“多難”能夠“興(xing) 邦”，往往是因為(wei) 災難的缺陷暴露機製能將人類社會(hui) 製度設計問題凸顯，災難的損失壓力機製能開啟“機會(hui) 之窗”，推動製度創新和修正進入政策議程，進而實現製度變遷。美國的災後工程類重建與(yu) 製度性重建並行，尤其重視製度性重建的做法，值得我們(men) 不失時機地進行借鑒。

　　地震多發的美國西海岸先後經曆了1906年、1989年的舊金山地震，1952年、1971年、1994年的洛杉磯地震等特大地震。幾乎每次大地震過後，都對災害的預防、準備、響應和恢複重建進行全麵評估，梳理問題和經驗，積極推進災後製度性重建工作，主要集中在以下幾個(ge) 方麵。

　　建築防震設計標準與(yu) 規範的創新和完善。1906年舊金山地震後，加州政府組織專(zhuan) 家起草了《城市住宅建築及其附屬設施建設指南》，以舊金山地震震級為(wei) 參照，按照大部分房屋不倒、房屋可維修等要求，開創性地確立了建築防震標準，規定了建築方責任判定指標。1952年加州各地發生了數次地震，每次震後都評估存在的問題，對建築設計規範進行持續的全麵修訂。1971年聖費爾南多地震之後，洛杉磯市出台了本地建築和城市基礎設施抗震規範，重點確定了公共建築物的抗震等級。該市還依據建築規範，全麵檢查了2523座公路橋，並對716座橋梁進行加固。1971年的洛杉磯地震後，加州組織科學家對聖安德烈亞(ya) 斯斷層等若幹活斷層進行了調查評估，基於(yu) 評估結果頒布了《活斷層法》，將加州的活斷層分為(wei) 4個(ge) 類別，對存在危險範圍內(nei) 的住房開發進行了限製；後來出台的《場地法案》，還規定了建築物選址標準，避開高危地區，從(cong) 根本上提高建築物的防震能力。

　　地震應急管理和災害救濟製度的創新和完善。1971年洛杉磯地震後不久，美國聯邦政府就著手頒布了新的《災害救濟法》，全麵規範了巨災救濟範圍、標準和流程等規定，後來參照上述規定通過了第一部專(zhuan) 門的《地震災害減輕法》，開創性地規範了地震災害預防、準備和救助工作。為(wei) 協調聯邦政府的災害應急反應行動，又創新了《聯邦政府對災害性地震的反應計劃》，提高政府的地震反應能力。1989年舊金山地震後，美國聯邦政府陸續通過了《國家減輕地震災害法令》和《聯邦和聯邦資助或管理的新建築物地震安全行政命令》，連同1994年洛杉磯北嶺地震後針對城市救援行動製定的《美國聯邦政府應急反應計劃》，共同形成了較為(wei) 完善的減輕地震災害的法律法規體(ti) 係。在大地震後製度創新的同時，美國各級政府也通過後續的地震評估不斷發現問題，對已存在的製度性規定進行不斷修正。

　　地震保險治理製度的創設和完善。美國加州是經濟發達、資本密集、人口稠密的地區，但也是曆史上地震頻繁發生的區域。1906年舊金山地震，直接引發了一些保險公司的倒閉風潮，並成為(wei) 1907年全國性金融危機誘因之一。1994年洛杉磯北嶺大地震同樣引發了保險公司困境，導致十餘(yu) 家保險公司破產(chan) 。加州政府針對兩(liang) 次震災中的保險範圍窄、保險深度低、抗風險能力差等問題，1995年通過立法要求經營住房財產(chan) 險的保險業(ye) 者需要同時提供地震保險，形成強製性的製度供給安排。加州州議會(hui) 為(wei) 深化地震災害保險製度改革，又於(yu) 1996年通過相關(guan) 法案，成立加州地震局，建立了獨特的加州地震保險製度，實現了治理製度創新。新建立的加州地震局屬於(yu) 政府主導下的具有公共部門性質的公司化組織，既非政府部門，也不屬商業(ye) 保險機構，類似於(yu) 美聯儲(chu) 的“私有公辦”性質。按照新製度規定，加州的日常地震保險業(ye) 務享有政府的稅費減免優(you) 惠，緊急情況下政府還提供融資支持，整個(ge) 地震保險業(ye) 務受加州保險委員會(hui) 監管。

　　當然，美國地震災後的製度性重建遠不止上述內(nei) 容，其他的如社區管理、城市規劃、預警體(ti) 係等規定也十分豐(feng) 富。由於(yu) 加州在美國獨特的經濟和政治地位，其很多治理製度創新通過學習(xi) 擴散效應，成為(wei) 美國各地甚至其他國家災後製度性重建的範本。我們(men) 看到，美國災後製度性重建的核心是將災害預防、準備、應對和恢複中的問題、經驗，經由政策評估機製予以凸顯，進一步通過創新製度、修改現有規定等措施，將一些有效做法固定化。比如1906年舊金山地震評估中發現，消防水源破壞和短缺使得火災次生災害損失遠遠超過地震，事後也因此通過地方法案確立了消防備用的第二水源地建設規範。美國製度性重建的時機，則往往受製於(yu) 災害的“時滯效應”和突發事件的“6個(ge) 月改革原理”。地震災後一段時間經常出現難得的製度創新“政策窗”，半年左右最易於(yu) 達成改革共識，進入公共議程和政策議程，製度性重建則全麵啟動。複雜的製度重建將是持續的，一直到新的災害事件出現新的調整契機。如1906年的加州地震後確立的防震建築規範，經過曆次大大小小地震中暴露的問題，進行了無數次修改、調整日臻完善，體(ti) 現了美國獨有的漸進式製度變遷特色。