當今新加坡輝煌的治理成就令世人驚歎,然而在1965年,當新加坡被驅逐出馬來西亞(ya) 聯邦,被迫獨立建國時,新加坡經濟還是相當落後的,人均GDP不足320美元。而到了2012年,在國際貨幣基金組織公布的世界各國人均GDP排名中,新加坡以人均49922美元超過了美國。除了巨大的經濟發展成就之外,如今的新加坡也是全球公認的法治嚴(yan) 明、社會(hui) 和諧、文明優(you) 雅的現代國家治理典範。新加坡成功有效的國家治理經驗,值得現代化轉型之中的中國加以借鑒。
規模小、效率高、執行能力強的高效政府,是新加坡國家治理能力中執行力的保障
從(cong) 現代化進程中國家治理的視角來看,在全球競爭(zheng) 的現代化進程中,促進一個(ge) 國家發展和有效治理的因素必定是多種多樣的。新加坡國家治理的秘訣,從(cong) 製度性因素來說,主要有以下幾點:
強而有力的執政黨(dang) 。新加坡人民行動黨(dang) 自1954年成立、1959年執政以來,一直是主導新加坡國家治理現代化進程的執政黨(dang) ,這是一個(ge) 具有極高現代治理能力、發展意識的執政黨(dang) 。李光耀領導下的人民行動黨(dang) ,更是表現出超強的組織能力和治理能力。但人民行動黨(dang) 曆來注重黨(dang) 員質量,從(cong) 不公開黨(dang) 員數量,據有關(guan) 研究,黨(dang) 員數量不會(hui) 超過2萬(wan) ,隻占新加坡500萬(wan) 人口的0.4%。
小而廉潔的政府。新加坡政府嚴(yan) 格說來隻有“一個(ge) 半”層級,即“一個(ge) 中央政府”加上“半個(ge) 人民協會(hui) ”。新加坡政府除總理公署外,隻有14個(ge) 政府部門。總理和各個(ge) 部長都可以直接麵對社區和民眾(zhong) 。人民協會(hui) 是新加坡政府成立和主導的半政府性社會(hui) 組織,是政府聯係和溝通民眾(zhong) 的主要製度渠道。新加坡擁有一個(ge) 規模小、效率高、執行能力強的高效政府,是其國家治理能力中執行力的保障。
製度化的政府與(yu) 民眾(zhong) 溝通機製。新加坡政府製訂一係列製度規定,強製性保證執政黨(dang) 和政府人員如何做到與(yu) 民眾(zhong) 溝通的日常化、製度化。這主要體(ti) 現在人民協會(hui) 的溝通功能和議員接待選民日的製度實踐中。製度化、順暢的溝通渠道和製度機製,保證了執政黨(dang) 及其政府與(yu) 日益強大的市民社會(hui) 之間的及時有效溝通和協調。這也是人民行動黨(dang) 長期執政、保持民意支持的根本製度保障。
對法治規則的高度認同。新加坡在執政黨(dang) 的強力推動下,從(cong) “嚴(yan) 刑峻法”做起,一步一步紮實推進法治國家與(yu) 法治社會(hui) 的進程,從(cong) 而在全社會(hui) 樹立起對憲法和司法的崇高權威和威信。包括執政者在內(nei) 的全體(ti) 公民對法治規則的高度認可與(yu) 遵守,尤其是執政黨(dang) 和政府對法治的真心認同和尊重,使新加坡成為(wei) 全球法治程度最高的國家和地區之一。
半政府性質的人民協會(hui) ,起到了將國家與(yu) 社會(hui) 緊緊聯係在一起的紐帶作用
現代化的治理,需要政府與(yu) 民眾(zhong) 的有效溝通和協調,新加坡的基層社會(hui) 治理,主要依靠兩(liang) 大製度:人民協會(hui) 和人民行動黨(dang) 的基層黨(dang) 組織。
人民協會(hui) 在溝通政府與(yu) 民眾(zhong) 、鞏固政府執政基礎上起著關(guan) 鍵作用。人民協會(hui) 組建於(yu) 1960年,是一個(ge) 由政府主導建立的覆蓋全國各個(ge) 社區的組織,它的主要職能在於(yu) 從(cong) 上到下將政府的資源分配到各個(ge) 社區的公共設施和民眾(zhong) 手中,並從(cong) 下至上將各個(ge) 社區民眾(zhong) 的意見反饋給政府,管理和協調所有的基層組織體(ti) 係和日常運作。
人民協會(hui) 下屬三種類型的組織:第一是居民委員會(hui) 或鄰裏委員會(hui) ,主要負責了解民眾(zhong) 生活的日常情況,協助國會(hui) 議員和公民谘詢委員會(hui) 推行和促進整個(ge) 選區的福利設施；第二是社會(hui) 發展理事會(hui) 或民眾(zhong) 聯絡所,它的主要職責是給公眾(zhong) 提供方便、低廉的各種公共服務或社會(hui) 福利,其所提供的服務大到孩子教育、老年服務,小到娛樂(le) 健身、各種才藝輔導班,可謂無所不包、應有盡有；第三是公民谘詢委員會(hui) ,它是自上而下傳(chuan) 達政府政策,以及自下而上反映民意的組織渠道,是新加坡基層社會(hui) 治理體(ti) 係中的核心組織。
人民協會(hui) 雖然由政府主導建立,但它最多隻能算是一個(ge) 半政府性質的組織。人民協會(hui) 的領導者由所在選區的人民行動黨(dang) 的國會(hui) 議員擔任,但是他並不會(hui) 幹涉人民協會(hui) 的日常工作。一般而言,人民協會(hui) 的日常工作是由退休的政府官員、社工、各種NGO組織來具體(ti) 負責。據我們(men) 考察,人民協會(hui) 在新加坡的運轉非常順暢,它既向各個(ge) 社區的民眾(zhong) 提供了高福利,又向政府傳(chuan) 達了各個(ge) 社區的民意,將國家與(yu) 社會(hui) 緊緊聯係在一起,對於(yu) 社會(hui) 穩定功不可沒。
人民行動黨(dang) 的基層組織也是聯係人民和選民的製度化組織體(ti) 係,人民行動黨(dang) 的國會(hui) 議員一般都會(hui) 身兼他所在選區的黨(dang) 支部主席,他們(men) 每周都會(hui) 提前告知時間、地點,在社區內(nei) 定期接待民眾(zhong) ,這已經成為(wei) 人民行動黨(dang) 一項固定不變的製度化規定。同時,人民行動黨(dang) 還規定現任本黨(dang) 的國會(hui) 議員必須在就任的兩(liang) 年內(nei) 遍訪自己選區的所有住戶,搜集他們(men) 的意見,解決(jue) 他們(men) 的困難,這就為(wei) 許多不便出門的老、弱、病、殘人士提供了表達意見的機會(hui) 。
官員、議員的官位利益,與(yu) 是否密切聯係群眾(zhong) 高度相關(guan) ,使之不可能“走過場”“裝樣子”
新加坡官員或議員的“密切聯係群眾(zhong) ”的製度化機製,同樣也公開透明、精細到位,切實保證了新加坡執政黨(dang) 及時準確地了解民意,及時高效地服務民眾(zhong) 。這是自1959年執政以來,人民行動黨(dang) 長期執政、人民行動黨(dang) 政府高效廉潔的基礎性保障。人民行動黨(dang) 及其政府,製訂了一係列製度性規定,確保執政黨(dang) 高官和執政黨(dang) 議員“紮紮實實”地“密切聯係群眾(zhong) ”:
首先,人民行動黨(dang) 議員必須接受選區選民五年一次的“檢驗”
新加坡的政體(ti) 實行的是議會(hui) 民主製,政府由國會(hui) 中多數黨(dang) 組閣,政府總理及部長由多數黨(dang) 議員出任。自新加坡建政以來,人民行動黨(dang) 一直就是執政黨(dang) 。但人民行動黨(dang) 執政的合法性卻來自一人一票的國會(hui) 選舉(ju) 。
在2011年5月的國會(hui) 大選中,執政黨(dang) 隻有在27個(ge) 選區中(12個(ge) 單選區,15個(ge) 集選區),在87個(ge) 國會(hui) 議員席位的爭(zheng) 奪中,贏得過半數或絕對多數,人民行動黨(dang) 才可繼續執政。而在每一個(ge) 選區中,都有反對黨(dang) 組成的競選團隊和人民行動黨(dang) 進行激烈競爭(zheng) 。人民行動黨(dang) 隻有精心挑選精明能幹且能密切聯係選區民眾(zhong) 的本黨(dang) 候選人,方有可能贏得勝選。所以,人民行動黨(dang) 的議員要想獲得連任,特別是部長議員要想繼續擔任閣員,就必須時時刻刻保持和自己所在選區人民群眾(zhong) 的“血肉聯係”,這樣才可通過五年一次的“大選檢驗”。
然而,就是在人民行動黨(dang) 保持高度警覺、勤勤懇懇服務民眾(zhong) 的情況下,在2011年5月的大選中,以外交部長楊榮文為(wei) 首的人民行動黨(dang) 5人集選團隊,在自以為(wei) 勢在必得的阿裕尼集選區,完全輸給了工人黨(dang) 團隊。因為(wei) 選民的這一“最終檢驗”,不僅(jin) 讓內(nei) 閣大員楊榮文失去了國會(hui) 議員的資格,也連帶地失去了繼續擔任外長的資格,隻好退休回家。
其次,人民行動黨(dang) 議員必須定期到選區深入聯係民眾(zhong)
除了五年一次國會(hui) 大選的最終檢驗以外,當選的國會(hui) 議員,不論是執政黨(dang) 的議員,還是反對黨(dang) 的議員,都必須定期地到各自的選區去深入地聯係民眾(zhong) 、服務民眾(zhong) 。這些行動當然不是“走過場”、更不可能是“裝樣子”,因為(wei) 日常生活中聯係群眾(zhong) 的“緊密程度”,最終決(jue) 定著大選投票的取向,決(jue) 定著官員或議員的“官位”和“利益”。人民行動黨(dang) 自1959年執政以來,形成了一係列“雷打不動”的剛性製度,即執政黨(dang) 議員必須遵守的“密切聯係群眾(zhong) ”的製度規定:第一,議員必須每周一次到選區接待選民,了解情況並解決(jue) 問題。時間一般在業(ye) 餘(yu) 時間或晚上,每個(ge) 議員接訪的具體(ti) 時間可以自己來定,由這一選區的本黨(dang) 基層支部來協助完成。議員在一個(ge) 簡單的桌子前,一個(ge) 接著一個(ge) 地耐心接待民眾(zhong) ,針對入學、就業(ye) 、看病、住房等各種各樣的問題,議員是有問必答,能當場解決(jue) 的問題,就當場解決(jue) ,不能解決(jue) 的問題,登記下來提交有關(guan) 政府部門解決(jue) ,議員接待訪民的場所被形象地稱為(wei) “民事診所”。這一製度,連總理也不能例外,李顯龍總理也必須在自己的選區——德義(yi) 區,每周三晚上(除了國事活動)接待選民並提供幫助,一年接待人數以千計。一般接待前會(hui) 有廣告單通知民眾(zhong) ,接待隻有開始時間,直到接待完最後一個(ge) 訪民,才能結束。第二,議員候選人或當選議員必須逐戶走訪選民,廣泛了解民眾(zhong) 生活實際。遍訪居民,是執政黨(dang) 國會(hui) 議員製度上規定的當然義(yi) 務。在大選提名後、正式投票前,議員候選人必須逐戶遍訪選民,相互熟悉並了解情況。新當選議員每年必須進行一次逐門逐戶訪問,民眾(zhong) 意見可以通過國會(hui) 議員直接到達國會(hui) 和內(nei) 閣。現任國會(hui) 議員必須在兩(liang) 年內(nei) 遍訪自己選區的選民,訪問次數由議員決(jue) 定。一般在周日晚上走訪,逐戶敲門,向選民說明來意,有問題就記錄下來,無問題遞張名片、說聲謝謝就離開。如果選民不在家,就留下一張印有中英等四種文字的小貼紙,告知居民,議員已來過,如需幫助,請在每個(ge) 星期議員接見選民日前來會(hui) 談。
總之,通過以上主要的製度機製,新加坡執政黨(dang) 議員及官員的“聯係群眾(zhong) ”情況如何,其最終的監督評價(jia) 權、獎勵懲處權是要落在“人民群眾(zhong) ”的手上。每一個(ge) 作為(wei) 選民的民眾(zhong) ,能夠在每周一見的議員接訪活動中,在接訪意見的反饋實施效果中,在經常可見的逐戶遍訪活動中,最有發言權地切身體(ti) 會(hui) 到議員的“聯係群眾(zhong) 狀況”,也能最終決(jue) 定一個(ge) 議員或官員的“升遷去留”。製度化的“密切聯係群眾(zhong) ”的機製,使新加坡政府與(yu) 民眾(zhong) ,上下通暢、溝通及時,也是人民行動黨(dang) 能夠保持長期執政的基礎性製度。
新加坡既有維護社會(hui) 公序良俗的鞭刑,也有一套嚴(yan) 密的預防、懲治腐敗貪汙的法律製度,而且領導人的以身作則也起到了最好的示範作用
在“透明國際”公布的全球清廉指數排行榜中,新加坡多年來都是世界前五,亞(ya) 洲第一。新加坡清廉指數如此之高主要得益於(yu) 其嚴(yan) 格、周密的腐敗控製機製,而這也足以保證國家公務員、國會(hui) 議員、人民委員會(hui) 工作人員等相關(guan) 人員的清正廉潔。
首先,新加坡擁有詳細、嚴(yan) 厲的反貪腐法律,且這些法律的適用範圍非常廣泛,不僅(jin) 僅(jin) 局限於(yu) 公務員,如新加坡1960年頒布的《防止貪汙法》對報酬(賄金)未作最低金額的規定。就是說,在一定的情況下,給予或接受1元錢,都可以算作行賄或受賄。行賄受賄10元就要坐牢,就可能失去數十萬(wan) 元的退休金。其次,新加坡擁有可以說是全球權力最大的反貪機構——“貪汙調查局”。按照規定,反貪機構隻對總理(或總統)負責,不受任何人管轄或幹涉,並且擁有著獨立、完整、秘密的調查權,具體(ti) 包括:逮捕權(即使無逮捕證也可逮捕與(yu) 犯罪有關(guan) 的任何人)、調查權(在執行重大任務時還有特別調查權)、搜查權(在必要時可依靠武力進行搜查)、獲取財產(chan) 情報的權力(屬於(yu) 相關(guan) 人及其配偶、子女的一切動產(chan) 和不動產(chan) )、不明財產(chan) 調查權(不能令人滿意地說明其來源或合法所得,即被推定為(wei) 犯罪所得)。第三,新加坡特別注重規範國家相關(guan) 工作人員的行為(wei) ,其中有許多嚴(yan) 苛的規定,比如不許接受公眾(zhong) 的禮物、迫不得已接受禮物需要報告並上交、必須實時記錄自己活動過程以備核查等。還有新加坡製訂了非常嚴(yan) 格的財產(chan) 申報規定,公務員在被錄用、調動和升遷以及每年年終都要申報自己的財產(chan) ,不能有絲(si) 毫馬虎或不清楚之處,以備隨時審核或查用。
同時,新加坡國家治理中高度嚴(yan) 明的法治化程度,也是新加坡政府廉潔和社會(hui) 清明的根本原因和社會(hui) 基礎,這主要體(ti) 現在全社會(hui) 對完善規則的追求以及對法治的推崇上。眾(zhong) 所周知,新加坡既有維護社會(hui) 公序良俗的鞭刑,也有一套嚴(yan) 密的預防、懲治腐敗貪汙的法律製度。除此之外,在土地補償(chang) 、拆遷安置、城市規劃、公共衛生等幾乎所有領域,新加坡可以說都是立法先行、依法而行,是一個(ge) 高度法治化的現代治理體(ti) 係。
此外,新加坡法治社會(hui) 的形成,還要歸功於(yu) 新加坡第一代領導集體(ti) 的不懈努力。在以李光耀為(wei) 代表的新加坡第一代領導集體(ti) 中,許多人都有著在西方研習(xi) 法律和從(cong) 業(ye) 律師的經曆。當人民行動黨(dang) 執政後,李光耀等領導人始終抱有堅定的法治理念,同時憑借團結和強勢的執政黨(dang) 及其政權,一直持續不斷地堅決(jue) 推進法治國家的建立與(yu) 法治體(ti) 係的完善。
例如,新加坡的許多領導人都能以身作則,嚴(yan) 格遵守法律製度。眾(zhong) 所周知,李光耀經常起訴國內(nei) 或西方媒體(ti) 侵犯自己的名譽或權利。通常來說,貴為(wei) 一國總理,隻要稍微動用手中的公共權力,無論大事小事都可能悄然“擺平”,根本不需要勞師動眾(zhong) 、不厭煩地走法律程序,但是李光耀沒有這樣做,而是堅定地維護憲法和法律的權威,嚴(yan) 格按照司法程序,用訴訟打官司來解決(jue) 問題。這在一定程度上也為(wei) 新加坡民眾(zhong) 做出了遵守法治規則的最高示範。
作者：中國社會(hui) 科學院政治學研究所研究員 周少來
