［關(guan) 鍵詞］法國；養(yang) 老保險改革；利益集團；碎片化

 

　　［中圖分類號］C913 7［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2015)02-0135-05［收稿日期］2014-12-10

 

　　［作者簡介］魏南枝（1977-），女，中國社會(hui) 科學院美國研究所副研究員，法國社會(hui) 科學高等研究院政治學博士，主要從(cong) 事社會(hui) 製度比較研究；何建宇（1975-），清華大學馬克思主義(yi) 學院副教授，香港中文大學政治學博士，主要從(cong) 事社會(hui) 治理研究。

 

　　作為(wei) “社會(hui) 團結”概念的誕生地，法國被界定為(wei) 社會(hui) 合作主義(yi) 福利國家。［1］第二次世界大戰後，法國政府試圖建立統一的養(yang) 老保險製度，卻在迅速擴展覆蓋麵的同時落入了製度碎片化陷阱，形成了錯綜複雜的利益格局。［2］

 

　　現收現付製的法國養(yang) 老保險體(ti) 係自1980年代起陷入財政困境，經濟衰退、出生率低、嬰兒(er) 潮一代退休形成的老年人口撫養(yang) 比上升等因素迫切要求改革法國養(yang) 老保險製度。但法國民主政治機製難於(yu) 推動養(yang) 老保險製度的政策緊縮［3］，1993年以來法國政府實施的多次養(yang) 老保險製度改革大都遭遇不同利益集團以社會(hui) 正義(yi) 和社會(hui) 團結等為(wei) 口號的多種阻撓，不同程度引發罷工、騷亂(luan) 乃至衝(chong) 突，體(ti) 現出養(yang) 老保險製度碎片化、養(yang) 老保險管理主體(ti) 多元化與(yu) 養(yang) 老保險財政赤字之間的結構性矛盾。

 

　　養(yang) 老保險製度改革是中國社會(hui) 治理體(ti) 係建設中的重要環節。如何在迅速擴大養(yang) 老保險覆蓋麵和克服養(yang) 老保險製度碎片化之間實現平衡，如何正確處理養(yang) 老保險改革的眼前利益和長遠利益關(guan) 係，是現階段中國養(yang) 老保險製度改革的著眼點。在這一點上，法國養(yang) 老保險改革的經驗和教訓值得中國養(yang) 老保險製度改革借鑒。

 

　　一、“普惠性”與(yu) “一致化”的對立：法國的經驗

 

　　1793年《人和公民權利宣言》在西方世界首次宣告了公民的社會(hui) 經濟權利，但充滿激情的革命共識與(yu) 缺乏共識的政治國家製度再建之間產(chan) 生了巨大反差，19世紀法國政府很少承擔社會(hui) 支出財政，法國老人仍依靠家庭和養(yang) 老院、救濟院等。

 

　　法國養(yang) 老體(ti) 製碎片化萌芽已出現：1853年法國首先為(wei) 公務員創設了現收現付型養(yang) 老保險，煤礦工人、鐵路工人和部分私營企業(ye) 等的強製性社會(hui) 保障法律構成了後來各種特殊退休製度的雛形，養(yang) 老保障方麵的行業(ye) 和地區差異逐漸形成。

 

　　19世紀工會(hui) 運動和社會(hui) 主義(yi) 運動興(xing) 起，迫使法國政府做出改變：1910年養(yang) 老保險法標誌著法國社會(hui) 各方初步達成建立現代養(yang) 老保險製度的妥協。然而，20世紀初的法國並存著從(cong) 救濟、慈善、互助到商業(ye) 保險等各種養(yang) 老形式，並且碎片化地適用於(yu) 不同社會(hui) 群體(ti) 。這種製度碎片化分布及其背後的利益割裂，增強了整合性建立統一的養(yang) 老保險製度的難度，使法國養(yang) 老保險製度的發展遠遠落後於(yu) 英國和德國，“直到第二次世界大戰前，法國的社會(hui) 立法都是碎片化的。”［4］

 

　　兩(liang) 次世界大戰提供了改變契機，“建立福利國家製度和社會(hui) 契約的重建之間的聯係變得非常緊密。”法國人民終於(yu) 就建立社會(hui) 保障達成了基本共識。1946年憲法明確了法國公民享有退休權和繳納社保分攤金等權利。1946年社會(hui) 保障法案試圖將各種分立的養(yang) 老項目統一到綜合性的普通製度、將各種獨立性很強的互助管理機構統一到相對集中化的養(yang) 老保險管理體(ti) 製，以實現基本養(yang) 老保險製度的“普遍化、統一化和一致化”。但引發了不同法國社會(hui) 群體(ti) 的強烈反對，曆史悠久的行業(ye) 協會(hui) 力量強大，組成了各自的“自治製度”而拒絕繳納社會(hui) 分攤金；各階層團體(ti) 或者要求保留或增加對自己有利的養(yang) 老保險製度形式，或者拒絕參加對自己不利的養(yang) 老保險製度形式……最後各種針對公務員、礦工、鐵路工人等不同群體(ti) 的特殊退休製度相繼經由法令確認，普通製度僅(jin) 覆蓋私營部門員工。

 

　　此後，法國政府逐步擴大養(yang) 老保險製度覆蓋麵和提高養(yang) 老金替代率：1952年建立了農(nong) 民養(yang) 老保險製度，逐步建立各分支彼此獨立的自由職業(ye) 退休製度，包括手工業(ye) 者、自由工商戶和企業(ye) 主退休製度等；1956年創立老年人最低保障製度；1971年布朗法案改變了基本養(yang) 老金的計算方法；為(wei) 提高養(yang) 老金替代率，1972 年法國政府規定所有私營部門雇員必須加入集體(ti) 協議基礎上建立的強製性補充養(yang) 老保險，即“管理人員補充養(yang) 老金基金”（AGIRC）和“職工補充養(yang) 老金基金”（ARRCO）。

 

　　1946年社會(hui) 保障法案將養(yang) 老保險管理權交由各社會(hui) 合作方共同進行管理。當時法國工會(hui) 力量強大，為(wei) 避免法國政治向左轉，法國政府將社會(hui) 保險管理權交到雇員代表（2/3）和企業(ye) 雇主代表（1/3）的手裏，例如普通製度首批董事會(hui) 成員任命時大部分成員隸屬於(yu) 法國總工會(hui) 。讓渡社會(hui) 保障管理權換取工會(hui) 對法國政府支持，使法國工會(hui) 運動作為(wei) 法國共產(chan) 黨(dang) 的政黨(dang) 基礎發生動搖。1967年改革推行代表“均等製”，要求雇主委員會(hui) 和雇員工會(hui) 派給基本養(yang) 老保險董事會(hui) 的代表數量相等，而工會(hui) 方麵派出的代表是任命而非選舉(ju) 的，進一步摧毀了法國共產(chan) 黨(dang) 的政黨(dang) 基礎。後來成立的工會(hui) “工人力量總工會(hui) ”（FO）等則逐漸排斥法國共產(chan) 黨(dang) 力量。

 

　　1967年，法國政府設立私法人性質的養(yang) 老保險基金，各種不同退休製度在管理上相互分開，財政上自我平衡；1972年補充養(yang) 老保險由社會(hui) 合作方共同進行管理——構成了碎片化養(yang) 老保險的區別管理模式。基於(yu) 區別管理模式，各基金管理機構和董事會(hui) 是不同工會(hui) 組織的“領地”，進一步瓦解了傳(chuan) 統大工會(hui) 實力，也降低了不同行業(ye) 工人為(wei) 了共同利益形成團結機製的可能。各養(yang) 老保險基金的最高決(jue) 策機構董事會(hui) 大都由雇主和雇員代表組成，不同比例配有少量法國政府代表，但董事會(hui) 主席都必須經由法國政府批準，體(ti) 現出法國各養(yang) 老保險基金在法律地位上屬於(yu) 私法人性質、管理運作上則屬於(yu) 公共管理範疇的特點。

 

　　二、整體(ti) 利益與(yu) 群體(ti) 利益的博弈：法國養(yang) 老保險改革

 

　　法國政府以不斷修補空白的方式增加碎片化養(yang) 老保險製度普惠性，這些碎片化製度共同構成了一個(ge) 全員覆蓋的普惠性養(yang) 老保險，但不同製度之間乃至同一製度下不同受益人群的養(yang) 老金額度不同，日益加深了行業(ye) 部門利益割據。

 

　　1970年代，石油危機、人口老齡化等使法國基本養(yang) 老保險整體(ti) 陷入財政赤字，不得不尋求政府公共財政給予補貼，且這種財政補貼不斷上升。其代價(jia) 是法國議會(hui) 加強了對收支狀況的監督，也給法國政府進行養(yang) 老保險製度進行整體(ti) 性改革提供了可能。

 

　　1980年代法國政府隻調整了基本養(yang) 老保險個(ge) 人繳費率和企業(ye) 繳費率，未真正遏製基本養(yang) 老保險帳戶赤字增長，甚至還降低了退休年齡。1989年法國政府致力於(yu) 推動將部分特殊退休製度逐步納入普通製度，例如法國土地信貸銀行退休製度、法國通用水務公司退休製度等。1990年代以來進行了5次基本養(yang) 老製度改革。但法國勞動力市場結構變化、工會(hui) 組織利益固化、社會(hui) 合作方和法國政府對養(yang) 老保險製度的二元管理、養(yang) 老保險製度碎片化等因素使整體(ti) 改革推進不順。

 

　　1993年巴拉杜改革旨在降低私營部門雇員基本養(yang) 老保險保障水平，通過漸進式修改基本養(yang) 老金的核算基數和獲得全額基本養(yang) 老金的最低繳費年限等來降低保障水平，並將基本養(yang) 老金的重估與(yu) 毛工資收入脫鉤、依據物價(jia) 變動來重估。私營部門工會(hui) 力量弱，政府創建了“退休勞動者團結基金”，資助繳齊社會(hui) 分攤金的退休勞動者，並為(wei) 那些因暫時失業(ye) 而缺繳社會(hui) 分攤金的勞動者補繳分攤金。

 

　　1995年於(yu) 佩改革針對部分特殊退休製度（例如法國國家鐵路公司、法國地鐵等），希望對其采用巴拉杜改革對私營部門雇員的養(yang) 老金核算方法。改革方案經曆了所有民主審議程序得以順利通過；但工會(hui) 強烈反對該項改革，引發了大罷工和劇烈的社會(hui) 衝(chong) 突。於(yu) 佩政府不得不放棄改革，隻不過通過授權議會(hui) 通過社會(hui) 保障預算和與(yu) 公共衛生相關(guan) 支出的憲法性修正案，並未涉及相關(guan) 個(ge) 人或群體(ti) 利益調整，公共部門因此暫時維持了相對於(yu) 私營部門更為(wei) 優(you) 厚的養(yang) 老水平。

 

　　若斯潘政府在2001年創建一個(ge) 負擔再分配任務的主權基金“養(yang) 老儲(chu) 蓄基金”，為(wei) 將來彌補赤字做準備。2003年菲永改革旨在通過修改參數漸進地降低公共部門特殊養(yang) 老保險保障水平，試圖增加公務人員獲得全額退休金所需工作年數、統一公私部門獲取全額養(yang) 老金的最低繳費年限、規定公私部門養(yang) 老金重估都與(yu) 物價(jia) 掛鉤等。盡管法國政府和國會(hui) 都通過了改革方案，但是工會(hui) 和行業(ye) 組織強烈反對，罷工和示威抗議活動不斷，五大工會(hui) 中隻有法國工人民主聯盟(CFDT)與(yu) 政府簽約，並因此內(nei) 部出現嚴(yan) 重危機、大量會(hui) 員退出。其他工會(hui) 反對改革的成果是，政府作出讓步，對弱勢群體(ti) 製定一係列政策性照顧，從(cong) 16歲開始工作的年輕人可以享有60歲退休的待遇。

 

　　為(wei) 遏製養(yang) 老保險財政赤字，2007年薩科奇推動了係列養(yang) 老保險改革：改革特殊退休製度，逐步延長其繳納分攤金年限和取消提前退休。盡管遭到長時間的罷工和示威抗議，法國政府用各個(ge) 擊破的方法與(yu) 各大工會(hui) 簽訂了改革協議。2010年進一步調整養(yang) 老保險的參數，將獲得全額養(yang) 老金的年齡由之前的65歲推遲到了67歲，調整獲得全額基本養(yang) 老金的最低繳費年限，提高公共部門社會(hui) 分攤金繳納比例等。除個(ge) 別特殊行業(ye) 有特殊規定，2010年改革將法定退休年限從(cong) 60歲推遲到62歲 法定退休年齡的修改適用於(yu) 公私所有部門，但是在具體(ti) 執行時間上有區別。2017年國企員工才正式實施退休年齡改革，但公務員不與(yu) 其同步。。頂住了全國性罷工壓力，法國政府和國會(hui) 硬性通過了該改革法案。

 

　　2013年12月法國政府正式發布了退休改革法案，在不改變62歲最低退休年齡，通過2020年之前逐步調高在職人員和雇主基本養(yang) 老保險金繳費率、2020年之後延長繳費年限的措施來確保養(yang) 老保險製度正常運轉。為(wei) 體(ti) 現公正原則，該法案縮小公共部門和私營部門退休計算法差距，允許從(cong) 事工作條件艱苦行業(ye) 受薪人員能夠提早退休、接受培訓或換崗。這一法案也遭到了罷工和示威抗議等形式的反對。

 

　　以代際團結為(wei) 核心的法國養(yang) 老保險體(ti) 係具有較強的再分配功能，但又因為(wei) 製度碎片化而具有福利待遇的差異性。改革往往因為(wei) 觸動某個(ge) 階層團體(ti) 或社會(hui) 經濟群體(ti) 的利益而引致他們(men) 采取政治行動，從(cong) 通過正式的民主程序去影響議會(hui) 選舉(ju) 或總統選舉(ju) ，到通過組織街頭政治來給政府施加壓力，以不斷革命的政治傳(chuan) 統抵製任何有損個(ge) 人或者社會(hui) 群體(ti) 利益的整體(ti) 性改革。

 

　　三、養(yang) 老保險製度的碎片化：權利義(yi) 務與(yu) 管理體(ti) 製的實質性差異

 

　　2003年改革引入了資本積累型養(yang) 老保險製度，但法國養(yang) 老保險製度主體(ti) 仍是帶有再分配功能的現收現付型保險，包括基本養(yang) 老保險和強製性補充養(yang) 老保險兩(liang) 部分。今天法國養(yang) 老保險仍包括35種退休製度，就其覆蓋的社會(hui) 經濟群體(ti) 大致可以分為(wei) 四類：普通製度、特殊製度、獨立工作者製度（又稱非工資收入與(yu) 非農(nong) 業(ye) 職業(ye) 者保險製度）和農(nong) 業(ye) 製度。其中，2013年普通製度的社會(hui) 分攤金繳納者數占總量的68 7%，養(yang) 老金發放額占總額的54 4%；特殊製度的社會(hui) 分攤金繳納者占總量的18 1%。下圖2為(wei) 碎片化的法國養(yang) 老保險製度的基本結構圖。

 

　　由於(yu) 法國養(yang) 老保險製度的碎片化，不同所有製部門（如公共部門與(yu) 私營部門）、不同產(chan) 業(ye) （如工商業(ye) 與(yu) 農(nong) 業(ye) ）、不同職位（如一般職員與(yu) 行政管理人員）、不同就業(ye) 形態（如雇員與(yu) 自雇人員）之間都存在一定製度差異。這些差異不僅(jin) 體(ti) 現在繳納社會(hui) 分攤金的比例、養(yang) 老金計發標準、退休年齡等各種養(yang) 老保險參數方麵，並且體(ti) 現在管理體(ti) 製上。不同退休製度由不同的養(yang) 老保險基金進行管理，大部分養(yang) 老保險基金在地方設有自己的辦事處，例如全國老年保險金管理局（CNAV）針對普通製度的退休基金征收由“社會(hui) 保險和家庭補助征收聯合會(hui) ”負責，在地方設立的具有私營性質的收費聯盟則具體(ti) 收繳。但是，1974年開始對基本養(yang) 老保險的不同退休基金之間建立起補償(chang) 機製：如果某基金收入大於(yu) 支出，剩餘(yu) 部分歸入共同基金；如果某基金出現赤字，則根據其供養(yang) 比狀況給予轉移支付支持。下表1體(ti) 現了法國養(yang) 老保險管理體(ti) 製的碎片化現狀。

 

　　個(ge) 人因其所屬的社會(hui) 經濟部門在養(yang) 老保險方麵享有不同的權利、履行不同的義(yi) 務，並且對其征繳社會(hui) 分攤金和發放養(yang) 老金的管理機構與(yu) 管理體(ti) 製也不同。法國政府整體(ti) 上對所有退休製度負有監管責任，各養(yang) 老保險基金的預算和決(jue) 算自覺地接受政府會(hui) 計審計部門的檢查，接受財務監察總署的審讀和審計法院的監控與(yu) 調查，並每年將預算與(yu) 決(jue) 算逐一進行對比審計。普通製度的基本養(yang) 老保險由法國政府和社會(hui) 合作方共同管理，獨立工作者和農(nong) 民製度的基本養(yang) 老保險更多體(ti) 現為(wei) 互助性與(yu) 自治性，法國政府和各社會(hui) 合作方在不同特殊製度的基本養(yang) 老保險中的管理角色有所不同。

 

　　強製性補充養(yang) 老保險由社會(hui) 合作方即雇主和雇員代表共同管理。以AGIRC和ARRCO為(wei) 例，這兩(liang) 個(ge) 製度建立在行業(ye) 間和代際間團結的基礎上，其籌資方式是現收現付製的，由雇主、雇員分擔，國家給予稅前列支的優(you) 惠政策。補充養(yang) 老保險製度的運行依據“點數”方法進行 。1993年開始，補充養(yang) 老保險製度提高了補充養(yang) 老保險費繳納比例，並將補充養(yang) 老金的重估不再與(yu) 毛工資收入掛鉤、而是與(yu) 物價(jia) 變動掛鉤。由於(yu) 雇主們(men) 拒絕繳納更多養(yang) 老保險費，1996年開始補充養(yang) 老保險製度調整了該製度積累的“點”的價(jia) 值。2009至2010年，經過雇主和工會(hui) 等社會(hui) 合作方集體(ti) 協商，受保護者同樣繳費所獲得的點數大幅度減少。這些改革實際上進一步加劇了因公司企業(ye) 間差別和職業(ye) 崗位差別而產(chan) 生的不公平現象。

 

　　四、對中國養(yang) 老保險改革的啟示

 

　　為(wei) 建立更公平可持續的社會(hui) 保障製度，中國政府正在推進養(yang) 老保險製度改革。根據人口結構變化和養(yang) 老保險基金收支情況等估測，中國未來的養(yang) 老保險赤字壓力很大。但是，自1990年代以來中國的養(yang) 老保險製度的建立和發展也有類似法國的普惠製和一致化的對立問題，一方麵部分地方政府在中央財政轉移支付支持和社會(hui) 保障政績錦標賽等因素刺激之下，以運動化的方式去實現社保製度的廣覆蓋，為(wei) 了追求短期政績，在低水平和可持續二個(ge) 目標之間難於(yu) 達到平衡；另一方麵，中國養(yang) 老保險製度的碎片化狀況也不容樂(le) 觀，不僅(jin) 體(ti) 現為(wei) 體(ti) 製內(nei) 和體(ti) 製外的製度差異、城鄉(xiang) 製度差異，還有地區差異等，並且養(yang) 老保險的社會(hui) 統籌層級仍然較低。從(cong) 法國養(yang) 老保險製度改革的困境可以看出，片麵追求“擴麵”（增加參保/繳費人數），盡管在一定時期內(nei) 可以降低養(yang) 老保險撫養(yang) 率，但隨著人口結構的老齡化加速，中國不久將出現撫養(yang) 率的剛性反彈，養(yang) 老保險財政平衡壓力巨大。

 

　　法國養(yang) 老保險建設、發展和改革實踐證明，為(wei) 銜接新舊體(ti) 製，采取修修補補的方式解決(jue) 不同社會(hui) 群體(ti) 進入社保的方式和待遇等問題會(hui) 留下巨大隱患。中國現行養(yang) 老保險改革，從(cong) 單個(ge) 文件所製定的政策內(nei) 容判斷對其所針對的社會(hui) 群體(ti) 規定了權利義(yi) 務較為(wei) 對等的社保政策；但是，該文件僅(jin) 僅(jin) 保證了局部利益的對等、特定社會(hui) 群體(ti) 內(nei) 部的權利義(yi) 務相對等。不同文件所規定的政策存在差異性和不平衡性，使各地各部門各行業(ye) 各時期社會(hui) 政策之間存在不連貫、不一致的情況。如果忽視整體(ti) 性的製度設計與(yu) 建設，這種碎片式的養(yang) 老保險製度現狀將會(hui) 導致不同經濟社會(hui) 部門利益的割裂與(yu) 固化。

 

　　盡管有快速推進養(yang) 老保險覆蓋麵和製度碎片化的共性，中法兩(liang) 國的不同之處在於(yu) 中國養(yang) 老保險管理主體(ti) 相對統一，中國政府擁有更高的主動權。中國的養(yang) 老保險製度改革應當高度重視三個(ge) 原則：社會(hui) 團結與(yu) 社會(hui) 正義(yi) 原則、效率與(yu) 公平均衡的原則和代際公平原則，以正確處理養(yang) 老保險改革的眼前利益和長遠利益之間的關(guan) 係。在實現基礎養(yang) 老金全國統籌目標的過程中，應當審慎確定基本養(yang) 老保障標準，堅持精算平衡原則；應當盡快推進機關(guan) 事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革、盡快整合城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度和提升社會(hui) 統籌層級，以解決(jue) 目前製度碎片化和待遇差異過大的問題；應當關(guan) 注弱勢群體(ti) 、特別是失獨家庭的養(yang) 老利益。法國曆次改革注重以針對弱勢群體(ti) 的照顧性福利政策來證明改革方案整體(ti) 正當性，這是值得借鑒的一種政策“潤滑劑”。

 

　　［參考文獻］

 

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