自1929年大蕭條以來，美國金融監管架構在危機爆發後或金融體(ti) 係發生顯著變化時都會(hui) 進行調整。如1999年，為(wei) 順應金融混業(ye) 經營趨勢，美國通過了《金融服務現代化法》，形成一種介於(yu) 分業(ye) 監管和統一監管之間的新的監管模式。2008年金融危機充分暴露了金融混業(ye) 經營後美國在大型金融機構、對衝(chong) 基金、衍生品市場、評級機構等方麵的監管漏洞。為(wei) 彌補監管漏洞，維護金融穩定，美國重新調整了美聯儲(chu) 的職能，成立了金融穩定監管理事會(hui) 、金融研究辦公室、信用評級辦公室、消費者金融保護署等機構，加強了對係統性風險、係統重要性金融機構、場外衍生品市場監管的宏觀審慎監管，對包括對衝(chong) 基金、銀行業(ye) 務等在內(nei) 的微觀審慎監管，以及對金融消費者的保護。

次貸危機後美國金融監管框架的變革

加強對係統性風險的監管

新設的金融穩定監管理事會(hui) 負責監控係統性風險，應對金融體(ti) 係中的係統性威脅，維持金融秩序。同時，設立隸屬於(yu) 財政部的金融研究辦公室，通過對金融問題的細致研究支持金融穩定監管理事會(hui) 的工作。金融穩定監管理事會(hui) 主席由財政部長擔任，表決(jue) 權會(hui) 員由美聯儲(chu) 主席、貨幣監理署署長、金融消費者保護局局長、證監會(hui) 主席、聯邦存款保險公司董事長、期監會(hui) 主席、聯邦住房金融局局長和國家信用合作社主席，以及一位由總統提名、參議院批準的保險專(zhuan) 家獨立會(hui) 員共計九位要員擔任；非表決(jue) 權會(hui) 員由金融研究辦公室主任、金融保險辦公室主任、州保險專(zhuan) 員（從(cong) 各州保險專(zhuan) 員中選舉(ju) 產(chan) 生）、州銀行主管（從(cong) 各州銀行主管中選舉(ju) 產(chan) 生）以及州證券專(zhuan) 員（從(cong) 各州證券專(zhuan) 員中選舉(ju) 產(chan) 生）構成，並擔任谘詢顧問。

加強對係統重要性金融機構的監管及危機應對

係統重要性金融機構是指業(ye) 務規模大、業(ye) 務複雜程度高、一旦發生危機事件會(hui) 波及整個(ge) 金融體(ti) 係的金融機構。金融穩定監管理事會(hui) 被授權對係統重要性金融機構進行識別，美聯儲(chu) 則被賦予統一對這些係統重要性機構實施監督的權力。根據美國新的監管規定，所有具有係統重要性的、相互關(guan) 聯的大型金融機構，包括銀行及對衝(chong) 基金、私募基金、保險和經銷商等非銀行金融機構在內(nei) ，均被認定為(wei) 一級金融控股公司。美聯儲(chu) 在監管中對這些機構提出更高的資本金和流動性等監管標準要求，以增強其應對經濟波動的能力。

對於(yu) 出現問題的係統重要性金融機構，《多德-弗蘭(lan) 克法案》提供了有序清算製度。依照製度安排，聯邦存款保險公司有權組建過橋金融機構，有序終結某些金融合約，在沒有其他融資渠道的情況下提供短期流動性，進行債(zhai) 轉股，並與(yu) 國內(nei) 外監管部門加強合作，最大程度降低係統重要性金融機構破產(chan) 對市場的係統性衝(chong) 擊，確保納稅人不承擔損失。

加強對場外衍生品市場和交易商的監管

對規模超過4500億(yi) 美元的場外衍生品市場實施更加嚴(yan) 格的監管，包括對中央交易對手、清算中心、電子交易係統等的監管。要求所有標準的場外衍生品均通過一個(ge) 中央交易對手進行清算，且彈性解釋“標準”的範圍。對非標合同，則要求交易方向托管機構提供信息。

美國原有的監管體(ti) 係允許金融機構在沒有充足資本保證的情況下銷售針對某些風險的衍生產(chan) 品，如資產(chan) 抵押證券和其他一些更為(wei) 複雜的不動產(chan) 相關(guan) 證券的衍生產(chan) 品。缺乏充裕資本支持的金融機構和日益增加的財務杠杆率使得美國金融體(ti) 係的抗風險能力大大下降。針對這一問題，美國新的金融監管製度對場外衍生品交易商和參與(yu) 方提出了資本金和交易保證金的要求，對不采取標準合同、不通過中央交易對手進行結算的衍生品交易規定尤為(wei) 嚴(yan) 格。

進一步完善微觀監管框架

美國主要從(cong) 擴大監管範圍和限製銀行的高風險業(ye) 務兩(liang) 個(ge) 方麵來完善微觀審慎監管。一方麵美國將對衝(chong) 基金納入了監管範圍。在原有監管模式下，對衝(chong) 基金很少受到監管。2008年金融危機後，美國要求資產(chan) 價(jia) 值在1億(yi) 美元以上的對衝(chong) 基金報證券交易委員會(hui) 登記，並開放賬目接受更為(wei) 詳盡的審查。另一方麵在銀行業(ye) 務方麵適用了“沃克爾法則”。根據該法則，吸收存款的銀行必須剝離各自的衍生品業(ye) 務。這些業(ye) 務不僅(jin) 涉及新型金融衍生產(chan) 品，還包括對衝(chong) 基金等業(ye) 務。禁止銀行濫用抵押貸款和信用卡，並要求金融機構為(wei) 投資者提供簡單的金融產(chan) 品，提高金融產(chan) 品和服務的透明度和公平性。

更加注重對金融消費者和投資者的保護

根據《多德-弗蘭(lan) 克法案》，在美聯儲(chu) 體(ti) 係下創建旨在保護金融消費者權益的獨立機構——金融保護署，授予強製收購權、強製執行權等權力，用以加強對金融消費者權益的保護。

在證券交易委員會(hui) 下設立信用評級辦公室，保障投資者利益。信用評級通常被認為(wei) 是揭示信用風險的手段，但在此次金融危機中美國信用評級機構並未發揮出穩定金融市場的關(guan) 鍵作用，反而推波助瀾。該辦公室職責在於(yu) 通過對“全國認定的評級機構”監管，促進資本形成、維護市場公平和效率。此外，美國進一步規範金融機構的經營活動，提高信息透明度，以降低金融機構的“道德風險”，維護金融消費者和投資者的利益。

美國金融監管的主要特點及問題

嚴(yan) 格健全的法律體(ti) 係。美國十分注重金融立法，是世界上金融法規最為(wei) 嚴(yan) 密也最為(wei) 龐雜的國家，聯邦政府和各州的立法機構都出台有金融監管法規。每一次金融監管改革也都是立法先行。得益於(yu) 此，銀行、證券和保險等各個(ge) 金融領域都能有章可循。主要法案包括相關(guan) 的金融機構法，如《聯邦儲(chu) 備法》、《銀行控股公司法》等，金融市場發展和監管改革法案，如《證券法》《金融服務現代化法》《多德-弗蘭(lan) 克法》等。

重視金融機構的自我控製和行業(ye) 自律。美國監管當局認為(wei) 金融機構本身具有內(nei) 部風險預測、計量控製能力和豐(feng) 富的經營經驗，因此其監管原則是盡量放鬆對金融業(ye) 務、金融創新的限製，盡可能先讓機構自己進行風險控製。例如，負責美國銀行存款保險的聯邦存款保險公司身兼兩(liang) 任，既是保險公司，又是金融監管機構。美國證券市場監管框架的第二個(ge) 層次是行業(ye) 自律。美國主要證券交易所、全美證券交易商協會(hui) 、清算公司作為(wei) 自律組織都有責任監督市場交易及其成員活動。

金融監管機構數量眾(zhong) 多、權利交疊。美國的金融監管架構由眾(zhong) 多且權利交疊的聯邦和州監管機構構成。這一架構在監管機構應對金融危機和金融機構創新規避監管的循環往複中形成。當金融危機出現時，在大多情況下聯邦和州立法者選擇建立新的監管機構來應對，而不是擴展現有監管機構的管轄範圍，因此機構數量不斷增加。有研究顯示，若假設一個(ge) 金融控股公司在50個(ge) 州運營，經營所有的金融業(ye) 務，其將至少受到來自9家金融監管機構的直接監管。而且由於(yu) 監管目標和關(guan) 注的風險點不同，各監管機構在信息披露、監管標準、監管審查等方麵存在差異。金融機構在接受多家機構監管過程中，浪費了大量時間和金錢，大幅增加了金融機構的經營成本。

名義(yi) 上的功能監管，實際上的實體(ti) 監管。從(cong) 20世紀下半葉開始，美國金融產(chan) 品在銀行、證券和保險業(ye) 之間的區別日益模糊，混業(ye) 經營趨勢日漸明顯。美國監管麵臨(lin) 從(cong) 主要基於(yu) 實體(ti) 監管的體(ti) 係向采取更加功能化監管手段的體(ti) 係轉變的壓力。功能監管的重點是基於(yu) 金融業(ye) 務類型而非機構類型對監管對象進行劃分，關(guan) 注的是金融機構所從(cong) 事的經營活動，而不是機構本身，即不管是銀行、保險公司或證券公司，如果經營同樣的業(ye) 務，都應受到相同的監管。1999年，美國國會(hui) 認為(wei) 舊的監管製度已不足以應對金融機構、產(chan) 品和服務創新所帶來的挑戰，並為(wei) 此頒布了《金融服務現代化法案》。該法案廢除了大多數阻止保險、銀行和證券金融機構跨業(ye) 經營的法律法規，如《格拉斯-斯蒂格爾法》、《銀行控股公司法》等。但法案保留了所有現存的州和聯邦監管機構，僅(jin) 對其監管職責做出了細微調整。在單個(ge) 金融機構可以提供多種金融產(chan) 品（包括不屬於(yu) 傳(chuan) 統範疇的混合產(chan) 品）時，《金融服務現代化法案》並沒有真正提升金融監管的有效性，而是試圖通過一些條款將金融產(chan) 品劃入“適當的”接受功能監管的子公司，但並不成功。同時，該法案本身還包含了證明功能監管不可能實現的大量例外條款。總體(ti) 上，美國金融監管隻在對金融控股公司的監管上實現了小範圍的功能性監管，如證券交易委員會(hui) 監管金融控股公司的每個(ge) “接受功能監管的子公司”的業(ye) 務活動。因此，真正意義(yi) 上的功能性監管並沒有實現。

廣泛的監管競爭(zheng) ，誘發監管鬆懈。在多頭監管體(ti) 係下，美國金融監管機構之間存在監管權力和資源方麵的競爭(zheng) ，從(cong) 而導致了監管鬆綁和監管容忍度的提升。雖然這在一定程度上為(wei) 金融創新創造了條件，但金融風險也隨之提高。具體(ti) 而言，一方麵，為(wei) 了吸引金融機構到本州注冊(ce) ，各州傾(qing) 向於(yu) 在最低資本要求、內(nei) 部治理結構、投資者保護義(yi) 務、董事權責、公司解散條件與(yu) 程序等方麵對金融機構“鬆綁”，甚至給予其不合理的自由決(jue) 定權。例如，1985年《特拉華州公司法》規定，公司董事違反謹慎義(yi) 務導致公司和投資者權益受到損失的，公司可以通過修改章程免除董事的賠償(chang) 責任。之後，這一做法被超過30個(ge) 州效仿。另一方麵，為(wei) 了留住已進駐的金融機構，各州監管者麵對在本州注冊(ce) 的金融機構違法時，傾(qing) 向於(yu) 容忍違法行為(wei) ，甚至濫用行政救濟，幫助其渡過難關(guan) 。

加強監管信息交流，但效果有限。聯邦和州層麵的監管機構之間均存在信息交流不暢的問題。各州政府以保護商業(ye) 秘密為(wei) 由，拒絕向其他州開放轄區內(nei) 的金融監管信息。為(wei) 解決(jue) 各自為(wei) 政的格局，各州政府之間成立了協調機構，如州銀行監管局聯席會(hui) 議等，但這些機構隻是搭建了交流合作平台，本身並沒有執行權，信息交流並沒有因此得到實質性改善。同樣，美國國會(hui) 與(yu) 聯邦政府也一直試圖改變聯邦監管機構之間信息交流不暢的狀況。例如，美國國會(hui) 在1979年就建立了金融監管部門之間的協調機構——聯邦金融機構檢查委員會(hui) ，負責統一金融機構在接受聯邦檢查時的準則、標準和信息報送格式。然而，由於(yu) 職責範圍僅(jin) 限於(yu) 監管檢查的協調，聯邦金融機構檢查委員會(hui) 在提升監管合作發麵的作用有限。

對中國金融監管改革的經驗借鑒

依據金融形勢的變化，及時調整監管體(ti) 係。中國金融業(ye) 的發展已出現了明顯的混業(ye) 化趨勢，以互聯網金融為(wei) 代表的金融創新日益模糊了行業(ye) 界限，且局部金融危機時有發生。現行的監管體(ti) 係對金融形勢變化的適應力日益降低，為(wei) 此政府應及時加以調整和改革，以提升監管效率。

加強金融監管機構之間的監管協調。中國金融監管部門雖不如美國那麽(me) 繁雜，但同樣存在著監管機構之間的合作和協調問題。盡管“一行三會(hui) ”之間建立了金融聯席會(hui) 議等協調形式，但是缺乏約束性，執行力低下，監管錯位、越位、缺位的現象嚴(yan) 重。為(wei) 此，應在更高層級建立協調機製。其中，信息共享平台建設是重中之重。

加強金融法律體(ti) 係建設。眾(zhong) 多隨著內(nei) 外部環境變化而不斷調整的法律法規是美國金融監管的重要組成部分，也是美國金融監管效率的重要保障。在法律法規建設方麵，中國已經頒布了《中國人民銀行法》《商業(ye) 銀行法》《證券法》《保險法》《外資金融機構管理暫行條例》等，但這些法律、法規存在一些缺位，如隻嚴(yan) 格規定了金融機構市場準入，而沒有規範市場退出行為(wei) 。一些監管以部門規章形式出現，無法作為(wei) 司法解決(jue) 金融爭(zheng) 端的依據。進一步彌補法律空白、完善現有法律內(nei) 容，仍將是中國金融監管改革的重要內(nei) 容。

完善金融機構內(nei) 部治理，健全金融同業(ye) 自律機製。防範金融風險、維護金融安全，金融機構內(nei) 部的治理結構建設比外部的金融監管完善更為(wei) 重要。借鑒美國金融機構治理機製建設的經驗，政府應鼓勵金融機構構建高效的信息管理係統，實現信息采集、研究分析、信息資源的內(nei) 部快速傳(chuan) 輸和共享，充分利用大數據技術實現科學、高效的內(nei) 部決(jue) 策；鼓勵金融機構根據行業(ye) 發展和市場環境的變化不斷調整完善內(nei) 控製度，提升創新應對風險、實現發展的能力。此外，國家應促進中國金融同業(ye) 自律機製的建立健全，充分發揮行業(ye) 自律組織在同業(ye) 競爭(zheng) 協調與(yu) 監督、行業(ye) 合作與(yu) 交流、市場發展與(yu) 穩定等方麵的作用。

研究建設地方金融監管體(ti) 係。中國地域廣闊、經濟體(ti) 量龐大，在金融發展方麵不同地域各有特點、差異較大。一些富有地域特征的類金融業(ye) 務並沒有被納入中央層麵的監管框架。然而，在出現區域性金融風險時，地方政府往往承擔了大量的救助任務。在地方金融管理方麵，政府與(yu) 金融機構間的責、權、利並不匹配。因此，在改革中央層麵金融監管架構的同時，應研究建立地方金融監管體(ti) 係，減少監管漏洞，維持地方金融穩定。

（本文作者：張麗(li) 平  彭一然，分別係國務院發展研究中心金融研究所副所長，對外經濟貿易大學博士研究生）