人們(men) 往往用美國的國際移民管理與(yu) 中國戶籍製度基礎上的國內(nei) 移民管理作比較，這兩(liang) 種製度確實有很多類似的地方。美國的移民和發展經驗及管理製度規定，可以為(wei) 推動中國戶籍改革提供一些有用的參考。

　　在有關(guan) 移民作用的爭(zheng) 論中，一個(ge) 關(guan) 鍵的論題是，移民究竟是國家或城市發展的“資產(chan) ”還是“負擔”。在美國，兩(liang) 派各有論據，但從(cong) 近幾十年的經驗看，美國對外國移民總體(ti) 上是持開放的態度，是大國中吸收移民最多的國家，近三十年每年平均吸收移民一百萬(wan) 人左右。

　　我們(men) 也看到，移民也是地方發展的動力來源。在美國的西雅圖，20世紀中期以後出現以日本人為(wei) 主的亞(ya) 洲移民國際社區，在1980年代隨著大量中國、東(dong) 南亞(ya) 地區的家庭親(qin) 屬移民的進入，形成了日益更新的“中國城”社區。而在本世紀以來，較多技術移民、投資移民的中產(chan) 階級移民進入，更直接出現了一些亞(ya) 洲人口比重較高的郊區社區。移民改變了地區商業(ye) 、餐飲和服務業(ye) 發展，帶動地產(chan) 增值，改變城市形態，使得移民成為(wei) 推動地方經濟和城市更新的積極力量。

　　作為(wei) 一個(ge) 移民國家，以及推行“民族熔爐”的移民政策，美國移民發展的重要經驗在於(yu) 充分重視和發揮移民對國家和地方經濟增長帶來的積極動力。大多數的美國地方政府對人口增加是持正麵的態度。人口多了，地方稅收收入得到增長，在國會(hui) 的議席增加，政治的發言權也得到提高。在中國，盡管多數人都承認國內(nei) 移民對經濟發展的貢獻，但地方政府（與(yu) 市民）一般對外來人口持排斥的態度，這是值得我們(men) 反思的。

　　以市場需求定人才標準

　　美國國際移民“落戶”的製度分為(wei) 綠卡與(yu) 入籍兩(liang) 個(ge) 部分（步驟）。綠卡是移民第一步進入美國、可以合法長期居留的證件。這在一定程度上和中國一些城市在本世紀初期實行的“藍印戶籍”、“人才居住證”，以及和一些城市實行的“長期居住證”類似。美國綠卡是一種選擇性的人口準入製度，可以獲得綠卡的路徑甚多，最主要的路徑是家庭親(qin) 屬移民及基於(yu) 就業(ye) 的勞動力移民。勞動力移民（包括專(zhuan) 業(ye) 技術人士、投資者）的接納，主要是發揮市場機製的作用，一般是由企業(ye) 和用工單位為(wei) 雇用外國勞動力移民申請綠卡，而企業(ye) 需要證明在本國勞動力市場上在同等條件下雇用不到國內(nei) 相應的就業(ye) 申請者，而需要招聘外籍人士，這樣就有必要為(wei) 招聘的外籍勞動力申請綠卡，使移民可以在美國務工、長期居留。這種基於(yu) 市場需求的長期居留（綠卡）準入製度的好處在於(yu) ，避免了移民對本地勞動力市場的衝(chong) 擊，確保了移民是本國勞動力市場短缺的補充，以及能夠確保移民對勞動力市場和經濟的貢獻作用。更多地依靠企業(ye) 而非政府確定“準入條件”的積分和標準，也能夠由“市場之手”來進行更靈敏的調節。因為(wei) 企業(ye) 和市場往往比政府更加清楚地了解市場所需要的勞動力。

　　反觀我們(men) 在戶籍準入的改革中，無論是“條件戶籍”，還是更加精致的“積分入戶”，都仍然是一種強烈的政府製定標準、由上而下的做法，或者由政府和專(zhuan) 家來確定“積分”。但是怎樣的移民是城市所需要的，往往卻不是政府和專(zhuan) 家所能判斷的。例如我們(men) 往往將具有大專(zhuan) 以上教育程度的勞動力作為(wei) “人才”標準，但是具有高等教育程度的未必是“人才”，而沒有受過高等教育的也有不少人才，例如比爾·蓋茨和喬(qiao) 布斯都沒有所謂的高等教育的學曆（他們(men) 都沒有大學畢業(ye) 文憑），單純“以文憑取人”，可能丟(diu) 失了一些城市所需的真正的、甚至是非常珍貴的人才。更重要的是，城市的勞動力需求不僅(jin) 需要受過高教育程度的勞動者，也需要各種專(zhuan) 業(ye) 服務的人員，例如餐廳的服務人員、快遞、家政和護理服務人員。城市產(chan) 業(ye) 發展帶來對產(chan) 業(ye) 鏈條各個(ge) 環節和關(guan) 聯服務的各種就業(ye) 需求同時增長，城市產(chan) 業(ye) 發展並不會(hui) 隻增加對高級技術人才的需求，並將同時帶來相關(guan) 聯的各種生產(chan) 和社會(hui) 服務就業(ye) 的增長。

　　因此在城市的戶籍改革中，更加重視企業(ye) 、用人單位和市場的判斷，重視市場內(nei) 生的引導，從(cong) 而避免戶籍條件、積分體(ti) 製所具有的僵化限製，使得戶籍改革能夠和市場需求真正結合起來。重視企業(ye) 用工選擇來推動戶籍製度改革，使企業(ye) 和市場在移民政策中發揮更大作用，其所具有另外的作用在於(yu) ，企業(ye) 也能夠通過申請戶籍和勞動者簽訂長期服務合同，從(cong) 而保證企業(ye) 利益。當前國內(nei) 勞動力市場的流動人口就業(ye) 不穩定性，限製了企業(ye) 對勞動者的人力資本投資並製約了企業(ye) 的產(chan) 業(ye) 升級。如果企業(ye) 能夠在對所需要的勞動力穩定用工和幫助勞動者得到城市戶籍上有機掛起鉤來，就會(hui) 使得市場機製在戶籍改革中發揮更重要的作用，並改變單純政府戶籍改革的無的放矢和缺乏動力。

　　家庭是移民政策的重要考量因素

　　美國的移民吸收了大量的投資和技術移民，其所具有的精英人才的移民政策對於(yu) 美國保持經濟技術優(you) 勢和產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 力發揮了積極的作用。此外美國的綠卡移民製度也非常重視投親(qin) 和家屬可以到美國長期居留。近十年來，親(qin) 屬移民每年占用綠卡配額都占60% 以上（上圖）。美國公民或綠卡的持有者的配偶、子女都可以隨時移民，基本上沒有什麽(me) 限製。技術移民的配偶、子女也都可以同時一起移民，到美國長期居留。甚至在美短期學習(xi) 的學生、訪問學者的配偶、孩子也一般能夠獲得家庭陪伴的來美短期居留的許可，即美國的F2，J2簽證 （適齡的“訪問兒(er) 童”還可以到公立學校就讀）。

　　移民政策中家庭團聚是一個(ge) 重要的考慮，這不僅(jin) 是出於(yu) 人道主義(yi) ，而實際上是強調了在移民政策中需要特別維護家庭的完整性，體(ti) 現了家庭在個(ge) 人生活、社會(hui) 中的重要性。移民客觀具有對家庭生活的需求，而家庭也有助於(yu) 維持移民生活的穩定性、增進社會(hui) 穩定和安全。同時，因為(wei) 消費主要是基於(yu) 家庭的，移民的住房、教育、娛樂(le) 、汽車等消費都會(hui) 在家庭發展的基礎上得到促進，因此家庭發展能夠推動移民的消費需求的增長。

　　反觀中國的戶籍製度和國內(nei) 遷移的管理，家庭在移民政策中被弱化甚至被排斥了。雖然在1998年的國家戶籍改革中已經強調實行子女能夠隨母和隨父落戶，但是在一些特大城市即使到現在，還仍然按照地方性戶籍管理規定而沒有執行上述規定。對於(yu) 婚姻遷移的人口的戶籍準入條件非常苛刻，以至於(yu) 不少和本地人口結婚的“外來媳婦”實際上難以得到戶籍，以致沒有城市居民的平等權利。城市對於(yu) 非戶籍移民的配偶和子女實際上也是不歡迎的，或者是不鼓勵的。我國在人口遷移流動的過程中出現了5000萬(wan) 留守婦女、6000萬(wan) 留守兒(er) 童和5000萬(wan) 留守老人的情況。這些情況雖然按照遷移行為(wei) 的新經濟學來看，是移民家庭的“理性和自願”選擇，但實際反映出“家庭不友好”的戶籍製度和歧視性的教育製度等間接所造成的。在戶籍製度改革中應該重視婚姻遷移和家庭遷移的準入，解決(jue) 在大遷移與(yu) 流動過程中出現的嚴(yan) 峻的家庭分離問題，保護遷移者家庭的完整和生活福利（包括兒(er) 童、配偶與(yu) 老年的父母），應該是我國未來戶籍改革的重要著力方向。

　　正確認識福利和移民的關(guan) 係

　　美國國際移民政策對中國戶籍製度改革的第三個(ge) 借鑒在於(yu) ，需要正確認識福利政策和移民政策的關(guan) 係。目前在中國以勞動就業(ye) 為(wei) 基礎的人口遷移來說，大多數民工到城裏來，主要是打工，福利並不是流動的直接原因。但福利實際上是勞動力人口生活的配套，國家公共部門有責任為(wei) 遷移、流動人口提供福利安排和福利製度，而不應通過福利製度的限製來控製人口遷移。美國的地方政府對於(yu) 在本地區居住人口的教育、健康福利和各種公共服務是按照屬地居民提供的，而不是按照居住人口的身份。任何合法長期居留的人口都享受公共服務的平等權利，甚至有些福利還延伸到“無證”的非法移民。在有些州（例如華盛頓州），無證的移民兒(er) 童都可以就讀公立的學校，不光是小學中學、甚至是大學。

　　在這個(ge) 意義(yi) 上，對移民的公共服務供給應是按居住地均等化提供的，而不應按照移民身份提供。在我國當前的戶籍製度和福利體(ti) 製安排中，不僅(jin) 很多福利安排和公共服務是基於(yu) 戶籍身份的，甚至在一些城市的地方政府還將福利控製作為(wei) 了控製人口的工具。例如政府往往對居住在所在區域的非戶籍人口的教育、健康、救濟、住房等具有排斥，並以此來幫助實現嚴(yan) 格控製人口規模的目標。從(cong) 根本意義(yi) 上，這些社會(hui) 福利和公共服務是居住在所在地區人口的平等社會(hui) 權利，地方政府公共部門和社會(hui) 部門有責任提供均等化的社會(hui) 支持。在中國一些城市，外來人口子女教育的公平性問題（特別是他們(men) 不能就讀公立高中和異地高考）是一個(ge) 嚴(yan) 重的社會(hui) 問題。對於(yu) 移民的基本公共服務均等化的問題，改革仍然相對滯後，需要大力推進，才能夠為(wei) 大城市和特大城市的戶籍改革創造條件。

　　從(cong) 推進戶籍改革的策略和技術層麵來看，美國確實有不少經驗可以借鑒：加強企業(ye) 和市場在戶籍準入中的作用，放寬和推動對婚姻遷移和對家庭遷移的支持，以及對遷移人口提供以居住地為(wei) 基礎的均等化社會(hui) 福利和公共服務。但是在進行這樣的比較研究過程中，我們(men) 應該認識到美國的國際移民和中國的國內(nei) 移民是完全不同性質的移民。雖然中國仍然存在地方財政的保護主義(yi) 和城鄉(xiang) 之間與(yu) 地區之間的福利壁壘和遷移壁壘，戶籍製度對移民的控製性不會(hui) 很快消除。但是，過分強調國際移民政策對戶籍製度改革的借鑒作用，可能會(hui) 扭曲和錯置了中國戶籍改革的目標理想。實際上作為(wei) 一個(ge) 統一的市場經濟大國的國內(nei) 移民，我們(men) 更需要的是要更多借鑒美國國內(nei) 人口自由遷移的狀況和管理方式，從(cong) 而思考戶籍製度改革的目標模式和改革路徑。

　　美國的國內(nei) 遷移沒有任何製度限製。國內(nei) 遷移是建立在單一的國家認同和國家公民權利基礎上的自由遷移，自由遷移本身是重要的國家公民權利。一些關(guan) 於(yu) 地方政府財稅和公共服務政策配置的分析框架，也都是以人口自由遷移流動為(wei) 分析基礎的。在這個(ge) 意義(yi) 上來看，對國內(nei) 遷移提供類似綠卡製度、長期和永久居留準入條件本身是不合理的。中國戶籍製度改革的目標模式是需要實現人口自由遷移基礎上的居住地登記安排製度。社會(hui) 福利和公共服務是基於(yu) 居住地的均等福利和平等社會(hui) 權利，而不是基於(yu) 社會(hui) 身份的差別福利。在美國，人口自由遷移是具有公民權利平等性的法律要求和具有憲法規定的保障，中央（聯邦）政府要在國內(nei) 捍衛公民的平等權利、自由遷移。這樣的遷移自由的國內(nei) 遷移製度安排，才真正構成中國戶籍製度改革的未來方向。我國的戶籍改革應逐步放鬆國內(nei) 遷移的戶籍管製，逐步提供平等化的居住地社會(hui) 福利，並在此基礎上建立一個(ge) 城鄉(xiang) 一體(ti) 的、區域整體(ti) 性的國家遷移管理和公共服務製度。從(cong) 而形成基於(yu) 市場的人口空間調整，建立一個(ge) 強大的統一國內(nei) 勞動力市場，並實現以居住地平等化的公民社會(hui) 福利和公共服務作為(wei) 配套安排的人口和社會(hui) 管理體(ti) 製。在從(cong) 當前城鄉(xiang) 二元和地區分割的戶籍管理體(ti) 製向這個(ge) 自由遷移的國家發展過渡的過程中，我們(men) 可以借鑒部分美國國際遷移管理的經驗來推動我國的戶籍改革，但更應以美國的國內(nei) 自由遷移製度定位我國戶籍製度根本改革的目標方向。

　　可見，美國的移民管理和製度安排對於(yu) 推動我國未來戶籍製度改革具有良好的啟示。但是簡單將國際移民管理套用於(yu) 中國的國內(nei) 遷移管理，其實忽視了國內(nei) 遷移流動是一個(ge) 統一國家和統一市場的基礎性製度安排，以及人口自由遷移應該成為(wei) 基本的公民權利。國內(nei) 人口實現自由遷移，是統一的一元的國家公民平等製度的要求，也是建設統一的勞動力市場的內(nei) 在要求。所以當我們(men) 在開展中美移民管理製度的相互比較中，借鑒美國的國際移民管理逐步放鬆居住注入管理、改革戶籍製度的同時，我們(men) 更要參考美國國內(nei) 人口自由遷移的管理製度來設計中國社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的國內(nei) 移民製度框架。

　　正因為(wei) 遷移流動製度構成統一國家和統一市場的基礎性製度安排，我們(men) 要強調戶籍改革是一項關(guan) 乎國家發展全局的重大改革，是推動城鎮化發展、實現全麵建成小康社會(hui) ，以及實現中國建設現代國家的關(guan) 鍵改革。這迫切需要中央堅強的領導、統籌，避免开云kaiyun官方的相互牽製和碎片化。中央政府要具有全局性的頂層設計，帶頭推動與(yu) 統籌協調、綜合配套，包括加大財政投入、積極推動與(yu) 監督實施，製定必要的法規。目前，遷移流動人口在城市落戶遇到的問題，一大部分是國家全局性和跨地區的保障福利體(ti) 製建設問題（例如教育改革、社會(hui) 保障改革、土地製度改革等），這些帶有全局性的問題和改革，需要中央的領導及統籌，需要國家層麵和整體(ti) 製度建設，需要公共財力的合理配置，不能單靠地方政府。實質性戶改要求打破城鄉(xiang) 和地域界限，擴大非戶籍人口落戶的數量，將不可避免地涉及跨地方、跨行政地區的事權與(yu) 財權、福利保障製度的銜接，和人口社會(hui) 管理的協調問題，需要在一個(ge) 更高的層次統籌規定與(yu) 執行。

　　國家經濟社會(hui) 的進一步發展，需要建基於(yu) 一個(ge) 統一高效的國內(nei) 勞動力市場、資本市場、產(chan) 品消費市場之上，需要破解城鄉(xiang) 二元結構，避免地方利益碎片化，並建立國民身份基礎上的整體(ti) 福利體(ti) 製和公共管理安排，並同時動員地方自主和治理的積極性。這個(ge) 改革任務中央政府責無旁貸。縱觀美國100多年來作為(wei) 一個(ge) 聯邦國家的國家治理，一個(ge) 可資借鑒的地方在於(yu) 聯邦政府不斷努力建設統一國內(nei) 市場，使生產(chan) 要素（包括人口和勞動力資源）可以自由流動和配置。中國的國內(nei) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化，其主體(ti) 力量也必然是自由遷移流動的勞動者與(yu) 家庭，以及基於(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的資源優(you) 化配置。推動戶籍改革和國家發展，需要從(cong) 全國一盤棋去考量，需要在中央層麵做出積極的布局與(yu) 安排，需要地方政府的積極改革實踐，這應該成為(wei) 戶籍製度未來改革的大方向。

　　當前城鎮化的有效推進和國家經濟社會(hui) 的持續發展迫切要求推動戶籍改革。近期的可行措施應是加快推進戶籍改革、特別是大城市和特大城市的戶籍改革，增強市場機製對於(yu) 人口遷移流動和資源配置的基礎性作用，以及對遷移人口、流動人口逐步提供以居住地為(wei) 基礎的均等化社會(hui) 福利和公共服務，加強對家庭和親(qin) 屬遷移的支持。以此為(wei) 著力方向努力推進，將戶籍改革作為(wei) 改革的杠杆，能夠有效推進國家經濟社會(hui) 發展邁上新的台階。