【摘要】作為(wei) 最大的發展中國家之一，印度麵臨(lin) 著所有新興(xing) 國家都存在的問題，即霧霾問題。印度的環境汙染問題引起了印度市民和民間組織的廣泛重視，官方機構也下了決(jue) 心，要解決(jue) 印度環境汙染問題，但霧霾問題並沒有得到有效治理。這主要是因為(wei) 環境問題在印度並非重點整治議題，環境問題從(cong) 來都不是印度政府的優(you) 先事項，電力供應問題、供水問題、工業(ye) 發展等問題才是政府和民間關(guan) 注的重點，環境問題還是要讓位於(yu) 經濟增長。

【關(guan) 鍵詞】 霧霾 資源 環境 外交 【中圖分類號】X51 【文獻標識碼】A

2014年，世界衛生組織（WHO）對全球91個(ge) 國家的1600個(ge) 城市的空氣質量進行測量，結果發現印度首都新德裏是PM2.5值最高的城市，全年平均值達到153，遠遠高於(yu) 北京的PM2.5值56，而WHO設定的人類健康臨(lin) 界值為(wei) 10，新德裏的PM2.5是其150倍。此外，印度的另外一個(ge) 城市即巴特那緊隨其後，PM2.5高達149。而且，根據WHO發布的2014年數據，在這1600個(ge) 城市中，PM2.5最高的20個(ge) 城市中一半以上都位於(yu) 印度。

盡管中國尤其是北京的霧霾問題為(wei) 各界所詬病，但是印度的空氣汙染狀況要遠遠比中國嚴(yan) 重。除了空氣汙染問題，印度的整體(ti) 環境條件也比較惡劣。在印度，空氣汙染問題嚴(yan) 重影響著這個(ge) 國家人民的健康狀況。全球疾病負擔組織（GBD）2013年報告指出，戶外空氣汙染已經成為(wei) 印度的第五大殺手。在印度，大約有3000萬(wan) 人患有哮喘，而數十萬(wan) 的過早死亡案例的主要原因也是空氣汙染。

燃煤所產(chan) 生的汙染物和機動車尾氣是霧霾的兩(liang) 大主因

在印度，主要的汙染物排放源就是煤炭。作為(wei) 全球第二人口大國以及正在崛起的新興(xing) 經濟體(ti) ，印度的經濟發展和生產(chan) 生活嚴(yan) 重依賴於(yu) 煤炭，其能源需求一半以上都要依靠煤炭，尤其是電力供應。印度可探明煤炭儲(chu) 量為(wei) 2087.5億(yi) 噸，是繼中國和美國之後的第三大煤炭生產(chan) 國，而且燃煤產(chan) 量以7%左右的速度增長。印度最大的國企——印度煤炭有限公司（CIL）是世界上最大的煤炭生產(chan) 商，其產(chan) 量占到印度全國總產(chan) 量的90%，又因煤炭價(jia) 格低廉，因此成為(wei) 整個(ge) 印度工業(ye) 發展的主要能源來源。尤其是在電力供應方麵，印度60%以上的電力供應都來自煤炭。由於(yu) 印度境內(nei) 存在大範圍的電力短缺問題，低廉的煤電顯得尤其珍貴，不僅(jin) 保障了部分電力供應，而且價(jia) 格低廉，印度農(nong) 村電力供應問題得到緩解。在這種情況下，由於(yu) 替代燃料較少，燃煤就成為(wei) 印度生產(chan) 生活的必需品，但是其所產(chan) 生的汙染物經過各種化學反應形成細微顆粒物，成為(wei) 印度霧霾的罪魁禍首。

機動車尾氣是印度霧霾的另一大主因。在印度，政府每年對柴油的補貼高達150億(yi) 美元，因此柴油價(jia) 格低廉，成為(wei) 許多小汽車和卡車的主要燃料。根據國際清潔交通委員會(hui) （ICCT）的報告，2013年印度以柴油為(wei) 動力的客運車輛的銷量占到所有車輛銷售額的50%，而且由於(yu) 柴油的價(jia) 格隻是汽油的24%，因此柴油汽車的市場份額還在繼續擴大，預計到2030年會(hui) 達到60%。而且由於(yu) 燃料成本較低，許多人更加傾(qing) 向於(yu) 選擇駕車出行而非公共交通工具，現在每年的汽車登記率正以10%的速度增長，汽車保有量的增長速率為(wei) 全球第二，目前平均每56.3個(ge) 印度人就有一輛汽車。相較於(yu) 汽油，以柴油為(wei) 動力的汽車排放的尾氣所產(chan) 生的致癌物質是前者的10倍。隨著印度機動車尤其是以柴油為(wei) 動力的機動車數量越來越多，加上許多汽車排放不達標並且燃油質量低，以及燃油經濟標準的不規範等，印度霧霾問題將會(hui) 更加嚴(yan) 重。

除了以上兩(liang) 種汙染源，在印度廣大農(nong) 村地區焚燒生物質燃料，如糞餅、木柴、秸稈和垃圾等來取暖和做飯，其造成的汙染是其他汙染源的數倍。

印度環境治理措施雖有發展，但環境問題從(cong) 來都不是印度政府的優(you) 先事項，民生和發展問題才是其重中之重

1984年12月3日發生的慘絕人寰的中央邦鮑帕爾聯合炭化物廠毒氣泄漏事件，當場殺死了3000多人，並造成無數人終生殘廢。這一事件喚醒了印度公眾(zhong) 的環境意識，促使政府進一步改善環保立法的行政管理工作。1985年，印度聯邦政府成立了環境和森林部，大多數邦政府成立了環保和相關(guan) 機構。1986年11月，印度政府在頒布《環境保護法》後，隨即開始執行一項保護環境的五點方案，其主要內(nei) 容為(wei) ：調查環境現狀；評估環境汙染所造成的影響；控製汙染和彌補環境所遭到的損害；在若幹個(ge) 大學內(nei) 設置有關(guan) 環保問題的研究機構；動員千萬(wan) 民眾(zhong) 參與(yu) 《1986年環境保護法》的實施。此後，印度政府開始采取立法手段控製生態環境的惡化，公布了《水（預防和控製汙染）法》和《大氣（預防和控製汙染）法》。據《印度環境保護法》規定，對於(yu) 違反該法有關(guan) 規定的人員，可處以5年以下的監禁和10萬(wan) 盧比的罰款；對於(yu) 繼續違反有關(guan) 規定者，其增加的罰款每天可達5000盧比；在判決(jue) 後一年繼續違反有關(guan) 規定者，其監禁期限可延長至7年。

公眾(zhong) 環境參與(yu) 一直是印度環境和空氣治理的一個(ge) 部分，環境的利害關(guan) 係也一直是印度傳(chuan) 統思想中的組成部分，佛經和《奧義(yi) 書(shu) 》中的可持續發展的思想深深地影響著每一個(ge) 印度國民，而且印度政府也一直強調公眾(zhong) 參與(yu) 對於(yu) 實施可持續發展的重要性。印度現有一萬(wan) 多個(ge) 涉及可持續發展的非政府組織（NGO），這些組織的範圍涉及生態發展推廣、廢物管理、森林保護、生物多樣化、扶貧脫困、衛生教育等諸多領域。

然而，印度的環境治理措施帶有很大的發展中國家的特點，例如措施簡單，製度設計不夠嚴(yan) 謹和周密，有令不行的現象也較普遍。印度的環境汙染問題引起了印度市民和民間組織的廣泛重視，官方機構也下了決(jue) 心，要解決(jue) 印度環境汙染問題。但印度環境保護的主要困難在於(yu) 城市人口密度太大，人口素質參差不齊，公眾(zhong) 的環境意識薄弱，政府的措施執行力度不強，而且印度大量的貧民窟以及貧民窟人數的不斷增長都增加了印度環保工作的難度。

印度的霧霾問題如此嚴(yan) 重，但是很少看到外國媒體(ti) 甚至印度國內(nei) 的媒體(ti) 進行大肆報道，也從(cong) 未像中國這樣引起政府和社會(hui) 的廣泛關(guan) 注。霧霾問題之所以沒有受到廣泛關(guan) 注也沒有得到有效治理，主要是因為(wei) 環境問題在印度並非重點整治議題，環境問題從(cong) 來都不是印度政府的優(you) 先事項。作為(wei) 一個(ge) 傳(chuan) 統的農(nong) 業(ye) 大國以及正在崛起的新興(xing) 大國，印度目前麵臨(lin) 的民生問題和發展問題才是其重中之重，電力供應問題、供水問題、工業(ye) 發展等問題才是政府和民間關(guan) 注的重點。

首先，缺電一直是印度揮之不去的痛，甚至有印度媒體(ti) 自嘲說，停電已經成為(wei) 印度很多城市的“生活方式”。在中國，已經很難想象停電燒煤油燈的情景了。但是在印度，全民用電卻似乎還是遙遠的夢想。而且近些年隨著印度經濟的高速發展，電力供應不足的問題更加凸顯，缺電所造成的經濟損失更是難以想象。因此能夠使用煤電已經是萬(wan) 幸，煤炭的汙染問題還遠遠不在考慮範圍之內(nei) 。況且目前印度的煤炭供不應求，其他燃料代替煤炭的進程也不順利，因此歸根結底，能源問題才是印度目前麵臨(lin) 的重大難題。

其次，吃水難也是困擾印度政府和民眾(zhong) 的主要問題。隨著人口增長，工業(ye) 飛速發展，印度正麵臨(lin) 供水不足的問題。例如，新德裏有350萬(wan) 人缺水，大多數市民家裏每天隻供水幾個(ge) 小時。

再次，印度處於(yu) 工業(ye) 化階段，經濟發展是第一要務。盡管隨之產(chan) 生的環境問題層出不窮，但是其優(you) 先程度顯然不夠高，還是要讓位於(yu) 經濟增長。

印度大力開展資源外交攻勢，保障能源供應

盡管印度是全球第七大能源生產(chan) 國，但同時也是全球第五大能源消費國，加之石油天然氣資源相對貧乏，印度的能源供應遠遠不能滿足其國內(nei) 需求，而且還有大量的潛在能源需求得不到滿足。為(wei) 了保障能源供應，促進經濟平穩發展，印度政府大力開展資源外交攻勢，以獲取國內(nei) 外一切可以利用的各種能源形式。

印度的能源戰略主要包括國內(nei) 能源戰略和對外能源戰略兩(liang) 部分：國內(nei) 能源戰略主要包括深化能源機構改革、提高國內(nei) 能源產(chan) 量、積極開發可替代能源、建立戰略油氣儲(chu) 備以及提高國內(nei) 石油產(chan) 量；對外能源戰略則主要涵蓋加強對外核能合作、加大化石能源國際合作力度、加快新能源及可再生能源對外合作等。

在此基礎上，印度的資源外交政策主要包括：推進與(yu) 南亞(ya) 鄰國的能源合作，加強與(yu) 中東(dong) 國家的油氣合作，加強同中亞(ya) 、南美國家的油氣合作，以及大力推進與(yu) 地區和國際合作機製的能源合作。由此可見，印度的資源外交戰略已經擴展到了非洲、拉丁美洲，並初步形成了“丁字型”的全球化能源戰略。①同時，這一戰略又可分為(wei) 內(nei) 環戰略和外環戰略。內(nei) 環戰略主要指向北獲得俄羅斯油田開采權，向西建立伊朗到印度的能源安全通道，向東(dong) 則占有緬甸天然氣的大部分出口市場。外環戰略則擴展到非洲和拉丁美洲，形成全球性能源網絡。

莫迪政府上台以後，更是加快了本國能源發展的速度，被稱為(wei) 印度史上首位具備能源產(chan) 業(ye) 知識的總理，初一上台就提出了雄心勃勃的能源改革政策。在以莫迪為(wei) 首的印度人民黨(dang) 競選宣言中，最大限度地開發石油、天然氣、太陽能、水能、風能、煤炭和核能資源等能源資源成為(wei) 其重要組成部分，並且將重點開發能源基礎設施，提高能源利用效率，保障能源安全，提升石油、天然氣和煤炭產(chan) 量以減少進口依賴。

在國內(nei) 層麵，莫迪政府致力於(yu) 改善能源結構，促進可再生能源的開發和利用。由於(yu) 如果按照目前的增長速度，印度進口煤炭發電量到2030年將從(cong) 目前的30%上升到其電力總量的80%，這對印度實現可持續發展將是嚴(yan) 重的打擊。為(wei) 了保障印度國內(nei) 的電力供應、能源供應和能源安全以實現能源獨立，莫迪政府將能源政策的重點放到可再生能源的開發以及清潔能源技術的開發上。莫迪政府提倡清潔能源技術開發，並且計劃投入250億(yi) 美元設立五項基金發展“綠色能源”，而對太陽能的投資單獨增加到1000億(yi) 美元。按照印度《國家氣候變化行動計劃》，印度計劃在2020年之前將可再生能源的比例增加到15%。

在國際層麵，莫迪政府通過國際合作為(wei) 國內(nei) 能源結構改善創造外部條件，並通過建立石油儲(chu) 備等措施保障能源安全。一方麵，印度政府決(jue) 定在三個(ge) 地方——維薩卡帕特南（Visakhapatnam）、芒格洛爾(Mangaluru)和帕杜爾(Padur)建立五個(ge) 百萬(wan) 公噸的戰略石油儲(chu) 備點，以緩衝(chong) 國際石油市場的衝(chong) 擊。另一方麵，印度政府通過國際合作獲得國外先進技術，提升能源利用能力。例如，核能是莫迪政府清潔能源戰略的關(guan) 鍵部分，但是核能的發展需要國外先進的核能技術和燃料提升國內(nei) 核電能力。2015年初，莫迪訪問法國，在與(yu) 奧朗德會(hui) 麵中討論的主要議題之一便是核能問題。通過協商，法國核能巨頭阿海琺（Areva）和印度核電公司（NPCIL）計劃在印度傑塔普建立六個(ge) 核反應堆，而且目前已經進入具體(ti) 實施階段。

印度積極參加全球環保合作，促進國內(nei) 環境問題改善

印度在環境外交方麵也表現積極，而且印度也不希望靠犧牲其環境來換取經濟的發展或者其它表麵的國家利益。對於(yu) 印度環境外交的整體(ti) 情況，印度學者戈文德·拉詹（Mukund Govind Rajan）認為(wei) ：“印度希望在環境政策上也能在國際上發揮更大的影響力。”“在全球環境談判中，印度的政策包括至少兩(liang) 個(ge) 目標：防禦和自信的。”“印度給人以自己是國際社會(hui) 負責任的一員的形象。”“在團結發展中國家以及闡述第三世界國家關(guan) 注的問題上，印度發揮著領導作用。”②

莫迪政府執政以來，印度在加快國內(nei) 太陽能及核能等清潔能源發展的同時，在國際氣候變化談判中也奉行積極的氣候變化政策，爭(zheng) 取發達國家的資金和技術，同時也繼續團結中國等發展中國家應對全球氣候挑戰。印度是繼中國和美國之後的第三大碳排放國，也是世界上霧霾最嚴(yan) 重的國家之一，這不僅(jin) 反映了印度國內(nei) 不合理的能源結構，也反映了處於(yu) 工業(ye) 發展階段的人口大國低下的能源利用效率以及不合理的產(chan) 業(ye) 結構。莫迪政府充分認識到了印度目前麵臨(lin) 的環境問題，在國內(nei) 推行可再生能源的開發，鼓勵國民綠色出行等；在國際上積極為(wei) 國際氣候變化談判做準備，繼續聯合其他發展中國家，為(wei) 印度爭(zheng) 取更多的發展空間。莫迪稱，印度的氣候變化政策絕對不會(hui) 受到外部壓力的影響，但是印度自身麵臨(lin) 的環境問題和資源問題迫使印度不得不采取措施應對全球變暖。因此，莫迪政府在氣候變化問題上持兩(liang) 種截然不同的立場。在國內(nei) ，莫迪極為(wei) 重視清潔能源的使用和環境的保護，倡導傳(chuan) 統的環保的生活方式；但是在國際舞台上，莫迪政府極力反對其他國家對其主權和政策的幹涉，印度的氣候變化政策不會(hui) 受到外部任何壓力的影響。按照人均碳排放量，西方發達國家要比印度排放的多的多。當前各種環境災難是西方國家工業(ye) 發展的結果，因此應對氣候變暖負責的是西方發達國家。這種自相矛盾但又在情理之中的立場直接影響著莫迪政府的環境外交。

總之，霧霾問題是所有正在進行工業(ye) 化進程的國家所必須麵臨(lin) 和解決(jue) 的問題。霧霾既是工業(ye) 化的產(chan) 物，又對生產(chan) 生活產(chan) 生消極影響，有礙經濟的可持續發展。但是霧霾問題不僅(jin) 僅(jin) 是環境問題，其折射出來的是一個(ge) 國家在工業(ye) 轉型階段所麵臨(lin) 的各種問題，如能源問題、環保問題、經濟結構優(you) 化及產(chan) 業(ye) 升級問題等，進而引發的是對一個(ge) 國家資源和環境外交的思考。印度在當前階段以犧牲環境為(wei) 代價(jia) 來滿足民生及經濟發展的需求，但是從(cong) 長遠來看，擴大海外能源市場、保障能源安全、優(you) 化能源結構、進行產(chan) 業(ye) 升級、保護國內(nei) 環境將成為(wei) 其實現可持續發展的必由之路。

（作者為(wei) 上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長、研究員；北京大學國際關(guan) 係學院博士生王麗(li) 娜對此文亦有貢獻）

【注釋】

①戴永紅主編：《中印海外能源戰略研究：地緣政治經濟的視角》，北京：時事出版社，2014年版，第78頁。

② Mukund Govind Rajan, Global Environmental Politics: India and the North-South Politics of Global Environmental Issues (Oxford University Press, 1997), p. 260, p. 262,p. 270.