地方債(zhai) 是地方財政的重要補充，是地方政府履行職能的重要保障，是地方政府治理體(ti) 係的重要環節，也是地方發展和地方治理的薄弱環節與(yu) 潛在危險。德國作為(wei) 歐洲最大經濟體(ti) ，2013年底政府負債(zhai) 20482.76億(yi) 歐元，其中州政府占30.32%，地方政府占6.89%，其地方債(zhai) 問題及其治理值得關(guan) 注。

　　為(wei) 更清晰了解德國地方政府債(zhai) 務的現狀，筆者分別采訪了北威州杜塞爾多夫市、科隆市、埃森市和波鴻市等四市財政局長，以及北威州城市聯盟、縣聯盟和鎮聯盟等三機構的財政事務負責人。具體(ti) 來看，杜塞爾多夫市作為(wei) 北威州的首府，目前沒有地方政府債(zhai) 務，但是由於(yu) 對難民（逃民）服務支出增加等原因，今年麵臨(lin) 嚴(yan) 峻的財政壓力。科隆市作為(wei) 北威州最大的城市，該市認為(wei) 過多承擔了聯邦政府和州政府的社會(hui) 職責，而缺乏相應的財政補貼，政府財政狀況將繼續惡化。2014年科隆政府債(zhai) 務中，短期流動性貸款人均為(wei) 458.47歐元，預計在2015年將提高到784.72歐元，貸款申請的議案目前正經市議院審議。2013年末埃森市短期流動性貸款23.77億(yi) 歐元，人均5772歐元，為(wei) 德國地方政府債(zhai) 務最高的城市，2013年短期流動性貸款的利息支出3680萬(wan) 歐元。該市認為(wei) 通過經費節約等措施，財政狀況將會(hui) 好轉，但是居民的逐漸減少和較高的長期失業(ye) 率將製約城市的進一步發展。

　　縱觀德國地方政府債(zhai) 務，大致具有以下幾個(ge) 特點：一是地方債(zhai) 務分布差異性較大。經濟狀況好、稅收能力強的城市負債(zhai) 水平低，甚至沒有負債(zhai) ，例如杜塞爾多夫市，而企業(ye) 缺乏活力、失業(ye) 率高企的城市，債(zhai) 務規模相對較大，例如埃森市、波鴻市。二是債(zhai) 務形式通常為(wei) 銀行短期貸款。歐洲央行多年來實行量化寬鬆政策，導致借債(zhai) 門檻低、成本低，地方政府貸款年利率為(wei) 1%左右，低利率刺激和推動了地方借債(zhai) 的積極性，並試圖通過借貸促進當地經濟的繁榮。三是債(zhai) 務用途發生變化。早年德國地方政府貸款主要用於(yu) 基礎設施或工程建設等，隨著“債(zhai) 務急刹車”等規定的實施和監管的加強，目前政府貸款用途主要為(wei) 利息支付和民生保障。負債(zhai) 城市沒有足夠資金完善基礎設施，企業(ye) 會(hui) 搬遷至設施和服務更加完善的地區，社會(hui) 資本外流，城市競爭(zheng) 力進一步下降，借新債(zhai) 還舊債(zhai) ，造成政府財務狀況的持續惡化。

　　稅收相對不足。進項不足是地方債(zhai) 產(chan) 生的基本原因，突出表現為(wei) 稅收分享的差異與(yu) 稅收的不均衡。以2012年為(wei) 例。德國稅收收入中共享稅占71.7%，聯邦政府專(zhuan) 享稅占16.6%，州政府專(zhuan) 享稅占2.4%，地方政府專(zhuan) 享稅占9.2%。在實際分配上，聯邦政府占稅收收入的42.7%，州政府占39.4%，地方政府占13.5%，歐盟占4.4%。另外，稅收在東(dong) 西部地區存在較大差異。例如位於(yu) 原西德地區的黑森州2014年地方稅收人均1341歐元，而原東(dong) 德地區的梅克倫(lun) 堡—前波莫瑞州地方稅收人均僅(jin) 為(wei) 615歐元，位於(yu) 同一州內(nei) 的城市，經濟發展決(jue) 定稅收水平，例如2013年杜塞爾多夫市稅收占財政收入的61.17%，而埃森市的比例約為(wei) 32.34%。

　　福利支出巨大。這是地方政府不斷增加的規模支出。盡管經濟平穩向好，失業(ye) 率持續降低，地方政府的社會(hui) 福利支出在2004年至2014年間增加超過50%，個(ge) 別城市的社會(hui) 福利支出占政府預算的60%，其中北威州地方政府社會(hui) 福利支出平均占預算的43%。歐洲難民危機爆發以來，截至2015年9月，57.7萬(wan) 名新難民登記注冊(ce) ，進一步增加了德國地方政府的支出負擔，政府必須為(wei) 特殊困境的人提供合乎人的尊嚴(yan) 的最低生活保障。

　　勞動力數量不足。在人口老齡化嚴(yan) 重的同時，德國的生育率為(wei) 1.4，2014年人口自然增長率為(wei) 負值，低生育率導致德國老齡化加劇。按Prognos智庫分析，到2020年，德國技術工人缺口為(wei) 180萬(wan) ，到2060年將擴大至390萬(wan) ，勞動力市場短缺嚴(yan) 重製約德國經濟發展，成為(wei) 德國地方政府債(zhai) 務的間接成因。

　　監管環節存在問題。對政府舉(ju) 債(zhai) ，地方議院實行預算監督。地方預算部門與(yu) 市政會(hui) 議相互獨立，未經市政會(hui) 議許可，地方預算部門不得改變資金用途，如有預算外支出的要求，必須由財政局長向議會(hui) 提出補充撥款案。在預算案的執行上，主要有兩(liang) 個(ge) 監督機構：一是議院預算委員會(hui) 下設審計小組委員會(hui) ，專(zhuan) 門負責審查上年度預算案的執行情況；二是垂直隸屬的城市監督，擁有準司法性的調查權，不僅(jin) 監督前一年的政府收支情況，同時對正在執行的政府預算問題進行監督。地方政府債(zhai) 務較低的東(dong) 部和南部聯邦州，例如巴伐利亞(ya) 州和薩克森州，通常被認為(wei) 執行嚴(yan) 格的預算監督，相反人均債(zhai) 務較高的薩爾州和北威州，在早些年監督環節相對弱化，審核批準預算外貸款，致使債(zhai) 務大幅增加。

　　為(wei) 有效治理地方債(zhai) 問題，德國采取了以下舉(ju) 措。

　　推行減債(zhai) 強化方案。目前13個(ge) 非城市州中的8個(ge) 聯邦州已出台減債(zhai) 措施，旨在幫助城市改善財政狀況、規範既有債(zhai) 務、分擔社會(hui) 福利支出。城市可自願選擇加入本州的強化方案，作為(wei) 享受資金補貼的前提條件，該城市需建立更為(wei) 嚴(yan) 格的預算管理製度、明確成本削減計劃、同時地方財政收支和公共行政行為(wei) 將受到州政府的監督，這使得城市在一定程度上喪(sang) 失了“自治權”。

　　提高稅收稽征率。當地方政府沒有充足的收入平衡赤字，義(yi) 務性的硬性支出無法減少，地方政府可通過提高稅率即稽征率增加稅收收入。例如埃森市將工商稅稽征率、房產(chan) 稅稽征率分別提高至480%和670%，而波鴻市提高至495%和800%。提高稽征率一方麵來增加當地企業(ye) 的經營稅負和居民的生活稅負，導致企業(ye) 撤資、居民搬遷，進一步降低城市未來的盈利能力，同時地方政府必須直接與(yu) 選民討論提高稅收，也導致執政者失去選票。

　　“節約”措施。按照債(zhai) 務程度，依次采用以下方法：首先，減少行政內(nei) 部開銷，例如薩克森州對一些幼兒(er) 園教師實行部分時間工作製，在保證行政有效運轉的基礎上有效減少人員費用；其次，對投資項目實施資金封頂，嚴(yan) 格控製新建設項目的立項審批；最後，將對地方政府有權根據實際情況自主選擇的公共服務進行削減，例如關(guan) 閉圖書(shu) 館、博物館、遊泳池等文化體(ti) 育設施等。

　　國有企業(ye) 改革。德國國有企業(ye) 主要分布在公共住房、自來水、廢水處理、健康產(chan) 業(ye) 、能源、垃圾處理等領域。地方政府加強對國有企業(ye) 的管理，提高國有企業(ye) 的盈利能力，通過分紅等利得增加政府財政收入，例如埃森市認為(wei) 國有企業(ye) 在穩定預算上發揮特殊作用，並在2010年設立“財政和國有企業(ye) ”委員會(hui) ，2011年實現的1.12億(yi) 預算優(you) 化中，有將近四分之一通過國有企業(ye) 實現的。