會(hui) 做出好的決(jue) 策。Koppell進一步將這種現象稱為(wei) “多重問責的扭曲”——當組織麵臨(lin) 來自不同問責主體(ti) 相互衝(chong) 突的預期時，如果組織想盡力滿足各方要求，結果是哪一方的要求都得不到滿足，最終導致組織的癱瘓、無能。［11］也就是說，危機情境下過度問責不僅(jin) 不會(hui) 提高決(jue) 策的效果，反而還會(hui) 降低。

 

　　此外，危機情境的不確定性，使得當決(jue) 策者麵臨(lin) 問責的壓力時，決(jue) 策者的首要目標不是如何最有效地控製事態，而是如何使自身承擔的責任風險最小化，即“決(jue) 策目標置換”。許多決(jue) 策者在危機情境下，總是遲疑不決(jue) ，因為(wei) 他們(men) 總是試圖尋找到一種對自身不會(hui) 產(chan) 生任何損失的決(jue) 策，而這種決(jue) 策往往是很難找到的。也就是說決(jue) 策者對問責機製的理解存在一種“消極主義(yi) 的偏差”——避免承擔責任成為(wei) 其決(jue) 策的主導目標，他們(men) 通常會(hui) 采取一種防禦型的風險策略來應對危機。［12］ 因此，如何設計一種適當的危機問責製度，以充分調動決(jue) 策者的積極性，使其盡最大的努力收集、利用不完備的信息，盡量做出一種適應性的決(jue) 策行為(wei) 。即對問責機製的研究，不僅(jin) 要關(guan) 注問責機製的懲罰作用，更要關(guan) 注其預期與(yu) 預防作用；不僅(jin) 要關(guan) 注事後的研究，更要將其作為(wei) 一種事前的決(jue) 策輸入來進行研究。

 

　　三、“認知”視角下的危機決(jue) 策研究

 

　　“認知”視角下的危機決(jue) 策研究關(guan) 注決(jue) 策主體(ti) 的差異化特征，突出決(jue) 策主體(ti) 在既有製度框架下的主動性與(yu) 能動性，重點研究決(jue) 策主體(ti) 的不同認知方式對危機決(jue) 策效果的影響，研究為(wei) 什麽(me) 在相同的製度安排下，不同決(jue) 策主體(ti) 的決(jue) 策行為(wei) 及產(chan) 生的結果仍會(hui) 呈現出嚴(yan) 重的差異性？尤其是伴隨著心理學領域中認知革命的誕生，認知研究已經成為(wei) 一種重要的研究範式。因此，從(cong) “認知”層麵來研究決(jue) 策行為(wei) ，對於(yu) 解釋不同危機事件最終產(chan) 生的不同的結果，就具有重要的研究意義(yi) 。Kahneman將人類認知世界的這兩(liang) 種方式定義(yi) 為(wei) ：係統1與(yu) 係統2，其中係統1是一種無意識的，自動的，不需要付出努力的方式，它依賴於(yu) 人的經驗、記憶以及情緒等快速對情境做出反應；而係統2是一種有意識的，需要付出認知努力的方式，它依賴於(yu) 人的思考、邏輯與(yu) 分析等對情境做出反應，是一種比較慢的方式［13］。與(yu) 這兩(liang) 種認知方式相對應，決(jue) 策者做決(jue) 策時主要采用兩(liang) 種方式：分析型決(jue) 策與(yu) 直覺性決(jue) 策。前者強調決(jue) 策者依靠經驗、記憶等隱性知識來做出決(jue) 策；而後者強調決(jue) 策者依靠思考、分析、邏輯推理等過程來做出決(jue) 策。

 

　　（一）分析型認知方式的危機決(jue) 策研究

 

　　分析型認知方式的危機決(jue) 策研究主要關(guan) 注決(jue) 策者的思考與(yu) 分析過程是如何影響其決(jue) 策行為(wei) 。傳(chuan) 統大量危機決(jue) 策領域的研究都聚焦於(yu) 這一方麵的研究，而對於(yu) 直覺決(jue) 策的研究比較少，主要是因為(wei) 許多研究者認為(wei) 直覺是一種非理性的決(jue) 策方式，是一種神奇的，隻可意會(hui) 不可言傳(chuan) 的現象，它已經遠遠超過了科學研究可及的範圍。

 

　　Allison與(yu) Farham的研究是這方麵研究最具典型性的。Allison提出理性人模型來分析美國與(yu) 蘇聯在古巴導彈危機事件中的決(jue) 策，該模型將國家或政府作為(wei) 一個(ge) 一元化的理性行動主體(ti) ，其任何一項決(jue) 策都是按照完全理性的原則做出的，即決(jue) 策者有明確的目標，並擁有完整的信息，能夠直接或間接計算出對每種備選方案的成本與(yu) 收益，並按照效用最大化的原則來選擇方案，來解釋前蘇聯為(wei) 什麽(me) 要冒那麽(me) 大的風險把戰略進攻性導彈運到古巴？美國在麵臨(lin) 不行動、外交施壓、空襲古巴等多項備選方案時，為(wei) 什麽(me) 最終會(hui) 選擇海上封鎖這一決(jue) 策行為(wei) ？以及最終前蘇聯為(wei) 什麽(me) 選擇撤回導彈？［14］而Farnham進一步認為(wei) 在實際條件下，決(jue) 策者並不總是按照理性選擇的邏輯來進行決(jue) 策，因為(wei) 運用這種邏輯根本無法合理解釋羅斯福在慕尼黑危機事件中的決(jue) 策，並運用前景理論中的決(jue) 策框架、偏好逆轉、確定效應等範疇來對羅斯福快速變化的決(jue) 策行為(wei) 進行解釋，確定效應與(yu) 虛假確定效應——羅斯福認為(wei) 戰爭(zheng) 確定要發生所產(chan) 生的效果要比最初戰爭(zheng) 可能要發生所產(chan) 生的效果更為(wei) 嚴(yan) 重，導致羅斯福幹預行動的決(jue) 策框架發生了變化——羅斯福將戰爭(zheng) 看成是對美國的損失，因此，按照前景理論——人們(men) 在麵臨(lin) 損失時，常常偏好風險，羅斯福就選擇了幹預這一帶有風險性的選擇。［15］簡言之，不管是理性選擇理論還是前景理論，都強調決(jue) 策者的理性——完全理性或有限理性，分析、思考對其決(jue) 策行為(wei) 的影響，即關(guan) 注分析型認知在決(jue) 策中的作用。

 

　　（二）直覺型認知方式的危機決(jue) 策研究

 

　　直覺型認知方式的危機決(jue) 策研究主要關(guan) 注決(jue) 策者的經驗等隱性知識對於(yu) 其決(jue) 策的影響。隨著認知科學與(yu) 人工智能的發展，研究者們(men) 逐漸揭開了直覺的神秘麵紗。尤其是在Simon提出直覺不是超常的或者非理性的，它是基於(yu) 人們(men) 長時間的經驗與(yu) 學習(xi) 積累而演變來的，之後直覺認知研究逐漸步入了科學研究的殿堂，成為(wei) 許多學者研究的重要對象。這些研究者開始質疑分析型決(jue) 策方式（認知方式）的有效性，認為(wei) 隨著社會(hui) 複雜性、不確定性以及動態變化性的不斷增強，分析型決(jue) 策已經遠遠不能滿足環境的需要了。［16］

 

　　危機決(jue) 策領域直覺研究最為(wei) 著名的就是Klein提出的“識別主導型決(jue) 策模型”，該模型認為(wei) 在危機情境下，決(jue) 策者會(hui) 依據自己的經驗或直覺來識別情境，並會(hui) 馬上製定出一套他們(men) 認為(wei) 合理的行動方案，然後在頭腦中運行這套行動方案，如果他們(men) 發現該行動方案有問題，他們(men) 就會(hui) 再製定第二套行動方案，以此類推，但是他們(men) 一次隻考慮一套行動方案，不僅(jin) 不會(hui) 考慮其它的行動方案，而且不會(hui) 在不同的方案間進行比較，並將這一理論稱為(wei) “自然主義(yi) 決(jue) 策理論”。此外，Sayegh & Anthony也提出了危機情境下的“直覺決(jue) 策模型”，該模型認為(wei) 危機事件的快速變化性、模糊性、高風險性以及低概率性，使得經驗等隱性知識影響決(jue) 策者對情境的感知，進而決(jue) 定決(jue) 策者直覺決(jue) 策的過程以及決(jue) 策結果。這些直覺決(jue) 策理論重點強調了直覺決(jue) 策在非常規情境下的適用性與(yu) 有效性。［17］

 

　　當然，也有很多研究者在批判直覺決(jue) 策的有效性，典型的研究者如Tversky & Kahneman，他們(men) 認為(wei) 依靠直覺來做判斷會(hui) 產(chan) 生一些因走思維捷徑而導致的判斷偏差，即啟發式偏差，並總結了三種最為(wei) 典型的啟發式偏差，即代表性、易得性和調整與(yu) 錨定。那麽(me) ，直覺決(jue) 策究竟有利於(yu) 還是不利於(yu) 提高決(jue) 策的質量呢？2009年直覺決(jue) 策理論的代表人Klein與(yu) 啟發式偏差理論的代表人Kahneman，合作發表了《直覺性專(zhuan) 家的條件》一文，重點探討了直覺決(jue) 策的適用條件，認為(wei) ，決(jue) 策環境的效度與(yu) 了解相關(guan) 線索的機會(hui) 決(jue) 定著直覺決(jue) 策的效果。［18］總體(ti) 而言，直覺是一種技能，這就意味著不同的人因其個(ge) 體(ti) 特征的差異，對同樣事件的直覺判斷就會(hui) 不同。如何培養(yang) 人們(men) 的直覺技能，從(cong) 而對危機事件做出快速有效的反應，避免因各種思維捷徑所導致的判斷偏差，就是我們(men) 需要認真研究的科學問題。

 

　　四、結論與(yu) 展望

 

　　危機決(jue) 策不同於(yu) 常規情境下的決(jue) 策，也不同於(yu) 常規應急情境下的決(jue) 策。危機決(jue) 策的能力，已成為(wei) 政府管理能力的一項重要體(ti) 現。因此，如何提高政府危機決(jue) 策的效果，就成為(wei) 學界乃至實務界，都非常關(guan) 注的問題。通過上述對已有研究成果的總結與(yu) 比較，本文認為(wei) 對危機決(jue) 策領域相關(guan) 方麵的研究，應重點關(guan) 注以下幾方麵的內(nei) 容：

 

　　第一，打破從(cong) 事後評估者的視角來研究危機決(jue) 策，避免用“後見之明”的態度來研究。現有的管理學、組織學的研究大部分是從(cong) 事後評估的視角，而不是從(cong) 描述與(yu) 解釋的視角來對危機決(jue) 策進行研究。這樣做的結果就是決(jue) 策者需要按照專(zhuan) 家製定的決(jue) 策標準來進行決(jue) 策，如理性選擇理論的標準。顯然，實際部門的危機決(jue) 策者是不可能這樣做的，因為(wei) 危機情境下，決(jue) 策者需要應對環境的不確定性、模糊性、威脅性，承擔巨大的壓力，麵臨(lin) 不同價(jia) 值、目標的抉擇，並且需要在極短的時間內(nei) 快速做出決(jue) 策，這些都使得他們(men) 不可能嚴(yan) 格按照專(zhuan) 家們(men) 製定的決(jue) 策標準來進行決(jue) 策。也就是說，實際的決(jue) 策行為(wei) 並不一定必然是邏輯推理、縝密分析的結果，隻有尊重危機情境的特殊性，尊重危機決(jue) 策的規律性，這樣的研究才會(hui) 有意義(yi) 。

 

　　第二，打破單一學科、單一層次的研究視角，運用多學科、多層次的視角來進行研究。現有的組織與(yu) 政治學理論方麵的研究通常將決(jue) 策者作為(wei) 執行特定製度規範、規則的工具，將有血有肉的個(ge) 體(ti) 人格化、抽象畫，忽視了個(ge) 體(ti) 的差別，尤其忽視了個(ge) 體(ti) 的內(nei) 在心理活動過程。雖然已經有研究開始關(guan) 注決(jue) 策個(ge) 體(ti) 內(nei) 部的認知過程，但是卻又忽視了人際、製度、文化背景等對個(ge) 體(ti) 心理與(yu) 行為(wei) 的影響。實際上，個(ge) 體(ti) 層麵與(yu) 組織層麵的變量都會(hui) 對決(jue) 策者的決(jue) 策行為(wei) 產(chan) 生重要影響，片麵強調或研究其中的任一層麵，都無法很好地對決(jue) 策者的決(jue) 策行為(wei) 進行解釋。尤其對於(yu) 組織學、製度學研究的學者來講，打開組織決(jue) 策過程的“黑箱子”固然重要，而打開決(jue) 策者認知過程的“黑箱子”就更為(wei) 重要。

 

　　第三，打破直覺決(jue) 策的神話，將直覺決(jue) 策作為(wei) 一種有效的決(jue) 策方式來進行科學研究。隨著認知科學與(yu) 人工智能的發展，研究者們(men) 逐漸開始關(guan) 注直覺，尤其是在戰略管理領域，已有的研究已經證明直覺決(jue) 策適用於(yu) 不穩定的、動態變化的環境。而危機情境的典型特征就是環境的不確定性、動態性、複雜性，因此，研究危機情境下的直覺決(jue) 策的適用性具有重要的意義(yi) 。現在已有部分危機決(jue) 策研究開始關(guan) 注直覺決(jue) 策，並認為(wei) 直覺決(jue) 策是一種有效的決(jue) 策方式，但是美中不足的是，這些研究沒有全麵、深入地分析影響直覺決(jue) 策的關(guan) 鍵因素。經驗或直覺作為(wei) 一種隱形知識，研究者要注重研究這種知識對於(yu) 危機情境的重要性。

 

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